显然，经济学家是从广义上理解制度 一制度是正式或非正式的人类社会运行规则。我 们倾向使用“体制”这一术语。所谓体制，是国家机关、企事业单位的机构设置、隶属关系、 和权贵划分等方面的体系和制度的总称。体制或制度为公共政策提供外部组织环境。 政策过程的状况如何，在很大程度上受制于现实体制。因此，政策的制定或实施，都与 体制息息相关。体制类型多种多样：政治体制、法律体制、经济体制、文化体制、教育体制 科技体制等，尤其以政治体制、法律体制和经济体制最为重要。 政治体制是指以政治权力的运作为核心的政治设置的综合。它可以细分为领导体制、组 织体制、行政管理体制、干部人事体制等。政治体制为公共决策过程提供外部政治组织环境， 它决定或影响者政治过程。不同政体的公共决策内容和方式可以说有天壤之别。 法律体制是指以宪法为核心内容的法律体系，不仅包括国内法，还包括在国家立法机关 获得批淮通过的国际法，国际公约等。法律为人们的活动创造一种可预见的环境，并提供了 解决各种争端的程序，也可以将政府组织和官员置于监督之下，不至于过分膨张。在所有制 度环境中，科斯最看重法律体系的作用。“除非是法律确认的权利调整，否则通过转移和合 并权利达到同样后果的市场费用如此之高，以致于最佳的权利配置以及由此带来的更高的产 值也许永远不会实现。”①在整个法律体系中，宪法作为国家根本大法，最是重要的制度安 排，构成了制度稳定的基础并令其变迁减缓。爱尔斯特(.Elster)生动地指出：“宪制之 所以对于经济发展十分重要，是因为它增进了稳定性、责任感、和可信度的价值。用比喻的 话来说，宪制部分地充当了飞轮的作用。” 经济体制，是经济政策为核心内容的公共政策形成的组织环境，它规定了国家经济政第 基本倾向和特点。经济体制由经济制度决定并反映其要求，经济制度即占统治地位的生产关 系总和：包括生产关系采取的具体形式、经济管理制度与方法、组织形式等。经济制度最重 要之处在于对财产权利加以明确界定，并给予充分保护。这是人们从事经济活动的动力，是 市场得以运行的前提，也是公共政策制定和运行的平台。 体制或制度条件对公共政策系统及其过程的影响主要表现在如下几个方面：首先，体制 在政策制定过程中起着十分重要的作用。显然，体制并非对任何政策建议都能接受。它对于 政策形成的制约首先表现在某项政策是否可行：即使具有可行性，并得到确定，其实现过程 也受到体制的制约。如下级制定的政府政策，是否可行，受体制的制约的一个首要因素就是 上级政府所赋子的管理权限。政策的制定机关涉及各个部门、各个层次，它们之间横旦者 条条组织界线，各自所要解决的问题以及关心的利益不同，使得政策制定过程成为一个复杂 的利益、权力划分的过程。制定政策的机构不仅为整体经济和社会利益服务，它还有着自身 系统的利益要求。于是，各自为政、政出多门便时有发生。各单位内部组织机构之间的关系 以及政策在该组织所辖范围中所处的地位和决策程序的科学化程度等，也是影响政策制定的 因素。由此可见，要想改变政策的制定过程，就要改变政策制定系统内部的机构设置，就要 协调各组织之间的利益，调解在政策问题上发生的冲突。由专家和政府官员制定政策，并与 各利益集团进行协商、谈判和讨价还价，己成为西方国家政策形成过程的主要特征。长期以 群书店 1111 显然，经济学家是从广义上理解制度——制度是正式或非正式的人类社会运行规则。我 们倾向使用“体制”这一术语。所谓体制，是国家机关、企事业单位的机构设置、隶属关系、 和权责划分等方面的体系和制度的总称。体制或制度为公共政策提供外部组织环境。 政策过程的状况如何，在很大程度上受制于现实体制。因此，政策的制定或实施，都与 体制息息相关。体制类型多种多样：政治体制、法律体制、经济体制、文化体制、教育体制、 科技体制等，尤其以政治体制、法律体制和经济体制最为重要。 政治体制是指以政治权力的运作为核心的政治设置的综合。它可以细分为领导体制、组 织体制、行政管理体制、干部人事体制等。政治体制为公共决策过程提供外部政治组织环境， 它决定或影响着政治过程。不同政体的公共决策内容和方式可以说有天壤之别。 法律体制是指以宪法为核心内容的法律体系，不仅包括国内法，还包括在国家立法机关 获得批准通过的国际法，国际公约等。法律为人们的活动创造一种可预见的环境，并提供了 解决各种争端的程序，也可以将政府组织和官员置于监督之下，不至于过分膨胀。在所有制 度环境中，科斯最看重法律体系的作用。“除非是法律确认的权利调整，否则通过转移和合 并权利达到同样后果的市场费用如此之高，以致于最佳的权利配置以及由此带来的更高的产 值也许永远不会实现。”① 在整个法律体系中，宪法作为国家根本大法，最是重要的制度安 排，构成了制度稳定的基础并令其变迁减缓。爱尔斯特（J．Elster）生动地指出：“宪制之 所以对于经济发展十分重要，是因为它增进了稳定性、责任感、和可信度的价值。用比喻的 话来说，宪制部分地充当了飞轮的作用。”② 经济体制，是经济政策为核心内容的公共政策形成的组织环境，它规定了国家经济政策 基本倾向和特点。经济体制由经济制度决定并反映其要求，经济制度即占统治地位的生产关 系总和：包括生产关系采取的具体形式、经济管理制度与方法、组织形式等。经济制度最重 要之处在于对财产权利加以明确界定，并给予充分保护。这是人们从事经济活动的动力，是 市场得以运行的前提，也是公共政策制定和运行的平台。 体制或制度条件对公共政策系统及其过程的影响主要表现在如下几个方面：首先，体制 在政策制定过程中起着十分重要的作用。显然，体制并非对任何政策建议都能接受。它对于 政策形成的制约首先表现在某项政策是否可行；即使具有可行性，并得到确定，其实现过程 也受到体制的制约。如下级制定的政府政策，是否可行，受体制的制约的一个首要因素就是 上级政府所赋予的管理权限。政策的制定机关涉及各个部门、各个层次，它们之间横亘着一 条条组织界线，各自所要解决的问题以及关心的利益不同，使得政策制定过程成为一个复杂 的利益、权力划分的过程。制定政策的机构不仅为整体经济和社会利益服务，它还有着自身 系统的利益要求。于是，各自为政、政出多门便时有发生。各单位内部组织机构之间的关系 以及政策在该组织所辖范围中所处的地位和决策程序的科学化程度等，也是影响政策制定的 因素。由此可见，要想改变政策的制定过程，就要改变政策制定系统内部的机构设置，就要 协调各组织之间的利益，调解在政策问题上发生的冲突。由专家和政府官员制定政策，并与 各利益集团进行协商、谈判和讨价还价，已成为西方国家政策形成过程的主要特征。长期以 ① [美] 科斯(Ronald Coase)．财产权利和制度变迁．上海：上海三联书店，1994：20 页． ② 谭崇台主编．发展经济学的新发展．武汉：武汉大学出版社，1999：286 页．