一、政策周期的内滔 无论是在政策内部，还是在政策外部，政策周期现象都是广泛存在的。那么，什么是政 策周期呢？ 政策周期是指政策经过制定一一执行一一评估一一监控一—终结这几个阶段后形成了 一个周期：同时它还表明，新的政策往往不是凭空产生的，它常常是原有政策的延续，是为 适应新情况对原政策加以修调整，从而形成政策的一个新周期实现新老玫策的交替循环。 政策周期理论最早由美国政策学家C.O琼斯提出来的。他在分析政策过程时，提出 种旨在合理系统地考察公共政策的制定与实施的分析框架，这个政策过程分析框架便构成了 政策周期理论的雏形。琼斯认为，攻策过程架构的基本要素有：感知/定义、界定、汇集或 累加、组织、确立议程、方案形成、合法化、预算、执行、评估和终结。他根据系统分析 的概念，将政策分析过程分成五个阶段：(1)问题认定，即从问题到政府的阶段：(2)政策 发展，包括方案规划以及合法化等功能活动，即政府为解决公共问题而采取行动的阶段：(3) 政策执行即政府解决问题的阶段：(4)政策评估，即由政府回到政府的阶段：(5)政策终结， 即问题解决或变更阶段 从结合我国政策实践出发，我们认为，一个完整的政策周期应包括制定一一执行一 估 —监控—一终结这几个阶段。政策制定是核心：政策执行是关键：政策评估是对政策方 案合理性的最具权威的检验：政策监控是政策运行中不可缺少的一个环节，贯穿于政策过程 的始终，通过政策监控，能够及时发现并纠正政策偏差，从而提高政策绩效，实现政策目标 政策终结则意味着一个旧周期的结束。 不同政策周期的时间长度是不一样的。这种决定时间长度的因素很复杂，但主要和政第 目标的大小远近、环境变化以及实施的难易相关。一般说来，政策目标越大越长远，环境情 况变化越复杂，实施难度越大，政策的周期越长：反之，政策周期越短。政策周期的长短还 与具体政策的情况相关，一项错误的政策，人们自然希望它的周期短一些，尽快结束：一项 经实践检验是正确的政策，人们可能也希望它的周期短一些，尽快用法律的形式周定下来， 以便具有较强的稳定性，如我国的改革开放政策 政策终结的研究既是一个政策周期研究的终点，又是一个新周期产生的起点：它既意味 若一个旧周期的结束，又意味者一个新周期的开始。由于政策周期还意味着新旧政策的循环 因此，政策周期理论的研究还包括对新旧政策二者之间关系的研究。新的政策往往不是凭空 产生的，它常常是原有政策的延续，是为了话应新情况对原政策加以修改或调整，使政策又 上升到了一个更高的层次，从而形成政策的一个新周期，实现新老政策的交替循环。因此， 从政策之间的相互关系角度看，政策周期是政策的辨证运动，其核心在于政策自身的扬弃。 这种扬弃导致政策不断吸取养分，不断吐出糟粕，从而获得发展的内在力量。 此外，从人类历史发展的角度看，政策周期是指政策这一社会政治现象所经历的产生 发展和消亡的运行周期。政策是政党、国家在一定历史时期为实现一定目标而规定的行为依 据和准则。它本身有一个产生和发展的过程。在原始社会，生产力极为低下，没有剩余产品 没有剥削，为了协调人们之间的共同劳动，为了使社会生活得以正常进行，在原始氏族内部12 一、政策周期的内涵 无论是在政策内部，还是在政策外部，政策周期现象都是广泛存在的。那么，什么是政 策周期呢？ 政策周期是指政策经过制定——执行——评估——监控——终结这几个阶段后形成了 一个周期；同时它还表明，新的政策往往不是凭空产生的，它常常是原有政策的延续，是为 适应新情况对原政策加以修调整，从而形成政策的一个新周期,实现新老政策的交替循环。 政策周期理论最早由美国政策学家 C.O.琼斯提出来的。他在分析政策过程时，提出一 种旨在合理系统地考察公共政策的制定与实施的分析框架，这个政策过程分析框架便构成了 政策周期理论的雏形。琼斯认为，政策过程架构的基本要素有：感知/定义、界定、汇集或 累加、组织、确立议程、方案形成、合法化、预算、执行、评估和终结①。他根据系统分析 的概念，将政策分析过程分成五个阶段：（1）问题认定，即从问题到政府的阶段；（2）政策 发展，包括方案规划以及合法化等功能活动，即政府为解决公共问题而采取行动的阶段；（3） 政策执行即政府解决问题的阶段；（4）政策评估，即由政府回到政府的阶段；（5）政策终结， 即问题解决或变更阶段。 从结合我国政策实践出发，我们认为，一个完整的政策周期应包括制定——执行——评 估——监控——终结这几个阶段。政策制定是核心；政策执行是关键；政策评估是对政策方 案合理性的最具权威的检验；政策监控是政策运行中不可缺少的一个环节，贯穿于政策过程 的始终，通过政策监控，能够及时发现并纠正政策偏差，从而提高政策绩效，实现政策目标； 政策终结则意味着一个旧周期的结束。 不同政策周期的时间长度是不一样的。这种决定时间长度的因素很复杂，但主要和政策 目标的大小远近、环境变化以及实施的难易相关。一般说来，政策目标越大越长远，环境情 况变化越复杂，实施难度越大，政策的周期越长；反之，政策周期越短。政策周期的长短还 与具体政策的情况相关，一项错误的政策，人们自然希望它的周期短一些，尽快结束；一项 经实践检验是正确的政策，人们可能也希望它的周期短一些，尽快用法律的形式固定下来， 以便具有较强的稳定性，如我国的改革开放政策。 政策终结的研究既是一个政策周期研究的终点，又是一个新周期产生的起点；它既意味 着一个旧周期的结束，又意味着一个新周期的开始。由于政策周期还意味着新旧政策的循环， 因此，政策周期理论的研究还包括对新旧政策二者之间关系的研究。新的政策往往不是凭空 产生的，它常常是原有政策的延续，是为了适应新情况对原政策加以修改或调整，使政策又 上升到了一个更高的层次，从而形成政策的一个新周期，实现新老政策的交替循环。因此， 从政策之间的相互关系角度看，政策周期是政策的辨证运动，其核心在于政策自身的扬弃， 这种扬弃导致政策不断吸取养分，不断吐出糟粕，从而获得发展的内在力量。 此外，从人类历史发展的角度看，政策周期是指政策这一社会政治现象所经历的产生、 发展和消亡的运行周期。政策是政党、国家在一定历史时期为实现一定目标而规定的行为依 据和准则。它本身有一个产生和发展的过程。在原始社会，生产力极为低下，没有剩余产品， 没有剥削，为了协调人们之间的共同劳动，为了使社会生活得以正常进行，在原始氏族内部， ① Charles O. Jones, An Introduction to the Study of Public Policy (3rd. Ed.). Monterey , California: Brooks/Cole Publishing Company , 1984, pp. 27~29