时，我们可以将它概括为“抓革命、促生产”，在经济社会发展 中国的政策语言中，完善社会主义市场经济成为重要内容。 所依赖的公平与效率两大要素中，当时是坚持公平优先的原 如创立私人市场、取消福利补贴、精简政府机构、放松市场管 则。在选择政策工具时，主要是指令型工具，在经济建设中， 制，以及国有企业改革等等。可以肯定地认为，1978年至 计划经济为主导，社会主义公有制经济成分在国民经济中占 2003年间，中国的公共政策内容中经济增长政策成为主要组 绝对领导地位，也建立起了独立自主的国民经济体系。但是， 成部分。 由于决策者没有把经济规律与政治热情区分开来，在政策实 然而，这期间，在政策实施过程中，过于重视经济增长政 施过程中，更多地是采用自上而下的命令和宣传、大规模的群 策加剧了收入不公、社会腐败、环境恶化和生态危机等社会问 众动员、阶级斗争等政策工具，付出了巨大代价。 题。不仅社会不同群体之间的关系趋于紧张，而且自然环境 不断恶化。中国的社会不公首先反映在收入分配差距上。自 二经济增长主旋律 经济改革以来，城乡之间、沿海和内陆地区之间的收入差距没 1978年12月中共十一届三中全会召开，彻底否定了“以 有缩小，反而不断扩大，城乡二元化问题也没有得到解决。这 阶级斗争”为纲的错误理论和实践。1979年4月召开的中共 些问题的出现，说明我们在经济建设的探索中，政策范式尚存 中央工作会议上，提出对国民经济实行“调整、改革、整顿、提 有一定问题。2001年，中国加入了世贸组织，与国际进一步接 高”的方针，保证了国民经济调整工作的顺利进行。1979年3 轨，这也给中国的公共政策提出了新的课题。过于注重经济 月30日，邓小平在中央理论工作务虚会上发表讲话，提出必 增长的政策范式受到了来自国内和国际的挑战。 须坚持四项基本原则。1979年9月，中共十一届四中全会通 过了《关于加快农业发展若干问题的决定》。1980年5月，邓 三科学发展观 小平发表了《关于农村政策的谈话》，肯定了包产到户的形式。 2003年初，中国遭受了一场公共危机一非典(SARS) “统分结合”的农村家庭联产承包责任制普遍实行，1983年10 疫症。当时正值“两会”在北京召开，有关部门担心公开非典 月，中央作出废除人民公社的决定。这一期间，城市经济体制 疫情会引发社会恐慌和动荡，对经济发展造成负面影响，疫情 改革、政治体制改革和其他方面体制的改革也开始进行探索。 真相没有得到及时公开报道。然而，在全球化时代，非典疫情 1980年5月，中央决定在深圳、珠海、汕头、厦门设立经济特 的迅速失控演变为国际性危机。非典爆发是引发政策范式转 区。1982年9月1日至11日，中国共产党第十二次全国代表 移的“触发性事件”。 大会召开，在这次会议上，邓小平提出“把马克思主义的普遍 在这种情形下，党中央采取了一系列措施。政府允许和 原理同我国的具体实际结合起来，走自己的路，建设有中国特 鼓励对非典疫情进行全面报道，动员全社会应对非典危机，积 色的社会主义。”成为新时期指引全党和全国人民前进的基本 极开展国际合作。所有这些变化显示，中国的公共管理和公 口号。中共十二大后，经济体制改革全面展开。1984年10 共政策正在出现一些新的变化：大众传媒的地位上升，并推动 月，中共十二届三中全会上通过《关于经济体制改革的决定》， 了信息透明度的提高：不称职官员被罢免，显示出公共问责制 突破把计划经济同商品经济对立起来的观点。1983年4月， 度的形成：社会困难群体得到了更多的关注，显示出向社会公 从海南岛开始，1984年初，中央进一步开放沿海港口城市，逐 正的转向。同时，政府的公共关系管理能力也得到了大幅度 步形成了“经济特区—沿海开放城市—沿海经济开放 的提升。 区一内地”的对外开放格局。1986年9月，中共十二届六中 中国公共管理和公共政策中出现的变化，说明中国人民 全会作出《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》。 正在思考这样一个问题：如何在经济增长与社会发展之间保 1987年10月25日至11月1日，中共十三大召开，提出了社会 持平衡。通过吸取以往的经验教训，决策者致力于构思中国 主义初级阶段理论和党的基本路线：以经济建设为中心，坚持 发展的新思路。2003年10月，中共十六届三中全会召开。会 四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国 议提出了“以人为本、全面协调可持续的科学发展观”这一新 建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而奋斗。正 的概念。在科学发展观的指导下，中共中央第一次提出了以 式制定了“三步走”的发展战略。1992年1月18日至2月21 人为本的发展政策。2004年9月召开的中共十六届四中全会 日，邓小平南巡讲话中突破社会主义姓“社”还是姓“资”的理 提出要全面落实科学发展观，把科学发展观贯穿到发展的整 论禁锢。中共十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是 个过程和各个方面。2005年10月召开的中共十六届五中全 建立社会主义市场经济体制。从1978年以后中国共产党理 会指出，科学发展观是推动社会经济发展、加快推进社会主义 论创新成果、中国各方面改革进程和成果上看，应该说“一个 现代化建设必须长期坚持的指导思想。2007年10月召开的 中心、两个基本点”是这一阶段的政策范式“改革开放”、“建 中共十七大进一步指出，科学发展观是“我国经济社会发展的 设有中国特色社会主义”、“社会主义初级阶段”成为中国公共重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的 政策中的关键词。 重大战略思想”。【6] 从理论上看“一个中心，两个基本点”的政策范式是正确 科学发展观成为新的政策范式。在新的范式下，政策问 的，在政策制定和实施过程中，经济增长成为国家的最高政策 题从社会公平的视角得到了重新定义。虽然经济增长仍然被 目标和考核各级政府主要指标。20世纪70年代末，中国仍然 视为是重要的政策目标，但社会发展和环境保护也给予了同 是一个贫穷落后的弱国，人们缺乏生活必需品仍然受到贫穷 等优先权“人”取代“物质”成为政策选择的基础。在政策取 和饥饿的折磨。为了改善极端落后的国民经济和保障人民的向方面，人民的福祉，尤其是社会困难群体的生活，引起了政 温饱，为了提高经济效率、加速经济增长、增强市场竞争，中国 策制定者的高度重视。不仅政策环境变了，而且目标体系和 开始改革开放，采取一系列市场导向的政策。中共十四大后， 引导政策的工具设置也发生了很大的变化。在政策工具选择 C 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved. http://www.cnki.net 7070 时，我们可以将它概括为“抓革命、促生产”，在经济社会发展 所依赖的公平与效率两大要素中，当时是坚持公平优先的原 则。在选择政策工具时，主要是指令型工具，在经济建设中， 计划经济为主导，社会主义公有制经济成分在国民经济中占 绝对领导地位，也建立起了独立自主的国民经济体系。但是， 由于决策者没有把经济规律与政治热情区分开来，在政策实 施过程中，更多地是采用自上而下的命令和宣传、大规模的群 众动员、阶级斗争等政策工具，付出了巨大代价。 二 经济增长主旋律 1978 年 12 月中共十一届三中全会召开，彻底否定了“以 阶级斗争”为纲的错误理论和实践。1979 年 4 月召开的中共 中央工作会议上，提出对国民经济实行“调整、改革、整顿、提 高”的方针，保证了国民经济调整工作的顺利进行。1979 年 3 月 30 日，邓小平在中央理论工作务虚会上发表讲话，提出必 须坚持四项基本原则。1979 年 9 月，中共十一届四中全会通 过了《关于加快农业发展若干问题的决定》。1980 年 5 月，邓 小平发表了《关于农村政策的谈话》，肯定了包产到户的形式。 “统分结合”的农村家庭联产承包责任制普遍实行，1983 年 10 月，中央作出废除人民公社的决定。这一期间，城市经济体制 改革、政治体制改革和其他方面体制的改革也开始进行探索。 1980 年 5 月，中央决定在深圳、珠海、汕头、厦门设立经济特 区。1982 年 9 月 1 日至 11 日，中国共产党第十二次全国代表 大会召开，在这次会议上，邓小平提出:“把马克思主义的普遍 原理同我国的具体实际结合起来，走自己的路，建设有中国特 色的社会主义。”成为新时期指引全党和全国人民前进的基本 口号。中共 十 二 大 后，经 济 体 制 改 革 全 面 展 开。1984 年 10 月，中共十二届三中全会上通过《关于经济体制改革的决定》， 突破把计划经济同商品经济对立起来的观点。1983 年 4 月， 从海南岛开始，1984 年初，中央进一步开放沿海港口城市，逐 步形 成 了“经 济 特 区———沿 海 开 放 城 市———沿 海 经 济 开 放 区———内地”的对外开放格局。1986 年 9 月，中共十二届六中 全会作出《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》。 1987 年 10 月 25 日至 11 月 1 日，中共十三大召开，提出了社会 主义初级阶段理论和党的基本路线:以经济建设为中心，坚持 四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国 建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而奋斗。正 式制定了“三步走”的发展战略。1992 年 1 月 18 日至 2 月 21 日，邓小平南巡讲话中突破社会主义姓“社”还是姓“资”的理 论禁锢。中共十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是 建立社会主义市场经济体制。从 1978 年以后中国共产党理 论创新成果、中国各方面改革进程和成果上看，应该说，“一个 中心、两个基本点”是这一阶段的政策范式，“改革开放”、“建 设有中国特色社会主义”、“社会主义初级阶段”成为中国公共 政策中的关键词。 从理论上看，“一个中心，两个基本点”的政策范式是正确 的，在政策制定和实施过程中，经济增长成为国家的最高政策 目标和考核各级政府主要指标。20 世纪 70 年代末，中国仍然 是一个贫穷落后的弱国，人们缺乏生活必需品仍然受到贫穷 和饥饿的折磨。为了改善极端落后的国民经济和保障人民的 温饱，为了提高经济效率、加速经济增长、增强市场竞争，中国 开始改革开放，采取一系列市场导向的政策。中共十四大后， 中国的政策语言中，完善社会主义市场经济成为重要内容。 如创立私人市场、取消福利补贴、精简政府机构、放松市场管 制，以及国有企业改革等 等。可以肯定地认为，1978 年 至 2003 年间，中国的公共政策内容中经济增长政策成为主要组 成部分。 然而，这期间，在政策实施过程中，过于重视经济增长政 策加剧了收入不公、社会腐败、环境恶化和生态危机等社会问 题。不仅社会不同群体之间的关系趋于紧张，而且自然环境 不断恶化。中国的社会不公首先反映在收入分配差距上。自 经济改革以来，城乡之间、沿海和内陆地区之间的收入差距没 有缩小，反而不断扩大，城乡二元化问题也没有得到解决。这 些问题的出现，说明我们在经济建设的探索中，政策范式尚存 有一定问题。2001 年，中国加入了世贸组织，与国际进一步接 轨，这也给中国的公共政策提出了新的课题。过于注重经济 增长的政策范式受到了来自国内和国际的挑战。 三 科学发展观 2003 年初，中国遭受了一场公共危机———非典( SARS) 疫症。当时正值“两会”在北京召开，有关部门担心公开非典 疫情会引发社会恐慌和动荡，对经济发展造成负面影响，疫情 真相没有得到及时公开报道。然而，在全球化时代，非典疫情 的迅速失控演变为国际性危机。非典爆发是引发政策范式转 移的“触发性事件”。 在这种情形下，党中央采取了一系列措施。政府允许和 鼓励对非典疫情进行全面报道，动员全社会应对非典危机，积 极开展国际合作。所有这些变化显示，中国的公共管理和公 共政策正在出现一些新的变化:大众传媒的地位上升，并推动 了信息透明度的提高;不称职官员被罢免，显示出公共问责制 度的形成;社会困难群体得到了更多的关注，显示出向社会公 正的转向。同时，政府的公共关系管理能力也得到了大幅度 的提升。 中国公共管理和公共政策中出现的变化，说明中国人民 正在思考这样一个问题:如何在经济增长与社会发展之间保 持平衡。通过吸取以往的经验教训，决策者致力于构思中国 发展的新思路。2003 年 10 月，中共十六届三中全会召开。会 议提出了“以人为本、全面协调可持续的科学发展观”这一新 的概念。在科学发展观的指导下，中共中央第一次提出了以 人为本的发展政策。2004 年 9 月召开的中共十六届四中全会 提出要全面落实科学发展观，把科学发展观贯穿到发展的整 个过程和各个方面。2005 年 10 月召开的中共十六届五中全 会指出，科学发展观是推动社会经济发展、加快推进社会主义 现代化建设必须长期坚持的指导思想。2007 年 10 月召开的 中共十七大进一步指出，科学发展观是“我国经济社会发展的 重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的 重大战略思想”。［6］ 科学发展观成为新的政策范式。在新的范式下，政策问 题从社会公平的视角得到了重新定义。虽然经济增长仍然被 视为是重要的政策目标，但社会发展和环境保护也给予了同 等优先权，“人”取代“物质”成为政策选择的基础。在政策取 向方面，人民的福祉，尤其是社会困难群体的生活，引起了政 策制定者的高度重视。不仅政策环境变了，而且目标体系和 引导政策的工具设置也发生了很大的变化。在政策工具选择