求索 2010/1 我国公共政策的三段范式 王 曼 摘要：范式是一种被多数研究者所认同的一套成文或 具有相当的稳定性。但是如果一个稳定的范式不能提供解决 默许的制度。不同的政策范式有着不同的政策取向、政策 问题的适当方式，它就会变弱，从而出现范式转移。当原有政 风格及政策语言，政策范式的不同可以在一个国家的某个 策范式不再适应社会发展时，决策者们就会提出新的政策范 社会阶段的特定政策领域中识别出来。建国60年以来， 务 我国公共政策范式经历了从红色政策到以经济发展政策 建国60年以来，我国公共政策发展经历了以“革命"”政策 为主，再到重视人和社会全面发展政策的螺旋式的演变过 为主到以经济政策为主再到重视人和社会全面发展政策的螺 程。建国60年来，我国公共政策的三段式发展反映了我 旋式发展过程。本文依据库恩和霍尔的政策范式理论，建国 60年来，我国公共政策范式大体上分为三个阶段，对这三个阶 国政治文明的曲折发展历程，也彰显了我们实事求是、不 段中国公共政策的范式进行概括，对于更好地理解新中国60 断创新的精神。当前，在我国公共政策着力解决因经济发 年来的历史进程、政治文明过程的和公共政策的变化，总结经 展不平衡而引发的社会不公平问题的过程中，公共政策的 验教训，增强中国公共政策制定的科学化与民主化有着一定 风格及实施工具已发生了有益的变化，以生态和谐为基调 的借鉴意义。 的绿色语言范式也必将成为我国公共政策发展之趋势。 关键词：建国60年；公共政策：范式转换 一抓革命、促生产 中图分类号：C93 文献标识码：A 1949年，中华人民共和国的成立，标志着我国半殖民地半 文章编号：1001-490X(2010)1-069-03 封建社会的结束和新民主主义社会在全国范围内基本建成。 作者：河海大学公共管理学博士研究生，南京中医药大 于是，近代以来中国面临的第一项历史任务，即求得民族独立 学人文社会科学部；江苏，南京，210046 和人民解放的任务基本完成，进而为实现国家的繁荣富强和 人民的共同富裕创造了前提。新中国成立初期，也面临着许 “范式”概念最早由美国社会学家托马斯·库恩在其著作 多严重的困难和一些紧迫的问题。主要表现在，能不能保卫 《科学革命的结构》中提出，其含义为被多数甚至是全部的研 人民胜利的成果，巩固新生的人民政权：能不能战胜严重的经 究者所认同和接受的一套成文或默许的制度，包括学科的理 济困难，迅速恢复和发展国民经济：能不能巩固民族独立，维 论、方法、术语、假设、体系原则、操作规则等诸多方面。[山彼得 护国家主权和安全；能不能经受住执政的考验。于是，中国共 ·霍尔借鉴库恩的范式概念提出了政策范式的概念，彼得· 产党和中国人民着重抓了以下四个方面的工作：第一，完成民 霍尔认为，政策制定者习惯性地在一个由各种理念和标准组 主革命的遗留任务。第二，领导国民经济恢复工作：第三，巩 成的框架中工作，这个框架不仅指明政策目标以及用以实现 固民族独立，维护国家主权和安全：第四，加强中国共产党的 这些目标的工具类别，而且还指明它们需要解决之问题的性 自身建设。基于这些认识，党中央提出了“抓革命、促生产”的 质，该框架镶嵌于政策制定者开展工作所使用的每一个术语 红色政策。 之中，它的影响力源于它常常被认为是理所当然的，而且作为 从1949年到1956年，这是基本完成社会主义改造的时 一个整体难以得到仔细验证。]这个框架就是政策范式。霍 期。在这一时期，政策的制定围绕着巩固新生政权，恢复国民 尔的定义实际上表明了，一定的政策范式决定了决策者如何 经济这两个目标进行。1952年底，新生政权得到巩固，国民经 界定政策问题、如何设计政策目标、如何选择政策工具。不仅 济也得以恢复。1953年，中国共产党提出了过渡时期的总路 如此，不同的政策范式，其政策取向、政策风格，以及政策语言 线，开始制定和实施第一个五年计划。1956年，我国创造性地 都是不一样的，它可以在一个国家某一阶段总体或特定的政 基本完成了对农业、手工业的资本工商业的社会主义改造，从 策领域中识别出来。根据霍尔的观点，政策范式是植根于政 而实现了中国历史上最伟大的最深刻的社会变革。从1956 策制定者头脑中的知识框架，不仅支配政策目标和政策工具 年到1966年“文化大革命”前夕，是开始全面建设社会主义的 的选择和设置，而且还支配着政策制定者对其想要解决之问十年。在这十年中，中国社会主义建设事业取得了较大成就。 题的认识。[)政策范式代表着政策行动的框架，可以依据制定 但是，由于指导方针上的失误，我国经济建设经历了曲折的发 者如何设定政策目标、选择政策工具和界定政策问题而加以 展过程。从1966年5月到1976年10月，“以阶级斗争为纲” 识别。政策的变迁往往以政策范式的演变为表现形式。政策 成为政策制定的指导方针，十年浩劫给国民经济带来了巨大 范式可以在一个国家一定历史时期的整体政策中体现，也可 损失。1978年的十一届三中全会很快纠正了这些错误。 以在某个特定的政策领域中体现。政策范式一旦形成，就会 于是，在总结1949年至1978年期间我国公共政策范式 -2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net 69
2010 / 1 69 我国公共政策的三段范式 王 曼 摘 要: 范式是一种被多数研究者所认同的一套成文或 默许的制度。不同的政策范式有着不同的政策取向、政策 风格及政策语言，政策范式的不同可以在一个国家的某个 社会阶段的特定政策领域中识别出来。建国 60 年以来， 我国公共政策范式经历了从红色政策到以经济发展政策 为主，再到重视人和社会全面发展政策的螺旋式的演变过 程。建国 60 年来，我国公共政策的三段式发展反映了我 国政治文明的曲折发展历程，也彰显了我们实事求是、不 断创新的精神。当前，在我国公共政策着力解决因经济发 展不平衡而引发的社会不公平问题的过程中，公共政策的 风格及实施工具已发生了有益的变化，以生态和谐为基调 的绿色语言范式也必将成为我国公共政策发展之趋势。 关键词: 建国 60 年;公共政策;范式转换 中图分类号: C93 文献标识码: A 文章编号: 1001 － 490X(2010)1 － 069 － 03 作 者: 河海大学公共管理学博士研究生，南京中医药大 学人文社会科学部;江苏，南京，210046 “范式”概念最早由美国社会学家托马斯·库恩在其著作 《科学革命的结构》中提出，其含义为被多数甚至是全部的研 究者所认同和接受的一套成文或默许的制度，包括学科的理 论、方法、术语、假设、体系原则、操作规则等诸多方面。［1］ 彼得 ·霍尔借鉴库恩的范式概念提出了政策范式的概念，彼得· 霍尔认为，政策制定者习惯性地在一个由各种理念和标准组 成的框架中工作，这个框架不仅指明政策目标以及用以实现 这些目标的工具类别，而且还指明它们需要解决之问题的性 质，该框架镶嵌于政策制定者开展工作所使用的每一个术语 之中，它的影响力源于它常常被认为是理所当然的，而且作为 一个整体难以得到仔细验证。［2］ 这个框架就是政策范式。霍 尔的定义实际上表明了，一定的政策范式决定了决策者如何 界定政策问题、如何设计政策目标、如何选择政策工具。不仅 如此，不同的政策范式，其政策取向、政策风格，以及政策语言 都是不一样的，它可以在一个国家某一阶段总体或特定的政 策领域中识别出来。根据霍尔的观点，政策范式是植根于政 策制定者头脑中的知识框架，不仅支配政策目标和政策工具 的选择和设置，而且还支配着政策制定者对其想要解决之问 题的认识。［3］ 政策范式代表着政策行动的框架，可以依据制定 者如何设定政策目标、选择政策工具和界定政策问题而加以 识别。政策的变迁往往以政策范式的演变为表现形式。政策 范式可以在一个国家一定历史时期的整体政策中体现，也可 以在某个特定的政策领域中体现。政策范式一旦形成，就会 具有相当的稳定性。但是如果一个稳定的范式不能提供解决 问题的适当方式，它就会变弱，从而出现范式转移。当原有政 策范式不再适应社会发展时，决策者们就会提出新的政策范 式。 建国 60 年以来，我国公共政策发展经历了以“革命”政策 为主到以经济政策为主再到重视人和社会全面发展政策的螺 旋式发展过程。本文依据库恩和霍尔的政策范式理论，建国 60 年来，我国公共政策范式大体上分为三个阶段，对这三个阶 段中国公共政策的范式进行概括，对于更好地理解新中国 60 年来的历史进程、政治文明过程的和公共政策的变化，总结经 验教训，增强中国公共政策制定的科学化与民主化有着一定 的借鉴意义。 一 抓革命、促生产 1949 年，中华人民共和国的成立，标志着我国半殖民地半 封建社会的结束和新民主主义社会在全国范围内基本建成。 于是，近代以来中国面临的第一项历史任务，即求得民族独立 和人民解放的任务基本完成，进而为实现国家的繁荣富强和 人民的共同富裕创造了前提。新中国成立初期，也面临着许 多严重的困难和一些紧迫的问题。主要表现在，能不能保卫 人民胜利的成果，巩固新生的人民政权;能不能战胜严重的经 济困难，迅速恢复和发展国民经济;能不能巩固民族独立，维 护国家主权和安全;能不能经受住执政的考验。于是，中国共 产党和中国人民着重抓了以下四个方面的工作:第一，完成民 主革命的遗留任务。第二，领导国民经济恢复工作;第三，巩 固民族独立，维护国家主权和安全;第四，加强中国共产党的 自身建设。基于这些认识，党中央提出了“抓革命、促生产”的 红色政策。 从 1949 年到 1956 年，这是基本完成社会主义改造的时 期。在这一时期，政策的制定围绕着巩固新生政权，恢复国民 经济这两个目标进行。1952 年底，新生政权得到巩固，国民经 济也得以恢复。1953 年，中国共产党提出了过渡时期的总路 线，开始制定和实施第一个五年计划。1956 年，我国创造性地 基本完成了对农业、手工业的资本工商业的社会主义改造，从 而实现了中国历史上最伟大的最深刻的社会变革。从 1956 年到 1966 年“文化大革命”前夕，是开始全面建设社会主义的 十年。在这十年中，中国社会主义建设事业取得了较大成就。 但是，由于指导方针上的失误，我国经济建设经历了曲折的发 展过程。从 1966 年 5 月到 1976 年 10 月，“以阶级斗争为纲” 成为政策制定的指导方针，十年浩劫给国民经济带来了巨大 损失。1978 年的十一届三中全会很快纠正了这些错误。 于是，在总结 1949 年至 1978 年期间我国公共政策范式
时，我们可以将它概括为“抓革命、促生产”，在经济社会发展 中国的政策语言中，完善社会主义市场经济成为重要内容。 所依赖的公平与效率两大要素中，当时是坚持公平优先的原 如创立私人市场、取消福利补贴、精简政府机构、放松市场管 则。在选择政策工具时，主要是指令型工具，在经济建设中， 制，以及国有企业改革等等。可以肯定地认为，1978年至 计划经济为主导，社会主义公有制经济成分在国民经济中占 2003年间，中国的公共政策内容中经济增长政策成为主要组 绝对领导地位，也建立起了独立自主的国民经济体系。但是， 成部分。 由于决策者没有把经济规律与政治热情区分开来，在政策实 然而，这期间，在政策实施过程中，过于重视经济增长政 施过程中，更多地是采用自上而下的命令和宣传、大规模的群 策加剧了收入不公、社会腐败、环境恶化和生态危机等社会问 众动员、阶级斗争等政策工具，付出了巨大代价。 题。不仅社会不同群体之间的关系趋于紧张，而且自然环境 不断恶化。中国的社会不公首先反映在收入分配差距上。自 二经济增长主旋律 经济改革以来，城乡之间、沿海和内陆地区之间的收入差距没 1978年12月中共十一届三中全会召开，彻底否定了“以 有缩小，反而不断扩大，城乡二元化问题也没有得到解决。这 阶级斗争”为纲的错误理论和实践。1979年4月召开的中共 些问题的出现，说明我们在经济建设的探索中，政策范式尚存 中央工作会议上，提出对国民经济实行“调整、改革、整顿、提 有一定问题。2001年，中国加入了世贸组织，与国际进一步接 高”的方针，保证了国民经济调整工作的顺利进行。1979年3 轨，这也给中国的公共政策提出了新的课题。过于注重经济 月30日，邓小平在中央理论工作务虚会上发表讲话，提出必 增长的政策范式受到了来自国内和国际的挑战。 须坚持四项基本原则。1979年9月，中共十一届四中全会通 过了《关于加快农业发展若干问题的决定》。1980年5月，邓 三科学发展观 小平发表了《关于农村政策的谈话》，肯定了包产到户的形式。 2003年初，中国遭受了一场公共危机一非典(SARS) “统分结合”的农村家庭联产承包责任制普遍实行，1983年10 疫症。当时正值“两会”在北京召开，有关部门担心公开非典 月，中央作出废除人民公社的决定。这一期间，城市经济体制 疫情会引发社会恐慌和动荡，对经济发展造成负面影响，疫情 改革、政治体制改革和其他方面体制的改革也开始进行探索。 真相没有得到及时公开报道。然而，在全球化时代，非典疫情 1980年5月，中央决定在深圳、珠海、汕头、厦门设立经济特 的迅速失控演变为国际性危机。非典爆发是引发政策范式转 区。1982年9月1日至11日，中国共产党第十二次全国代表 移的“触发性事件”。 大会召开，在这次会议上，邓小平提出“把马克思主义的普遍 在这种情形下，党中央采取了一系列措施。政府允许和 原理同我国的具体实际结合起来，走自己的路，建设有中国特 鼓励对非典疫情进行全面报道，动员全社会应对非典危机，积 色的社会主义。”成为新时期指引全党和全国人民前进的基本 极开展国际合作。所有这些变化显示，中国的公共管理和公 口号。中共十二大后，经济体制改革全面展开。1984年10 共政策正在出现一些新的变化：大众传媒的地位上升，并推动 月，中共十二届三中全会上通过《关于经济体制改革的决定》， 了信息透明度的提高：不称职官员被罢免，显示出公共问责制 突破把计划经济同商品经济对立起来的观点。1983年4月， 度的形成：社会困难群体得到了更多的关注，显示出向社会公 从海南岛开始，1984年初，中央进一步开放沿海港口城市，逐 正的转向。同时，政府的公共关系管理能力也得到了大幅度 步形成了“经济特区—沿海开放城市—沿海经济开放 的提升。 区一内地”的对外开放格局。1986年9月，中共十二届六中 中国公共管理和公共政策中出现的变化，说明中国人民 全会作出《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》。 正在思考这样一个问题：如何在经济增长与社会发展之间保 1987年10月25日至11月1日，中共十三大召开，提出了社会 持平衡。通过吸取以往的经验教训，决策者致力于构思中国 主义初级阶段理论和党的基本路线：以经济建设为中心，坚持 发展的新思路。2003年10月，中共十六届三中全会召开。会 四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国 议提出了“以人为本、全面协调可持续的科学发展观”这一新 建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而奋斗。正 的概念。在科学发展观的指导下，中共中央第一次提出了以 式制定了“三步走”的发展战略。1992年1月18日至2月21 人为本的发展政策。2004年9月召开的中共十六届四中全会 日，邓小平南巡讲话中突破社会主义姓“社”还是姓“资”的理 提出要全面落实科学发展观，把科学发展观贯穿到发展的整 论禁锢。中共十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是 个过程和各个方面。2005年10月召开的中共十六届五中全 建立社会主义市场经济体制。从1978年以后中国共产党理 会指出，科学发展观是推动社会经济发展、加快推进社会主义 论创新成果、中国各方面改革进程和成果上看，应该说“一个 现代化建设必须长期坚持的指导思想。2007年10月召开的 中心、两个基本点”是这一阶段的政策范式“改革开放”、“建 中共十七大进一步指出，科学发展观是“我国经济社会发展的 设有中国特色社会主义”、“社会主义初级阶段”成为中国公共重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的 政策中的关键词。 重大战略思想”。【6] 从理论上看“一个中心，两个基本点”的政策范式是正确 科学发展观成为新的政策范式。在新的范式下，政策问 的，在政策制定和实施过程中，经济增长成为国家的最高政策 题从社会公平的视角得到了重新定义。虽然经济增长仍然被 目标和考核各级政府主要指标。20世纪70年代末，中国仍然 视为是重要的政策目标，但社会发展和环境保护也给予了同 是一个贫穷落后的弱国，人们缺乏生活必需品仍然受到贫穷 等优先权“人”取代“物质”成为政策选择的基础。在政策取 和饥饿的折磨。为了改善极端落后的国民经济和保障人民的向方面，人民的福祉，尤其是社会困难群体的生活，引起了政 温饱，为了提高经济效率、加速经济增长、增强市场竞争，中国 策制定者的高度重视。不仅政策环境变了，而且目标体系和 开始改革开放，采取一系列市场导向的政策。中共十四大后， 引导政策的工具设置也发生了很大的变化。在政策工具选择 C 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved. http://www.cnki.net 70
70 时，我们可以将它概括为“抓革命、促生产”，在经济社会发展 所依赖的公平与效率两大要素中，当时是坚持公平优先的原 则。在选择政策工具时，主要是指令型工具，在经济建设中， 计划经济为主导，社会主义公有制经济成分在国民经济中占 绝对领导地位，也建立起了独立自主的国民经济体系。但是， 由于决策者没有把经济规律与政治热情区分开来，在政策实 施过程中，更多地是采用自上而下的命令和宣传、大规模的群 众动员、阶级斗争等政策工具，付出了巨大代价。 二 经济增长主旋律 1978 年 12 月中共十一届三中全会召开，彻底否定了“以 阶级斗争”为纲的错误理论和实践。1979 年 4 月召开的中共 中央工作会议上，提出对国民经济实行“调整、改革、整顿、提 高”的方针，保证了国民经济调整工作的顺利进行。1979 年 3 月 30 日，邓小平在中央理论工作务虚会上发表讲话，提出必 须坚持四项基本原则。1979 年 9 月，中共十一届四中全会通 过了《关于加快农业发展若干问题的决定》。1980 年 5 月，邓 小平发表了《关于农村政策的谈话》，肯定了包产到户的形式。 “统分结合”的农村家庭联产承包责任制普遍实行，1983 年 10 月，中央作出废除人民公社的决定。这一期间，城市经济体制 改革、政治体制改革和其他方面体制的改革也开始进行探索。 1980 年 5 月，中央决定在深圳、珠海、汕头、厦门设立经济特 区。1982 年 9 月 1 日至 11 日，中国共产党第十二次全国代表 大会召开，在这次会议上，邓小平提出:“把马克思主义的普遍 原理同我国的具体实际结合起来，走自己的路，建设有中国特 色的社会主义。”成为新时期指引全党和全国人民前进的基本 口号。中共 十 二 大 后，经 济 体 制 改 革 全 面 展 开。1984 年 10 月，中共十二届三中全会上通过《关于经济体制改革的决定》， 突破把计划经济同商品经济对立起来的观点。1983 年 4 月， 从海南岛开始，1984 年初，中央进一步开放沿海港口城市，逐 步形 成 了“经 济 特 区———沿 海 开 放 城 市———沿 海 经 济 开 放 区———内地”的对外开放格局。1986 年 9 月，中共十二届六中 全会作出《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》。 1987 年 10 月 25 日至 11 月 1 日，中共十三大召开，提出了社会 主义初级阶段理论和党的基本路线:以经济建设为中心，坚持 四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国 建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而奋斗。正 式制定了“三步走”的发展战略。1992 年 1 月 18 日至 2 月 21 日，邓小平南巡讲话中突破社会主义姓“社”还是姓“资”的理 论禁锢。中共十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是 建立社会主义市场经济体制。从 1978 年以后中国共产党理 论创新成果、中国各方面改革进程和成果上看，应该说，“一个 中心、两个基本点”是这一阶段的政策范式，“改革开放”、“建 设有中国特色社会主义”、“社会主义初级阶段”成为中国公共 政策中的关键词。 从理论上看，“一个中心，两个基本点”的政策范式是正确 的，在政策制定和实施过程中，经济增长成为国家的最高政策 目标和考核各级政府主要指标。20 世纪 70 年代末，中国仍然 是一个贫穷落后的弱国，人们缺乏生活必需品仍然受到贫穷 和饥饿的折磨。为了改善极端落后的国民经济和保障人民的 温饱，为了提高经济效率、加速经济增长、增强市场竞争，中国 开始改革开放，采取一系列市场导向的政策。中共十四大后， 中国的政策语言中，完善社会主义市场经济成为重要内容。 如创立私人市场、取消福利补贴、精简政府机构、放松市场管 制，以及国有企业改革等 等。可以肯定地认为，1978 年 至 2003 年间，中国的公共政策内容中经济增长政策成为主要组 成部分。 然而，这期间，在政策实施过程中，过于重视经济增长政 策加剧了收入不公、社会腐败、环境恶化和生态危机等社会问 题。不仅社会不同群体之间的关系趋于紧张，而且自然环境 不断恶化。中国的社会不公首先反映在收入分配差距上。自 经济改革以来，城乡之间、沿海和内陆地区之间的收入差距没 有缩小，反而不断扩大，城乡二元化问题也没有得到解决。这 些问题的出现，说明我们在经济建设的探索中，政策范式尚存 有一定问题。2001 年，中国加入了世贸组织，与国际进一步接 轨，这也给中国的公共政策提出了新的课题。过于注重经济 增长的政策范式受到了来自国内和国际的挑战。 三 科学发展观 2003 年初，中国遭受了一场公共危机———非典( SARS) 疫症。当时正值“两会”在北京召开，有关部门担心公开非典 疫情会引发社会恐慌和动荡，对经济发展造成负面影响，疫情 真相没有得到及时公开报道。然而，在全球化时代，非典疫情 的迅速失控演变为国际性危机。非典爆发是引发政策范式转 移的“触发性事件”。 在这种情形下，党中央采取了一系列措施。政府允许和 鼓励对非典疫情进行全面报道，动员全社会应对非典危机，积 极开展国际合作。所有这些变化显示，中国的公共管理和公 共政策正在出现一些新的变化:大众传媒的地位上升，并推动 了信息透明度的提高;不称职官员被罢免，显示出公共问责制 度的形成;社会困难群体得到了更多的关注，显示出向社会公 正的转向。同时，政府的公共关系管理能力也得到了大幅度 的提升。 中国公共管理和公共政策中出现的变化，说明中国人民 正在思考这样一个问题:如何在经济增长与社会发展之间保 持平衡。通过吸取以往的经验教训，决策者致力于构思中国 发展的新思路。2003 年 10 月，中共十六届三中全会召开。会 议提出了“以人为本、全面协调可持续的科学发展观”这一新 的概念。在科学发展观的指导下，中共中央第一次提出了以 人为本的发展政策。2004 年 9 月召开的中共十六届四中全会 提出要全面落实科学发展观，把科学发展观贯穿到发展的整 个过程和各个方面。2005 年 10 月召开的中共十六届五中全 会指出，科学发展观是推动社会经济发展、加快推进社会主义 现代化建设必须长期坚持的指导思想。2007 年 10 月召开的 中共十七大进一步指出，科学发展观是“我国经济社会发展的 重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的 重大战略思想”。［6］ 科学发展观成为新的政策范式。在新的范式下，政策问 题从社会公平的视角得到了重新定义。虽然经济增长仍然被 视为是重要的政策目标，但社会发展和环境保护也给予了同 等优先权，“人”取代“物质”成为政策选择的基础。在政策取 向方面，人民的福祉，尤其是社会困难群体的生活，引起了政 策制定者的高度重视。不仅政策环境变了，而且目标体系和 引导政策的工具设置也发生了很大的变化。在政策工具选择
方面，政府更加重视公民社会和工商界的角色，注重多种社会 的科学化与民主化程度比起第一阶段有所提高，仍然不够。 力量的参与。政策制定过程开始强调自下而上的视角和公共 十一届三中全会后的拨乱反正，中国走上正确发展道路，出现 参与。2005年10月，中共十六届五中全会通过了《关于制定 了历史性的变化。但是，由于人口多、底子薄、发展不平衡，在 十一五规划的建议》。与以往关注经济增长的五年计划不同， 前进中仍面临着不少突出矛盾和问题。为更好地解决这些矛 《建议》把社会发展和人民生活摆在了最优先地位，要求把更 盾和问题，需要顺应世界发展潮流，改变将发展仅仅看成是经 多的社会和人文指数纳入新的规划当中，[”从这个例子可以 济增长的陈旧观念，创造新的发展模式，确立包括社会全面发 看出，在中国公共政策组成中，虽然经济建设仍然是重要的课 展和人与自然和谐发展的新理念。科学发展观成为新的政策 题，但是社会公正和人民福祉受到了同样关注。新的规划倡 范式。当前，我国公共政策问题的界定围绕着因经济发展不 导建设和谐社会、节约型社会和环境友好型社会。自此“以 平衡而引起的日益严重的社会不公平现象，政策目标则是减 人为本”、“和谐社会”、“执政能扩”、“环境友好型社会”和“节 少社会冲突，构建和谐社会。为此，选择了“以人为本”的政策 约型社会”等成为中国公共政策的关键词。经济社会平衡发 取向和混合型政策工具。政策制定过程鼓励国家和社会的合 展，成为政策制定者的首要关注。这些新的政策调整标志着 作，开始强调公众参与，也更加透明。为了实现经济、社会和 中国政府开始积极面对新的社会和经济环境，显示中国公共 环境的平衡发展，政策语言中包括了越来越多的环保因素，因 政策的一个突破，说明科学发展观作为新的政策范式虽然仍 此，这一阶段的政策语言可以说是绿色语言。科学发展观也 处于构建的初期，但已经成为中国领导人采取政策行动的指 是十六大以后的党中央在总结改革开放以来中国公共政策的 导框架，并且在中国公共政策制定和实施过程中得以实现。 得失基础上提出的。这个新的政策范式，坚持以人为本和经 四启示 济社会全面、协调、可持续发展，为今后中国制定政策，选取什 么样的政策工具，以及如何实施政策提供了理论依据。当然， 分析建国60年来，我国发展政策的三个范式阶段，公共 科学发展观成为中国公共政策的新范式，还处在初始阶段，在 政策范式的转化显示了国家和政府不断总结经验教训、实事 实践中，要让各级政府从观念上彻底转变到“以人为本”的政 求是、不断创新的精神，也反映了建国以来我国政治文明的曲 策制定和实施理念，还需要一段时间。但是，可以肯定的说， 折发展过程。 中国正朝着正确的方向前进：中国的公共政策制定、政策风 在新中国成立初期，中国共产党面临着新生政权不巩固， 格、政策实施、政策工具、政策语言等已经发生了有益的变化， 新中国各项事业百废待兴，阶级敌人的破坏等问题“抓革命、 中国公共政策制定过程中的科学化与民主化程度提高，中国 促生产”成为政策范式。政策问题和目标集中在巩固新生政 的政治文明也将得到进一步的发展。 权、进行社会主义革命，提防阶级敌人的反攻，在“抓革命、促 生产”的政策范式下，国民经济以及社会主义事业的其他方面 参考文献： 得到了发展，取得了巨大的成就。但是，在社会主义改造完成 [I Thomas.Kuhn.The structure of Scientific Revolutions,2nd 以后，中共八大上对当时中国主要矛盾的正确分析没有被坚 ed [M].Chicago:University of Chicago Press,1970. 持下去，阶级斗争被扩大化“革命”政策仍然是主要政策，政 [2]Hall,P.A.Policy paradigms,social leaming and the state: 策制定过程中内输入特征明显，科学化、民主化程度不高，使 the case of economic policy-making in Britain ]Comparative Pol- 得中国社会的发展为此付出了巨大的代价。1978年，全国范 itics,25,3(1993):275-296. 围展开的关于真理标准问题的讨论标志着中国开始进入改革 [3]Oliver,Michael J.and Hugh Pemberton.Leaming and Change in 20th Century British Economic Policy [Z].Paper read at 开放的新时代。十一届三中全会召开以来，是改革开放和社 The British Study Group,at Centre for European Studies,Harvard Uni- 会主义现代化建设的新时期，中国的公共政策出现了新的范 versity,2003-12-03.Press,2003. 式，这一范式可以称为“一个中心，两个基本点”、以经济增长 [4]胡锦读《在北京财富论坛开幕式上的讲话》，2005年5 为主的范式。在以“一个中心、两个基本点”政策范式阶段，政 月16日。 策问题界定突出人民生活水平的落后，政策目标则是要发展 [5]王绍光等《经济繁荣背后的社会危0，《战略与管理》， 经济，满足人民的温饱，同时进行社会主义精神文明、政治文 2002年第3期。 明与社会主义法制建设。为了达到这一政策目标，采取了以 [6]胡锦涛《中国共产党第十七次全国代表大会报告》， 市场导向为主的政策取向和市场驱动型政策工具，指令性工 2007年10月。 具仍然在使用。在政策制定过程，一些专家尤其是经济专家 [7]中共十一届六中全会《关于制定十一五规划的建议》， 2005年10月。 和经济精英开始参与进来，市场话语进入了政策内容之中，中 国公共政策制定过程中出现了一些外输入性的特征。但是， （责任编辑：南桥) 总的来说，这一阶段的公共政策是以经济增长为主，政策制定 4-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net 71
71 方面，政府更加重视公民社会和工商界的角色，注重多种社会 力量的参与。政策制定过程开始强调自下而上的视角和公共 参与。2005 年 10 月，中共十六届五中全会通过了《关于制定 十一五规划的建议》。与以往关注经济增长的五年计划不同， 《建议》把社会发展和人民生活摆在了最优先地位，要求把更 多的社会和人文指数纳入新的规划当中。［7］ 从这个例子可以 看出，在中国公共政策组成中，虽然经济建设仍然是重要的课 题，但是社会公正和人民福祉受到了同样关注。新的规划倡 导建设和谐社会、节约型社会和环境友好型社会。自此，“以 人为本”、“和谐社会”、“执政能力”、“环境友好型社会”和“节 约型社会”等成为中国公共政策的关键词。经济社会平衡发 展，成为政策制定者的首要关注。这些新的政策调整标志着 中国政府开始积极面对新的社会和经济环境，显示中国公共 政策的一个突破，说明科学发展观作为新的政策范式虽然仍 处于构建的初期，但已经成为中国领导人采取政策行动的指 导框架，并且在中国公共政策制定和实施过程中得以实现。 四 启 示 分析建国 60 年来，我国发展政策的三个范式阶段，公共 政策范式的转化显示了国家和政府不断总结经验教训、实事 求是、不断创新的精神，也反映了建国以来我国政治文明的曲 折发展过程。 在新中国成立初期，中国共产党面临着新生政权不巩固， 新中国各项事业百废待兴，阶级敌人的破坏等问题，“抓革命、 促生产”成为政策范式。政策问题和目标集中在巩固新生政 权、进行社会主义革命，提防阶级敌人的反攻，在“抓革命、促 生产”的政策范式下，国民经济以及社会主义事业的其他方面 得到了发展，取得了巨大的成就。但是，在社会主义改造完成 以后，中共八大上对当时中国主要矛盾的正确分析没有被坚 持下去，阶级斗争被扩大化，“革命”政策仍然是主要政策，政 策制定过程中内输入特征明显，科学化、民主化程度不高，使 得中国社会的发展为此付出了巨大的代价。1978 年，全国范 围展开的关于真理标准问题的讨论标志着中国开始进入改革 开放的新时代。十一届三中全会召开以来，是改革开放和社 会主义现代化建设的新时期，中国的公共政策出现了新的范 式，这一范式可以称为“一个中心，两个基本点”、以经济增长 为主的范式。在以“一个中心、两个基本点”政策范式阶段，政 策问题界定突出人民生活水平的落后，政策目标则是要发展 经济，满足人民的温饱，同时进行社会主义精神文明、政治文 明与社会主义法制建设。为了达到这一政策目标，采取了以 市场导向为主的政策取向和市场驱动型政策工具，指令性工 具仍然在使用。在政策制定过程，一些专家尤其是经济专家 和经济精英开始参与进来，市场话语进入了政策内容之中，中 国公共政策制定过程中出现了一些外输入性的特征。但是， 总的来说，这一阶段的公共政策是以经济增长为主，政策制定 的科学化与民主化程度比起第一阶段有所提 高，仍 然 不 够。 十一届三中全会后的拨乱反正，中国走上正确发展道路，出现 了历史性的变化。但是，由于人口多、底子薄、发展不平衡，在 前进中仍面临着不少突出矛盾和问题。为更好地解决这些矛 盾和问题，需要顺应世界发展潮流，改变将发展仅仅看成是经 济增长的陈旧观念，创造新的发展模式，确立包括社会全面发 展和人与自然和谐发展的新理念。科学发展观成为新的政策 范式。当前，我国公共政策问题的界定围绕着因经济发展不 平衡而引起的日益严重的社会不公平现象，政策目标则是减 少社会冲突，构建和谐社会。为此，选择了“以人为本”的政策 取向和混合型政策工具。政策制定过程鼓励国家和社会的合 作，开始强调公众参与，也更加透明。为了实现经济、社会和 环境的平衡发展，政策语言中包括了越来越多的环保因素，因 此，这一阶段的政策语言可以说是绿色语言。科学发展观也 是十六大以后的党中央在总结改革开放以来中国公共政策的 得失基础上提出的。这个新的政策范式，坚持以人为本和经 济社会全面、协调、可持续发展，为今后中国制定政策，选取什 么样的政策工具，以及如何实施政策提供了理论依据。当然， 科学发展观成为中国公共政策的新范式，还处在初始阶段，在 实践中，要让各级政府从观念上彻底转变到“以人为本”的政 策制定和实施理念，还需要一段时间。但是，可以肯定的说， 中国正朝着正确的方向前进:中国的公共政策制定、政 策 风 格、政策实施、政策工具、政策语言等已经发生了有益的变化， 中国公共政策制定过程中的科学化与民主化程度提高，中国 的政治文明也将得到进一步的发展。 参考文献: ［1］Thomas·Kuhn. The structure of Scientific Revolutions，2nd ed［M］. Chicago: University of Chicago Press，1970. ［2］Hall，P. A. Policy paradigms，social learning and the state: the case of economic policy － making in Britain［J］. Comparative Politics，25，3 (1993) : 275 － 296. ［3 ］ Oliver，Michael J. and Hugh Pemberton. Learning and Change in 20th Century British Economic Policy［Z］. Paper read at The British Study Group，at Centre for European Studies，Harvard University，2003 － 12 － 03. Press，2003. ［4］胡锦涛:《在北京财富论坛开幕式上的讲话》，2005 年 5 月 16 日。 ［5］王绍光等:《经济繁荣背后的社会危机》，《战略与管理》， 2002 年第 3 期。 ［6］胡锦涛:《中国共产党第十七次全国代表大会报告》， 2007 年 10 月。 ［7］中共十一届六中全会:《关于制定十一五规划的建议》， 2005 年 10 月。 (责任编辑:南 桥)