第10卷第1期 北京工业大学学报（社会科学版） Vol.10 No.I 2010年2月 JOURNAL OF BEIJING UNIVERSITY OF TECHNOLOGY (SOCIAL SCIENCES EDITION) Feb.2010 论公共政策制定中公意的应然表达 毛振军 (德州学院政法系，山东德州253023) 摘要：分析和研究国内外的公共政策制定的理论与实践可以看出，在公共政策制定过程中公意的应然表达包 括3个层次：(1)公意作为全体人民的意愿和需求的表现形式，应是公共政策制定的逻辑起点；(2)公意作为全体 人民对政治系统输出的公共政策的认同和忠诚的观念，应是公共政策制定的合法性基石；(3)公意作为民主政府 公共政策的依归，应是公共政策制定的价值取向。 关键词：公共政策；公意；逻辑起点；合法性基石；价值取向 中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1671-0398(2010)01-0032-04 卢梭认为，“公意是全体人民的共同意志，公意 声望等。“权威性的分配”是指政治系统经由公共政 只着眼于公共的利益9。在现代民主社会，探寻 策制定过程，将上述各种价值分配给系统内的成员。 并遵循公意，是公共政策制定过程中不可或缺的内 由于这些价值具有稀缺性特征，既不能保证社会公 容。公共政策制定作为政府管理的主要手段，其依 众的充足获取，也不能保证社会公众个体受损的规 据应该是在人民参与讨论、发表意见的基础上所形 避，从而出现了各种社会问题。那么，公共政策的受 成的公意。由于各国政府在公共政策制定过程中会 众即人民就成了至关重要的一环。政府作为公共政 受到各种纷繁复杂的因素影响，因而最后制定出的 策制定的主体，只有在拟定价值权威分配方案时充 公共政策不一定充分符合公意，有时会与公意偏离， 分吸纳人民的意见，才能使公共政策产品符合价值 所以，有必要对公共政策制定过程中公意的应然表 主体的诉求，接近最满意结果。詹姆斯·安德森提 达进行研究，对公共政策制定的方向加以正确引导。 出：“公共政策是一个有目的的活动过程，而这些活 动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关 一、公意：公共政策制定中逻辑起点的应然表达 事务而采取的，3他所提及的行为者在公共政策制 定阶段不仅限于政府这一政策制定主体，还包括人 公共政策制定应该以公意为逻辑起点。公共 民。也就是说，公共政策过程离不开人民采取的行 政策通过有效的执行而实现公共利益的最大化，并 动，而这些行动又都是围绕与人民生活密切相关的 通过评估不断完善，最终为人民缔造福祉。而好的 公共问题和公共事务进行的。上述诸种定义虽然在 公共政策是通过社会问题对公共政策系统的输人 字面表述上没有出现“公意”字样，但公意一直是学 以及政策产品的输出形成的。在这一传输过程中， 者们考虑的显性的或潜在的首选因素。只有将公意 社会公共问题只是公共政策表面上的出发点，实际 作为公共政策制定的逻辑起点，才能对公共政策过 上，其背后真正隐藏着的是人民的公意。 程起到指针和监督的作用，也才能保证合公意性的 首先，可以在诸多的公共政策的定义中寻找到 公共政策产品从政策系统输出，使公共政策走向公 强调公意重要性的端倪。戴维·伊斯顿认为，“公共 平与正义。 政策是政府对整个社会的价值作权威性的分配2)， 其次，公共政策“公共性”的本质特性决定了公 这里的“价值”主要指人民认为有价值、想得到的有 意的逻辑起点的应然地位。一般情况下，“公共性” 形或无形的东西，如权力、财富，技能、知识、安全与 是指政府作为人民权力的授予者和委托权力的执 收稿日期：2009-06-29 作者简介：毛振军(1974-)，男，山东德州人，德州学院政法系讲师，法学硕士。 e1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved http://www.cnki.net
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第1期 毛振军：论公共政策制定中公意的应然表达 33 行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保 有获得合法性的公共政策才能以政策产品的形式 证公民利益的基本点出发，制定和执行公共政策。 输出政策系统，进人执行和评估阶段。 公共政策是为解决特定时期的特定问题而制定和 公共政策的合法性包括政治行为中统治的合 实施的。但究竟什么样的问题才涉及大多数的社 法性和政策产品的合法性。公共政策制定的“合法 会公众，并使之参与其中，公开讨论，理性表达？答 性”是对政府的公共政策制定行为的一种政治价值 案无疑是那些具有“公共性”的问题。这些问题大 判断，在政治统治行为合法的前提下，公共政策制 多表现为一种社会公众外在的或潜在的需要，并涉 定的合法性可以等同于社会公众对政治系统输出 及一定的社会范围，造成一定的社会影响，而后才 的公共政策的认同和忠诚的观念。一项公共政策 能经由各种渠道使问题被政府感知，从而进人政策 是否能为社会公众接受并在多大程度上得到人民 制定的议程。其中，公意是最主要的表现形式和政 的遵从、维护和有效执行，都是由公共政策的合法 府对问题的认知途径。公共政策制定是要对人民 性所决定的。由于公共政策具有目标导向，其最终 要求政府有所作为的公共问题采取行动。尽管对 归属是使社会公众达到最大程度的满意，所以从公 于“公共性”问题，不同时期、不同角度的理解存在 意出发，制定出符合社会公众价值取向的公共政策 差异，但对于公共政策制定来讲，“公共性”必将涉 一成为公共政策制定过程的最终追求【4们 及公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任 一方面，可以从政策制定主体即政府的合法性 等一系列价值体系。就公共政策的“公共性”而言， 中找到了公意基石的存在。从词源上说，“合法性” 其基本理念就是政府组织着眼于社会发展的根本 一词来自英文legitimacy,基本含义是“拥有为普遍 利益和社会公众普遍的、共同的利益来开展基本活 的行为标准（大多数人或传统、法律）所承认的正当 动，从而使公意就像一根线，串联着公共政策制定 理由的状态”5)。这里的普遍行为标准的主体就是 过程。因此，以公意为起点的政策系统循环才能保 作为公意表达主体的人民。卢梭在《社会契约论》中 证公共政策产品的“公共性”。 指出：“即使最强者也绝不会强得永远足以做主人， 再次，人民参与的发展使公意成为公共政策制 除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义 定的逻辑起点的应然选择。在人类社会的绵延发 务.”12他认为，统治权力的合法性必须根植于人 展之中，人民参与是国家走向政治民主和政治文明 类通过订立契约而形成的同意。这也是人类有史以 的不可分割的部分，是人民进入公共生活领域、关 来第一次将合法性构建在“民众同意”的基础之上， 注公共事务、参与公共治理、影响公共政策的基本 并宜称没有公意基础的合法性是不可想像和无法 途径，而公意表达是人民参与的主要表现形式。实 容忍的。这无疑是在提醒公共政策制定者，一项政 际上，后工业时代的到来更加使公民参与成为公共 策产品能获得人民的认可和自觉遵从才是政策产 政策制定不可或缺的组成部分，人民对自己的公民 品合法性获得的必须和必然。哈贝马斯的设想是建 身份已经开始产生认同，公共精神正在日益培育， 构一种理想的“交往共同体”，其中，公民可以自由、 公民意识也在不断觉醒。人民越来越认识到，他们 开放、平等、有效地针对一系列问题展开政治辩论， 有能力影响那些关乎民生的公共政策的制定，并不 最终通过特定的“民主商谈程序”将整合后的公意 断争取表达意见的机会。人民参与的公共政策制 上升为政权合法性的规范性来源【61。因此，如果政 定模式使政策制定主体必须考虑政策与公意之间 府的公共政策制定行为得到公意的支持，而这种公 的平衡和结合，通过设计精良的人民参与途径和手 意又经由法律规定的公平的规则与程序表述出来， 段，使人民有了审慎思辨、公开讨论和理性选择的 那么，就可以认为政府的政策制定行为具有了合法 平台，从而推动主流公意的聚合和修正。如果社会 性，将会得到公意的支持。可以预见，以公意为基石 的公意表达机制能进行良性运转，则可推动主流公 的政府政策制定行为可以在政府、公共政策与人民 意作为人民参与的具体载体进人公共政策制定过 的互动过程中形成一个有机的良性循环。 程，影响与民生密切相关的公共政策产品的输出。 另一方面，在政策产品获得合法性的过程中， 公意的地位同样不可颠覆。除了公共政策制定主 二、公意：公共政策制定中合法性基石的应然表达 体即政府的合法性外，还可以通过对公共政策制定 的程序和价值标准的合法性分析得以确认。公共 公共政策制定应该以公意为合法性基石。只 政策制定程序的合法性主要指公共政策制定的程 C1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://ww.cnki.net
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北京工业大学学报（社会科学版） 2010年 34 序符合法律规定。在法制社会，法律是制度性和普 定的价值取向。 遍性规范，而公共政策是工具性和特殊性规范，程 真正民主的公共政策制定需要通过广大人民 序是规范政策制定主体行为的经过实践检验的有 的不断参与来主宰社会运作。人民的心理认同是 效途径。虽然合法性不仅仅是“合法律性”，“合法 公共政策制定的逻辑前提。通过人民广泛参与而 律性”只能构成合法性的一种指数[，法律本身并 形成的政策产品，能得到大多数人的接受，且人民 不能引起人们对合法性的信仰，但在制定公共政策 基本上都对政策问题已经形成相应的认识，加上个 的过程中，程序的“合法律性”前提是无可替代的。 人通过政策参与和某项公共政策形成了紧密的相 公共政策的制定程序只有在法律认可的范围内，才 关性，使得公共政策在制定后更易执行。实际上， 能保证就某些社会问题制定政策的过程具有合法 人民参与政策制定所呈现出的不可阻挡的势头，使 性。没有符合法律规范的程序作为保障，公共政策 对广大人民意愿的考量成为公共政策目标的重要 的制定过程极有可能出现种种异化现象，使政策产 因素。随着信息技术的迅猛发展、知识时代的到来 品成为少数人或个别人意志的产物.。现代的民主 以及电子政府建设的进一步深化，传统政策制定过 宪政国家重视程序，以至于形成了这样的共识：政 程中的信息不对称状态得到改善，公共政策作为政 府公共政策的制定过程必须符合法定的程序。符 府提供的一种公共物品，从对技术操作的关注转向 合程序而政策效果不佳是政府的能力问题，通常只 对民主和科学的诉求。越来越多的人不再仅仅满 是涉及历史和现实评价问题，况且能力是可以在实 足于作为公共政策的客体而存在，而是强烈地要求 践中增强和提高的；不符合程序而政策效果即使极 向公共政策系统表达自己的意愿，不断地要求在公 佳也是法律问题，在多数情况下则会涉及政治道德 共政策制定中获得发言的机会，使公共政策能更充 和法律惩处问题【8)。公共政策制定价值标准的合 分地代表自己的利益，而且这种人民参与的要求必 法性也决定了公共政策的合法性。这个价值标准 须得到政策制定主体的充分重视，否则广大人民就 在处于转型期的中国主要体现为人民利益标准。 会对政策制定过程呈现冷漠的态度，政策系统输出 一个社会问题要想成为政策问题，进人政策议程， 的政策产品也就会因远离广大人民的需求和缺乏 首要条件就是该问题涉及人民利益并得到全社会 解决杜会现实问题的能力而失去意义。 的关注，公共政策对社会价值的集中反映和权威 以合公意性作为公共政策制定的价值取向，能 分配之本质，决定了政策产品必须增进人民利益， 避免在公共政策过程中出现“政府失灵”。根据公 从而使以公意为逻辑起点的公共政策制定一开始 共选择学派的观点，作为公共政策制定主体的政府 就具备合法性。因为唯有公意才是政策产品的评 在制定公共政策时有自私的动机，政府不可能自动 判标准，唯有公意才能保证政策产品的合公意性， 地代表公共利益。同时人都是复杂的，作为制定与 也唯有公意才能使政策产品的合法性得以成立。 实施政策的政府官员也有“经济人”的一面，会追求 在任何时代，公共政策产品想要实现政府公共管理 自身利益，这样就难以制定正确而有效的公共政 的职能，帮助政治系统稳定有序运行，就需要使人 策，从而导致政府失灵。退一步讲，即使政府官员 民在社会问题的倾向或态度上达成一致。戴维· 能完全代表公共利益，也会因其不完备的知识和不 伊斯顿认为：“当谈到一个政治系统的持续时，不可 充分的信息使其理性能力停留在有限的层面上，从 能缄口不提系统成员不断一起工作以解决他们的 而导致政策结果与目标发生偏离。于是，“愈来愈 政治问题时的起码意愿或能力。要不然，就没有希 多的人热衷于以治理机制对付市场和（或）政府的 望让人们服从价值的权威分配 失败【1。而作为治理理论之理想境界的善治， “实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就 三、公意：公共政策制定中价值取向的应然表达 是一个还政于民的过程。善治表示政府与社会或 者说政府与公民之间的良好合作，它有赖于公民自 随着时代的变迁，以“以人为本”为核心价值、 愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参 公共利益为本质特征、目标可持续性为基本要求的 与)。这就要求整个公共政策的运行过程都要 政策制定理念替代了传统的政策制定模式，民主政 以人民为基础，任何政策产品都要以保护人民利益 府的政策制定应该以广大人民的意愿和偏好为依 为目的，否则公共政策效果就无从谈起。 据和最高准则，也就是以合公意性作为公共政策制 以合公意的政策产品作为公共政策制定的价 C 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.htrp://www.cnki.net
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第1期 毛振军：论公共政策制定中公意的应然表达 35 值取向，有助于政策制定主体充分考虑和重视人民 的意愿，去考虑或批评别人的观点。这样，公共政 疾苦、利益和愿望，并把政策取向的确立和政策措 策的制定并不会因为政策制定主体的偏颇而失去 施、手段的选择建立在符合这种利益和愿望的基础 公平和正义。 之上，以减少政策制定过程的盲目性，减少政策执 以合公意的政策产品作为公共政策制定的价 行时可能遇到的困难，有利于政策的有效执行并提 值取向，有助于减少公共政策执行过程中可能受到 高公共政策的合法性。 的阻力，规避政策执行的偏差行为，激发人民对政 以合公意的政策产品作为公共政策制定的价 策产品的认同感和主动遵从。同时，可以改变自上 值取向，能培养出人民的公共精神，拓宽公共领域， 而下政策制定模式的弊端，代之以自上而下和自下 推动社会向善发展。由于公共政策以合公意为价 而上的双重视角，使公共政策制定能真正朝着增进 值取向，人民必须有能力，有权力表达自己的意愿， 人民幸福的方向前进。 在公共政治生活中，人民享有同等权力去表达自己 参考文献： [1)让·雅克·卢梭.社会契约论[M.北京：商务印书馆，1980 [2]EASTON D.Political System[M].New York:Knopf,1953:125-141. [3]詹姆斯·安德森.公共决策[M.北京：华夏出版社，1990：4. [4]王永生，论利益集团对中国公共政策的影响[).贵州社会科学，2007(7)：70-73. [5)张凤阳.政治哲学关健词[M.南京：江苏人民出版社，2006：324-329. [6)]哈贝马斯.在事实与规范之间[M.北京：生活·读书·新知三联书店，2003：373-375. [7]让·马克·夸克.合法性与政治[M1.北京：中央编译出版社，2002：33. [8]张国庆.现代公共政策导论[M0.北京：北京大学出版社，1997：146. [9]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M.北京：华夏出版社，1999：186 [10]鲍勒·杰素普、治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述)，国际社会科学杂志：中文版， 1999(1):31-48. [11]俞可平.治理和善治[M0.北京：社会科学文献出版社，2000：11. On General Will Expression in Public Policy Making MAO Zhen-jun Department of Politics and Law,Dezhou University,Dezhou Shandong 253023,China Abstract:Analyzing and studying the theory and the practice of the public policy making at home and abroad,we can see that the expression of general will in public policy making includes three layers.Firstly,the general will,as the performance of willingness and necessity of all people should be the logic starting point of public policy making.Secondly, the general will,as the concept of identity and loyalty of all people to the public policy should be the foundation of legitimacy of the public policy making.Thirdly,the general will, as the basis for the public policy of the democratic goverment,should be the value orientation of the public policy making. Keywords:public policy;general will;logic starting point;foundation of legitimacy;value orientation [责任编辑：李世红] 1994-2010 China Academic .Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
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