第42卷 第6期 郑州大学学报哲学社会科学版) 2009年11月 Vol 42 No 6 JOURNAL OF ZHENGZHOU UN MERSIY Nox 2009 公平：公共政策的核心价值向度 周庆国 (仰恩大学管理学院，福建泉州362014) 摘要：确保公共利益的有效增进和公平分配是公共政策的根本目标。公共政策在主体地位、实质 要求、价值属性、公民权利、根本路径等方面凸显了它以公平为核心价值向度的内在意蕴。公共政策的 公共性、权威性、合法性和民主性成为公共政策以公平为核心价值向度的理论依据和基本标示。 关键词：公共政策：公平向度：核心价值 中图分类号：D523.31 文献标识码：A 文章编号：1001-8204(2009)06-0034-05 公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和 于在机会公平平等的条件下职务和社会地位向所有人 制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利 开放（机会的公正平等原则）。”[2](P302)罗尔斯的两 益的方案[1](P185),是具有目标性的利益指南、权威 个正义原则是对西方长期以来秉持的正义观的一个重 性的行动方案和强制性的行为准则。在公共政策学发 要修正。因为在西方政治法律研究史上，思想家们基 轫和发展的演进历程中，始终存在着政策主体依据特 本上认同的是罗尔斯的第一个正义原则，几乎没有人 定的伦理标准所进行的价值选择问题。公共政策的制 认为罗尔斯的第二个正义原则是正义的。罗尔斯把自 定者和实施者依据特定时期的政策目标，在制定、综合 己的正义观称为“公平的正义”，这在很大程度上就是 和分配社会利益和社会资源时，既包括利益的选择，也 因为第二个正义原则，他致力论证的也是第二个正义 蕴含价值的选择。政府通过公共政策完成社会治理的 原则。根据罗尔斯公平的正义原则，我们认为公平其 目标多样化和复杂性决定了公共政策承载着多元价 实一方面要考虑正义，对所有的社会成员一视同仁；另 值，诸如公平、正义、效率、民主、经济、法治、责任等。 一方面在同等情况下，应优先考虑处于不利地位的人 在这些价值体系中，公平是公共政策最为重要的核心 的利益。 价值向度。在当下更加关注公平的时代语境中，对 (仁)公平是调节人们社会关系的范畴 这一命题的内涵和理论依据进行较为深入的梳理和探 公平作为道德规范，不仅调节着人与人之间的关 究，不仅具有重要的学术价值，也有实践意义。 系，而且调节着人与社会的关系，因而公平是调节人们 一、公平的基本内涵 社会关系的范畴。具体来说，这种关系包括相互联系 (一)公平是一种对所有人一视同仁，并关怀弱者 的两个方面：一是指自身的条件、努力和合理期待与所 的正义观 得之间的关系双方是否对称。如果关系双方对称就是 罗尔斯认为，对一个社会而言，能够满足帕累托最 公平的：如果不对称，就是不公平的。可见一种公平的 优的制度实际上有很多，但并不是所有的制度都能提 制度或规则总是“把各人应得的东西归于各人”。不 供“公平的正义”，正义论的任务就是要在其中进行选 过，这种对称不是直接对称，而是有差别的对称，并非 择，找到一种公平的正义观。罗尔斯经过长篇论证推 结果平等。二是在与他人的关系中，关系双方的条件 出了两个重要的正义原则：第一个正义原则：每个人 差距之比与所得差距之比是同一比例。这实际上意味 对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容 着关系双方是一种均衡的关系。这种均衡的实现，须 的类似自由体系都应有一种平等的权利（平等自由原 对关系双方按同一标准（或原则）对待。如果同等条件 则)：第二个正义原则：社会的和经济的不平等应这样 被同等对待就是公平的，否则就是不公平的。可见，公 安排，使它们：(1)在与正义的储存原则一致的情况下， 平不过是人与人、人与社会之间利益关系的“相称”或 适合于最少受惠者的最大利益（差别原则）；(2)依系 平衡以及对这种关系的反映或评价。 收稿日期：2009-08-25 作者简介：周庆国(1963·)），男，河南南阳人，仰恩大学管理学院副教授，主要从事公共行政公平、政府创新和行政体制改革研究。 基金项目：福建省社会科学规划项目：“公共行政的公平问题研究”，项目编号：2008B086。 ·34· C 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
收稿日期 : 2009 - 08 - 25 作者简介 :周庆国 (1963 - ) ,男 ,河南南阳人 ,仰恩大学管理学院副教授 ,主要从事公共行政公平、政府创新和行政体制改革研究。 基金项目 :福建省社会科学规划项目 :“公共行政的公平问题研究 ”,项目编号 : 2008B086。 第 42卷 第 6期 郑州大学学报 (哲学社会科学版 ) 2009年 11月 Vol. 42 No. 6 JOURNAL OF ZHENGZHOU UN IVERSITY Nov. 2009 公平 :公共政策的核心价值向度 周 庆 国 (仰恩大学 管理学院 ,福建 泉州 362014) 摘 要 :确保公共利益的有效增进和公平分配是公共政策的根本目标。公共政策在主体地位、实质 要求、价值属性、公民权利、根本路径等方面凸显了它以公平为核心价值向度的内在意蕴。公共政策的 公共性、权威性、合法性和民主性成为公共政策以公平为核心价值向度的理论依据和基本标示。 关键词 :公共政策 ;公平向度 ;核心价值 中图分类号 : D523. 31 文献标识码 : A 文章编号 : 1001 - 8204 (2009) 06 - 0034 - 05 公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和 制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利 益的方案 [ 1 ] ( P185) ,是具有目标性的利益指南、权威 性的行动方案和强制性的行为准则。在公共政策学发 轫和发展的演进历程中 ,始终存在着政策主体依据特 定的伦理标准所进行的价值选择问题。公共政策的制 定者和实施者依据特定时期的政策目标 ,在制定、综合 和分配社会利益和社会资源时 ,既包括利益的选择 ,也 蕴含价值的选择。政府通过公共政策完成社会治理的 目标多样化和复杂性决定了公共政策承载着多元价 值 ,诸如公平、正义、效率、民主、经济、法治、责任等。 在这些价值体系中 ,公平是公共政策最为重要的核心 价值向度。在当下“更加关注公平 ”的时代语境中 ,对 这一命题的内涵和理论依据进行较为深入的梳理和探 究 ,不仅具有重要的学术价值 ,也有实践意义。 一、公平的基本内涵 (一 )公平是一种对所有人一视同仁 ,并关怀弱者 的正义观 罗尔斯认为 ,对一个社会而言 ,能够满足帕累托最 优的制度实际上有很多 ,但并不是所有的制度都能提 供“公平的正义 ”,正义论的任务就是要在其中进行选 择 ,找到一种公平的正义观。罗尔斯经过长篇论证推 出了两个重要的正义原则 :“第一个正义原则 :每个人 对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容 的类似自由体系都应有一种平等的权利 (平等自由原 则 ) ;第二个正义原则 :社会的和经济的不平等应这样 安排 ,使它们 : (1)在与正义的储存原则一致的情况下 , 适合于最少受惠者的最大利益 (差别原则 ) ; ( 2)依系 于在机会公平平等的条件下职务和社会地位向所有人 开放 (机会的公正平等原则 )。”[ 2 ] ( P302)罗尔斯的两 个正义原则是对西方长期以来秉持的正义观的一个重 要修正。因为在西方政治法律研究史上 ,思想家们基 本上认同的是罗尔斯的第一个正义原则 ,几乎没有人 认为罗尔斯的第二个正义原则是正义的。罗尔斯把自 己的正义观称为“公平的正义 ”,这在很大程度上就是 因为第二个正义原则 ,他致力论证的也是第二个正义 原则。根据罗尔斯公平的正义原则 ,我们认为公平其 实一方面要考虑正义 ,对所有的社会成员一视同仁 ;另 一方面在同等情况下 ,应优先考虑处于不利地位的人 的利益。 (二 )公平是调节人们社会关系的范畴 公平作为道德规范 ,不仅调节着人与人之间的关 系 ,而且调节着人与社会的关系 ,因而公平是调节人们 社会关系的范畴。具体来说 ,这种关系包括相互联系 的两个方面 :一是指自身的条件、努力和合理期待与所 得之间的关系双方是否对称。如果关系双方对称就是 公平的 ;如果不对称 ,就是不公平的。可见一种公平的 制度或规则总是“把各人应得的东西归于各人 ”。不 过 ,这种对称不是直接对称 ,而是有差别的对称 ,并非 结果平等。二是在与他人的关系中 ,关系双方的条件 差距之比与所得差距之比是同一比例。这实际上意味 着关系双方是一种均衡的关系。这种均衡的实现 ,须 对关系双方按同一标准 (或原则 )对待。如果同等条件 被同等对待就是公平的 ,否则就是不公平的。可见 ,公 平不过是人与人、人与社会之间利益关系的“相称 ”或 平衡以及对这种关系的反映或评价。 ·34·
三)公平的实质要义 益需求，以便使各种社会群体都能均衡地分享稀缺资 首先，公平涉及社会资源的合理配置，其深层本质 源和利益；公共政策既要考虑受益公平也要考虑支出 是利益分配的合理与对称。从社会视域来看，公平的 公平，从而使受益与支出、贡献与获取、需要与能力、利 内容不只是合理的财富分配，还包括公民的政治权利、 益与负担保持对称和平衡；公共政策既要考虑横向公 社会地位、文化教育、司法制度、社会救助、公共服务和 平也要考虑纵向公平，既平等地对待代内人”，也着眼 社会福利，乃至包含机会、人格和荣誉的合理配置等， 于可持续发展的代际公平问题。尤为重要的是，对政 亦即政治、经济、文化等利益在不同人群、个人之间的 策制定主体来说，公平应表现为中立的立场在 合理而平等的分配。其次，现代社会中的权利公平和 众多利益集团的博弈中，公共政策不应有所偏向；公共 机会公平是公平的核心内容。权利公平主要是指平等 政策应当对社会利益保持合理的“衡度”，协调和整合 地分配所有社会成员的权利和义务，它要求不论社会 各种利益关系。 成员所属的种族、民族、阶层、社会地位、家庭背景、居 3.公平的公共政策是目的性价值和工具性价值的 住地域、性别和资本占有状况如何，人们都应享有参与 统一。公共政策公平的终极目标是满足每个人生存和 各项社会活动方面平等的权利。机会公平主要是指主 全面发展的需要，这是其目的性价值之所在，它反映了 体参与某种活动和拥有相应条件方面的平等，它要求 公共政策所追求的根本希望和最终理想，是一切公共 社会提供的生存、发展、享受机会对于每个社会成员都 政策中其他价值的基础和核心；没有公平，公共政策其 始终均等，排除“机会垄断”，即机会应该向全体社会 他的价值就会失去了实现的基础和依托。公共政策公 成员开放。再次，公平可分为分配规则和评价或裁判 平的直接目标是协调和整合公民的各种利益，均衡实 规则。公平归根结底乃是社会行为规范的公平，即所 现各种社会群体和个人应该享有的、合理合法的利益 谓制度规则公平，这是公平的存在形式，是实现公平的 需求，其实质是维护与实现公共利益，这是公共政策工 重要环节和必要保障。公平又是按照法律、政策、道德 具性（手段性）价值之所在。也就是说，公平的公共政 等刚性和柔性规则来评价人们行为以及相互关系的一 策是一种解决社会问题、达到社会目标的工具，是公共 种社会准则。分配规则决定着一定的主体应当享有什 么样的权益，评价或裁判规则用于处理外显的或潜在 政策为实现其目的性价值所应具备的基本属性。 的矛盾、冲突双方的权益关系。 4公共政策公平必须以公民有效获得和正常行使 二、公共政策以公平为核心价值向度的主要涵义 平等权利为前提。现代社会的公平首先意味着权利上 公共政策以公平为核心价值向度或称公共政策公 的平等，在当今社会，没有权利平等，就决无公平可言。 平，是指公共政策主体在公共政策制定和实施过程中， 这里所说的平等权利，既包括政治平等和政治自由，诸 能够把公平作为核心价值向度和基本准则，通过保障 如言论、集会、结社等自由权利和民主选举、民主参与 社会群体和个人有效行使平等权利，以协调、整合和分 等权利，也包括经济平等或经济自由，诸如所有权不可 配各种稀缺的社会资源和社会利益，均衡实现各种社 侵犯、自由交易、自由契约和平等的市场参与权、市场 会群体和个人应当享有的利益需求，从而构建起一个 竞争权、市场经营权等。从更广泛的意义上说，权利平 和谐、良序的公平社会环境，最终满足每个人生存和全 等要求各种制度安排和道德习俗承认并保证社会主体 面发展的基本需要。 具有平等的生存、发展权，比如劳动的权利、职业的选 公共政策公平的内在意蕴可以归纳为以下几个方 择权利、受教育的权利和健康的权利等。 面 5.公共政策公平是达至社会公平的根本路径。公 1.公共政策公平的核心主体是广义)政府，政府 共政策之所以把公平作为自己的核心价值向度，是因 必须以公平的公共政策来推动整个社会公平的实现。 为公共政策伦理关涉公共利益的正当配置，而公平所 现代意义的公共政策，就是为了解决公共问题，维护与 要解决的恰恰是如何均衡而合理地分配公共利益和社 实现公共利益，运用公共权力对广泛公共事务施加管 会负担。这样的价值选择，规定着政治进程和管理进 理的社会活动。离开了合法行使公共权力的政府的主 程的价值目标不断地向着社会公平和公正方向迈进， 导、推动乃至规约，和谐、良序的公平社会环境将很难 公平也就理所当然地成为社会资源和利益配置的核心 营造起来，公共政策公平的价值追求也将难以实现。 指导原则。同时，既然公共政策的实质是对社会资源 2公共政策公平的实质要求是：公共政策应该是 和利益的权威性配置，那么公共政策对资源和利益如 首先满足大多数人的利益需要，同时要兼顾和保护少 何配置，又将对公众享有经济公平、政治公平和文化公 数人的利益和诉求，公共政策反对强势利益集团干预 平的程度包括收入或发展机会是否均等构成 政策进程，它维护和保障的主要是社会弱势群体的利 直接或间接的影响。 ·35· C 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
(三 )公平的实质要义 首先 ,公平涉及社会资源的合理配置 ,其深层本质 是利益分配的合理与对称。从社会视域来看 ,公平的 内容不只是合理的财富分配 ,还包括公民的政治权利、 社会地位、文化教育、司法制度、社会救助、公共服务和 社会福利 ,乃至包含机会、人格和荣誉的合理配置等 , 亦即政治、经济、文化等利益在不同人群、个人之间的 合理而平等的分配。其次 ,现代社会中的权利公平和 机会公平是公平的核心内容。权利公平主要是指平等 地分配所有社会成员的权利和义务 ,它要求不论社会 成员所属的种族、民族、阶层、社会地位、家庭背景、居 住地域、性别和资本占有状况如何 ,人们都应享有参与 各项社会活动方面平等的权利。机会公平主要是指主 体参与某种活动和拥有相应条件方面的平等 ,它要求 社会提供的生存、发展、享受机会对于每个社会成员都 始终均等 ,排除“机会垄断 ”,即机会应该向全体社会 成员开放。再次 ,公平可分为分配规则和评价或裁判 规则。公平归根结底乃是社会行为规范的公平 ,即所 谓制度规则公平 ,这是公平的存在形式 ,是实现公平的 重要环节和必要保障。公平又是按照法律、政策、道德 等刚性和柔性规则来评价人们行为以及相互关系的一 种社会准则。分配规则决定着一定的主体应当享有什 么样的权益 ,评价或裁判规则用于处理外显的或潜在 的矛盾、冲突双方的权益关系。 二、公共政策以公平为核心价值向度的主要涵义 公共政策以公平为核心价值向度或称公共政策公 平 ,是指公共政策主体在公共政策制定和实施过程中 , 能够把公平作为核心价值向度和基本准则 ,通过保障 社会群体和个人有效行使平等权利 ,以协调、整合和分 配各种稀缺的社会资源和社会利益 ,均衡实现各种社 会群体和个人应当享有的利益需求 ,从而构建起一个 和谐、良序的公平社会环境 ,最终满足每个人生存和全 面发展的基本需要。 公共政策公平的内在意蕴可以归纳为以下几个方 面 : 1. 公共政策公平的核心主体是 (广义 )政府 ,政府 必须以公平的公共政策来推动整个社会公平的实现。 现代意义的公共政策 ,就是为了解决公共问题 ,维护与 实现公共利益 ,运用公共权力对广泛公共事务施加管 理的社会活动。离开了合法行使公共权力的政府的主 导、推动乃至规约 ,和谐、良序的公平社会环境将很难 营造起来 ,公共政策公平的价值追求也将难以实现。 2. 公共政策公平的实质要求是 :公共政策应该是 首先满足大多数人的利益需要 ,同时要兼顾和保护少 数人的利益和诉求 ;公共政策反对强势利益集团干预 政策进程 ,它维护和保障的主要是社会弱势群体的利 益需求 ,以便使各种社会群体都能均衡地分享稀缺资 源和利益 ;公共政策既要考虑受益公平也要考虑支出 公平 ,从而使受益与支出、贡献与获取、需要与能力、利 益与负担保持对称和平衡 ;公共政策既要考虑横向公 平也要考虑纵向公平 ,既“平等地对待代内人 ”,也着眼 于可持续发展的代际公平问题。尤为重要的是 ,对政 策制定主体来说 ,公平应表现为“中立 ”的立场 ———在 众多利益集团的博弈中 ,公共政策不应有所偏向 ;公共 政策应当对社会利益保持合理的“衡度 ”,协调和整合 各种利益关系。 3. 公平的公共政策是目的性价值和工具性价值的 统一。公共政策公平的终极目标是满足每个人生存和 全面发展的需要 ,这是其目的性价值之所在 ,它反映了 公共政策所追求的根本希望和最终理想 ,是一切公共 政策中其他价值的基础和核心 ;没有公平 ,公共政策其 他的价值就会失去了实现的基础和依托。公共政策公 平的直接目标是协调和整合公民的各种利益 ,均衡实 现各种社会群体和个人应该享有的、合理合法的利益 需求 ,其实质是维护与实现公共利益 ,这是公共政策工 具性 (手段性 )价值之所在。也就是说 ,公平的公共政 策是一种解决社会问题、达到社会目标的工具 ,是公共 政策为实现其目的性价值所应具备的基本属性。 4. 公共政策公平必须以公民有效获得和正常行使 平等权利为前提。现代社会的公平首先意味着权利上 的平等 ,在当今社会 ,没有权利平等 ,就决无公平可言。 这里所说的平等权利 ,既包括政治平等和政治自由 ,诸 如言论、集会、结社等自由权利和民主选举、民主参与 等权利 ,也包括经济平等或经济自由 ,诸如所有权不可 侵犯、自由交易、自由契约和平等的市场参与权、市场 竞争权、市场经营权等。从更广泛的意义上说 ,权利平 等要求各种制度安排和道德习俗承认并保证社会主体 具有平等的生存、发展权 ,比如劳动的权利、职业的选 择权利、受教育的权利和健康的权利等。 5. 公共政策公平是达至社会公平的根本路径。公 共政策之所以把公平作为自己的核心价值向度 ,是因 为公共政策伦理关涉公共利益的正当配置 ,而公平所 要解决的恰恰是如何均衡而合理地分配公共利益和社 会负担。这样的价值选择 ,规定着政治进程和管理进 程的价值目标不断地向着社会公平和公正方向迈进 , 公平也就理所当然地成为社会资源和利益配置的核心 指导原则。同时 ,既然公共政策的实质是对社会资源 和利益的权威性配置 ,那么公共政策对资源和利益如 何配置 ,又将对公众享有经济公平、政治公平和文化公 平的程度 ———包括收入或发展机会是否均等 ———构成 直接或间接的影响。 ·35·
三、公共政策以公平为核心价值向度的理论依据 性”，也才能实现社会的公平和正义。 公共政策的生成、发展和运行都是为了解决公共 4“公共的即是“公平的”。公共政策的目标直 问题、实现公共利益。确保公共利益的有效增进和公 接指向公共政策制定者所领导或所代表的国家、社会 平分配是公共政策的根本目标。公共政策以公平为核 或共同体的公共利益，如何达至公共利益的最大化是 心价值向度主要表现为公共政策的公共性、权威性、合 评判一切公共政策“公共性的基准性价值。而公平是 法性和民主性这四个层面上。 人类社会具有恒久价值的基本理念和维系良序社会的 (一)公共政策的公共性体现公平价值向度 行为准则，它涉及的内容指向公共领域和人的社会行 “公共性是政治学和公共政策学的一个重要的基 为，关注的是公共利益和公共权利的维护和达成。所 础性范畴。公共性之于公共政策的公平向度而言，主 以，“公共的应该是“公平的”，公平必将与公共性叠 要体现在下列方面： 加、结合在一起并成为公共政策核心的理念和价值向 1.公共政策是公共权力机关为了解决公共问题， 度。 实现公共利益而制定的行动方案，因而具有公共性。 (二)公共政策的权威性以维护公平价值向度为前 具体来说，公共性是指政府组织着眼于社会发展长 提 期根本的利益和公民普遍共同的利益来开展其基本 1.公共政策是社会关系的调节器，它的顺利运行 活动”[3]。这种公共性，产生于公共权力机关的公共 和有效性依赖于它的权威性，这是实现公共政策公平 性。因为政府权力来源于由公众结成的社会，来源于 的前提条件。公共政策的权威性是指政策主体在一定 人民的同意和授权，公共权力的合法性在于满足公众 范围内处于支配地位、起着强制作用，并以建立服从关 需要，实现公共利益的程度。所以，公共政策作为国家 系为前提，使政策对象愿意主动服从或者不得不服从 和政府意志的体现，必须以谋求公益为目的。公共政 的主导性意志。公共政策的主体是社会公共权威，主 策的公益性，主要体现在它是为了实现公共利益与长 体的权威性赋予了政策的权威性。可以设想，即使一 远利益而非私人利益或小团体利益和眼前利益。维 项多么公平的公共政策，如果没有建构起自己的权威 护和实现公共利益，实现社会的公平和正义，是一切公 性，就不可能形成使它得以实施的公共秩序，它终将失 共政策的出发点和目的。 去存在的前提条件而无法发挥出应有的政策功能和效 2公共政策与一般政策的最大区别就体现在“公 力。 共”二字上。公共政策主要强调政策的公共性，公共政 2公平的公共政策取决于公共政策主体权威性的 策的主体、目标、手段都是公共性的，离开了公共性，就 来源是公平的。这体现在两个方面：一是政策主体取 不再是公共政策了。所以，公共性是公共政策的逻辑 得公共权力、建立公共权威的程序必须是公平的，即它 基础，是其根本价值之所在。既然公共政策是为“公 必须是依照法定程序，秉持公平、公正、公开的原则，经 共”而制定的政策，公共性应是公共政策的本质属性、 由社会公意支持而获得应有的依托和支撑；二是政策 基本理念和核心精神，是公共政策运行的出发点和归 主体取得公共权力、建立公共权威来自于人民的意愿。 宿。政府制定和执行公共政策无非是对公共利益进行 委托代理理论认为，公民是委托人，政府是公民的代理 合理有效的选择、分配和调节。公共政策的“公共性” 人，政府的一切权力源于公民权利的让渡和授子，公民 决定了公共政策必须反映大多数人的利益，以公平为 关心和期待的是委托给政府的权力能够满足自己的意 核心价值向度。唯有如此，才能使其具有内容上的可 愿，政府制定的公共政策能以一种公平精神实现和增 接受性，使社会价值达到最优。 进公共利益并获得民众的认可和支持，从而体现政府 3.公共问题是彰显公共性、体现公平向度的逻辑 权力获得上的公平性。 起点。解决公共问题，实现社会的公平和正义，是公共 3.政策的权威性要靠政策内容的科学性和正确性 政策存在的价值，是其目的所在，灵魂所系。林德布罗 予以维护和达成。政策内容的科学性和正确性的核心 姆认为研究公共政策有两个基本课题：一是公共政策 就是公平性，这主要表现在两个方面：一是公共政策能 的制定是否符合人民的要求，解决人民需要解决的公 够合乎当时社会发展的实际，既不超越时代条件也不 共问题：二是政府制定的公共政策，是否有能力解决人 落后于时代步伐，更不盲目、随意决策，而是及时调整 民的公共问题，满足人民的需要[4]。政府制定公共政 政策导向和重点，以满足公共利益的需要；二是利益整 策的目的就是针对公共问题而进行的价值分配，“公共 合和分配是合理性的、公正的，能够平等地、一视同仁 性通过对公共问题的处理而得以彰显，公共政策只有 地对待各社会群体和个体的利益需求，亦即在公共政 遵循公平原则来解决公共问题，才能使公共性得以最 策制定和实施中能够体现公平原则。政策的科学性和 终实现：同时，公共政策只有体现其本质属性“公共 正确性程度越高，其包含的社会公平程度就越多，政策 ·36· C 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
三、公共政策以公平为核心价值向度的理论依据 公共政策的生成、发展和运行都是为了解决公共 问题、实现公共利益。确保公共利益的有效增进和公 平分配是公共政策的根本目标。公共政策以公平为核 心价值向度主要表现为公共政策的公共性、权威性、合 法性和民主性这四个层面上。 (一 )公共政策的公共性体现公平价值向度 “公共性 ”是政治学和公共政策学的一个重要的基 础性范畴。公共性之于公共政策的公平向度而言 ,主 要体现在下列方面 : 1. 公共政策是公共权力机关为了解决公共问题 , 实现公共利益而制定的行动方案 ,因而具有公共性。 具体来说 ,公共性是指“政府组织着眼于社会发展长 期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本 活动 ”[ 3 ]。这种公共性 ,产生于公共权力机关的公共 性。因为政府权力来源于由公众结成的社会 ,来源于 人民的同意和授权 ,公共权力的合法性在于满足公众 需要 ,实现公共利益的程度。所以 ,公共政策作为国家 和政府意志的体现 ,必须以谋求公益为目的。公共政 策的公益性 ,主要体现在它是为了实现公共利益与长 远利益 ,而非私人利益或小团体利益和眼前利益。维 护和实现公共利益 ,实现社会的公平和正义 ,是一切公 共政策的出发点和目的。 2. 公共政策与一般政策的最大区别就体现在“公 共 ”二字上。公共政策主要强调政策的公共性 ,公共政 策的主体、目标、手段都是公共性的 ,离开了公共性 ,就 不再是公共政策了。所以 ,公共性是公共政策的逻辑 基础 ,是其根本价值之所在。既然公共政策是为“公 共 ”而制定的政策 ,公共性应是公共政策的本质属性、 基本理念和核心精神 ,是公共政策运行的出发点和归 宿。政府制定和执行公共政策无非是对公共利益进行 合理有效的选择、分配和调节。公共政策的“公共性 ” 决定了公共政策必须反映大多数人的利益 ,以公平为 核心价值向度。唯有如此 ,才能使其具有内容上的可 接受性 ,使社会价值达到最优。 3. 公共问题是彰显公共性、体现公平向度的逻辑 起点。解决公共问题 ,实现社会的公平和正义 ,是公共 政策存在的价值 ,是其目的所在 ,灵魂所系。林德布罗 姆认为研究公共政策有两个基本课题 :一是公共政策 的制定是否符合人民的要求 ,解决人民需要解决的公 共问题 ;二是政府制定的公共政策 ,是否有能力解决人 民的公共问题 ,满足人民的需要 [ 4 ]。政府制定公共政 策的目的就是针对公共问题而进行的价值分配 ,“公共 性 ”通过对公共问题的处理而得以彰显 ,公共政策只有 遵循公平原则来解决公共问题 ,才能使公共性得以最 终实现 ;同时 ,公共政策只有体现其本质属性“公共 性 ”,也才能实现社会的公平和正义。 4.“公共的 ”即是“公平的 ”。公共政策的目标直 接指向公共政策制定者所领导或所代表的国家、社会 或共同体的公共利益 ,如何达至公共利益的最大化是 评判一切公共政策“公共性 ”的基准性价值。而公平是 人类社会具有恒久价值的基本理念和维系良序社会的 行为准则 ,它涉及的内容指向公共领域和人的社会行 为 ,关注的是公共利益和公共权利的维护和达成。所 以 ,“公共的 ”应该是“公平的 ”,公平必将与公共性叠 加、结合在一起并成为公共政策核心的理念和价值向 度。 (二 )公共政策的权威性以维护公平价值向度为前 提 1. 公共政策是社会关系的调节器 ,它的顺利运行 和有效性依赖于它的权威性 ,这是实现公共政策公平 的前提条件。公共政策的权威性是指政策主体在一定 范围内处于支配地位、起着强制作用 ,并以建立服从关 系为前提 ,使政策对象愿意主动服从或者不得不服从 的主导性意志。公共政策的主体是社会公共权威 ,主 体的权威性赋予了政策的权威性。可以设想 ,即使一 项多么公平的公共政策 ,如果没有建构起自己的权威 性 ,就不可能形成使它得以实施的公共秩序 ,它终将失 去存在的前提条件而无法发挥出应有的政策功能和效 力。 2. 公平的公共政策取决于公共政策主体权威性的 来源是公平的。这体现在两个方面 :一是政策主体取 得公共权力、建立公共权威的程序必须是公平的 ,即它 必须是依照法定程序 ,秉持公平、公正、公开的原则 ,经 由社会公意支持而获得应有的依托和支撑 ;二是政策 主体取得公共权力、建立公共权威来自于人民的意愿。 委托代理理论认为 ,公民是委托人 ,政府是公民的代理 人 ,政府的一切权力源于公民权利的让渡和授予 ,公民 关心和期待的是委托给政府的权力能够满足自己的意 愿 ,政府制定的公共政策能以一种公平精神实现和增 进公共利益并获得民众的认可和支持 , 从而体现政府 权力获得上的公平性。 3. 政策的权威性要靠政策内容的科学性和正确性 予以维护和达成。政策内容的科学性和正确性的核心 就是公平性 ,这主要表现在两个方面 :一是公共政策能 够合乎当时社会发展的实际 ,既不超越时代条件也不 落后于时代步伐 ,更不盲目、随意决策 ,而是及时调整 政策导向和重点 ,以满足公共利益的需要 ;二是利益整 合和分配是合理性的、公正的 ,能够平等地、一视同仁 地对待各社会群体和个体的利益需求 ,亦即在公共政 策制定和实施中能够体现公平原则。政策的科学性和 正确性程度越高 ,其包含的社会公平程度就越多 ,政策 ·36·
的权威性就越强。假如政策主体没有从公共利益而是 (四)公共政策的民主化以公平价值向度为旨归 从私利或强势集团的利益出发来制定和实施公共政 1.政策的公平性必然要求民主化，而民主最直接 策，那么公共政策的内容就会背离公益精神和公平原 的体现是公众的参与。公共政策的民主化，是指“保障 则，也就必然会引发公众的强烈不满，使得政策权威性 公民和各种社会政治团体以及政策研究组织能够充分 不断消弱甚至最终丧失。 参与公共决策的过程，保障政策内容尽可能地反映了 (三)公共政策的合法性彰显公平价值向度 人民群众的根本利益和要求，在决策系统及其运行中 1.公共政策应当得到公众的认可和支持，此即公 形成民主的体制、程序和气氛。”[1](P292)正如科恩所 共政策的“合法性”。公共政策的合法性不仅为其赢得 言：“民主决定于参与即受政策影响的社会成员参 必要的民意支持，而且为政策执行奠定了社会基础。 与决策。”[6](P12)民主的尺度可以通过公众参与的 成功的公共政策是民之所愿、民之所选或民之所爱的 普遍性、充分性和广泛性来衡量。公共政策的民主化 政策。公共政策只有代表人民的意志，综合考虑各种 意味着公共政策必须考虑民意，特别是考虑利益相关 因素，实现利益的均衡，体现公平和正义，才会具有合 当事人的意见。公民参与政策的制定，使得公众的主 法性。因此，公共政策的制定必须考虑公众的利益诉 张和利益诉求在政府的公共决策过程中得以体现，使 求和价值取向，忽视公众对公平的期待和要求，公平和 他们拥有确实影响政策体系决策结果的潜在能力，从 正义也同样难以实现。具有合法性的公共政策意味着 而确认了在民主决策体系中公民政策参与的平等地 公共政策能够考虑大多数人的利益，调节人们之间过 位，有利于公民民主权利的实现和对公民自身利益的 分悬殊的利益差距，有效维护主流群体的根本利益，并 维护。只有公众积极参与政策的制定和实施过程，充 推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政 分表达自己的利益期盼和要求，才可能有效保证政策 治经济资源支持，处于不利地位的人们，使发展成果 的公平性。在公共选择理论看来，作为政策制定和执 惠及更多的社会成员。 行核心主体的政府机构及其工作人员也是理性经济 2只有公平的公共政策才能获得大多数公众的 人”，会存在着自己的利益和偏好，有着追求个人利益、 认可和支持，易言之，只有公平的公共政策才能赢得合 部门利益最大化动机，因此政府制定和执行的政策未 法性。合法性是公共政策的正当性和合理性，它可以 必能导致社会公平的实现。而且，即使我们假定政府 通过民众对它的认可和拥护程度表现出来。公共政策 大公无私，但其工作人员则非超人，他们会受到知识、 作为政治治理最重要的手段之一，是否具备合法性将 智能、信息不充分的局限而导致政策结果与公平目标 是决定整体政治合法性的重要一环。公共政策的存在 背道而驰。通过公众的参与，凝聚集体的智慧，既可以 必须以公共利益的公平分配、合理维护和有效增进为 使政策更具公平性，又能增强政策的科学性。 目的。一项以公平为目标，以公共利益为取向的政策， 2.公共政策的公开性是实现政策民主化、落实公 往往更易为公众所认同和接受。反之，政策偏离公平 平价值的前提条件。公开性是指公共政策在公共领域 价值取向，不以公共利益为目标，就会出现政策“合法 中的开放性和透明度。只有具备了一定的公开性，公 性认同危机，甚至还会引发政治认同危机。 民及公民团体才可能了解公共政策的意图并判断其是 3.公共政策的合法性“具体表现为合目的性、合规 否合理、合法和符合公众的利益。哈贝马斯曾说：“在 范性、合规律性”[5]。合目的性要求政府的政策选择 一个自由的国度里，每个人都认为他和一切公共事务 必须体现最大多数人的利益，以最大限度地满足最大 有着利害关系；有权形成并表达自己的意见。”[7] 多数人的福祉为基本目的。要达此目的，关键在于政 (P112)可见，公众有了对公共政策的知情权，方能参与 府政策必须立足于公平，这是保证公共政策合目的性 政策进程，就自己关心的政策问题通过民主的程序表 的一个基本条件。合规范性主要体现在公共政策的内 达和整合自身利益。公众群体参与公共政策，既可减 容必须符合公众认同的价值观念和基本规范以及政策 少政策上的流弊与个人的私欲，进而确保可行和公平 本身的形成、决策和实施的程序必须符合法律法规。 的决策，又能通过意见的平等交流和不同观点的冲击， 如果没有内容和程序上的公平公正原则做保证，公共 增进政策的科学性并使政策依据公众的意愿而做出， 政策很可能沦为满足少数人甚至是个人利益需要的工 维护公民平等享有应得的利益。同时，公众对公开的 具。合规律性主要是指政府的公共政策过程必须具有 公共政策具有话语权，还能够形成较大规模的公共舆 科学的态度和方法，作出的基本判断反映客观事实和 论，对公共政策的制定者和执行者施加较大压力，可以 社会的客观规律，依靠有限的资源来达成政策目标，预 使政府修改与调整政策，甚至终止那些违背公众利益 防和杜绝决策和实施的随意性，避免脱离实际，违背规 的政策。 律。 3.实现政策民主化、落实公平价值规约着公共政 ·37· 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
的权威性就越强。假如政策主体没有从公共利益而是 从私利或强势集团的利益出发来制定和实施公共政 策 , 那么公共政策的内容就会背离公益精神和公平原 则 ,也就必然会引发公众的强烈不满 ,使得政策权威性 不断消弱甚至最终丧失。 (三 )公共政策的合法性彰显公平价值向度 1. 公共政策应当得到公众的认可和支持 ,此即公 共政策的“合法性 ”。公共政策的合法性不仅为其赢得 必要的民意支持 ,而且为政策执行奠定了社会基础。 成功的公共政策是民之所愿、民之所选或民之所爱的 政策。公共政策只有代表人民的意志 ,综合考虑各种 因素 ,实现利益的均衡 ,体现公平和正义 ,才会具有合 法性。因此 ,公共政策的制定必须考虑公众的利益诉 求和价值取向 ,忽视公众对公平的期待和要求 ,公平和 正义也同样难以实现。具有合法性的公共政策意味着 公共政策能够考虑大多数人的利益 ,调节人们之间过 分悬殊的利益差距 ,有效维护主流群体的根本利益 ,并 推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政 治、经济资源支持 ,处于不利地位的人们 ,使发展成果 惠及更多的社会成员。 2. 只有公平的公共政策才能获得大多数公众的 认可和支持 ,易言之 ,只有公平的公共政策才能赢得合 法性。合法性是公共政策的正当性和合理性 ,它可以 通过民众对它的认可和拥护程度表现出来。公共政策 作为政治治理最重要的手段之一 ,是否具备合法性将 是决定整体政治合法性的重要一环。公共政策的存在 必须以公共利益的公平分配、合理维护和有效增进为 目的。一项以公平为目标 ,以公共利益为取向的政策 , 往往更易为公众所认同和接受。反之 ,政策偏离公平 价值取向 ,不以公共利益为目标 ,就会出现政策“合法 性 ”认同危机 ,甚至还会引发政治认同危机。 3. 公共政策的合法性“具体表现为合目的性、合规 范性、合规律性 ”[ 5 ]。合目的性要求政府的政策选择 必须体现最大多数人的利益 ,以最大限度地满足最大 多数人的福祉为基本目的。要达此目的 ,关键在于政 府政策必须立足于公平 ,这是保证公共政策合目的性 的一个基本条件。合规范性主要体现在公共政策的内 容必须符合公众认同的价值观念和基本规范以及政策 本身的形成、决策和实施的程序必须符合法律法规。 如果没有内容和程序上的公平公正原则做保证 ,公共 政策很可能沦为满足少数人甚至是个人利益需要的工 具。合规律性主要是指政府的公共政策过程必须具有 科学的态度和方法 ,作出的基本判断反映客观事实和 社会的客观规律 ,依靠有限的资源来达成政策目标 ,预 防和杜绝决策和实施的随意性 ,避免脱离实际 ,违背规 律。 (四 )公共政策的民主化以公平价值向度为旨归 1. 政策的公平性必然要求民主化 ,而民主最直接 的体现是公众的参与。公共政策的民主化 ,是指“保障 公民和各种社会政治团体以及政策研究组织能够充分 参与公共决策的过程 ,保障政策内容尽可能地反映了 人民群众的根本利益和要求 ,在决策系统及其运行中 形成民主的体制、程序和气氛。”[ 1 ] ( P292)正如科恩所 言 :“民主决定于参与 ———即受政策影响的社会成员参 与决策。”[ 6 ] ( P12) 民主的尺度可以通过公众参与的 普遍性、充分性和广泛性来衡量。公共政策的民主化 意味着公共政策必须考虑民意 ,特别是考虑利益相关 当事人的意见。公民参与政策的制定 ,使得公众的主 张和利益诉求在政府的公共决策过程中得以体现 ,使 他们拥有确实影响政策体系决策结果的潜在能力 ,从 而确认了在民主决策体系中公民政策参与的平等地 位 ,有利于公民民主权利的实现和对公民自身利益的 维护。只有公众积极参与政策的制定和实施过程 , 充 分表达自己的利益期盼和要求 ,才可能有效保证政策 的公平性。在公共选择理论看来 ,作为政策制定和执 行核心主体的政府机构及其工作人员也是“理性经济 人 ”,会存在着自己的利益和偏好 ,有着追求个人利益、 部门利益最大化动机 ,因此政府制定和执行的政策未 必能导致社会公平的实现。而且 ,即使我们假定政府 大公无私 ,但其工作人员则非超人 ,他们会受到知识、 智能、信息不充分的局限而导致政策结果与公平目标 背道而驰。通过公众的参与 ,凝聚集体的智慧 ,既可以 使政策更具公平性 ,又能增强政策的科学性。 2. 公共政策的公开性是实现政策民主化、落实公 平价值的前提条件。公开性是指公共政策在公共领域 中的开放性和透明度。只有具备了一定的公开性 ,公 民及公民团体才可能了解公共政策的意图并判断其是 否合理、合法和符合公众的利益。哈贝马斯曾说 :“在 一个自由的国度里 ,每个人都认为他和一切公共事务 有着利害关系 ; 有权形成并表达自己的意见。”[ 7 ] (P112)可见 ,公众有了对公共政策的知情权 ,方能参与 政策进程 ,就自己关心的政策问题通过民主的程序表 达和整合自身利益。公众群体参与公共政策 ,既可减 少政策上的流弊与个人的私欲 ,进而确保可行和公平 的决策 ,又能通过意见的平等交流和不同观点的冲击 , 增进政策的科学性并使政策依据公众的意愿而做出 , 维护公民平等享有应得的利益。同时 ,公众对公开的 公共政策具有话语权 ,还能够形成较大规模的公共舆 论 ,对公共政策的制定者和执行者施加较大压力 ,可以 使政府修改与调整政策 ,甚至终止那些违背公众利益 的政策。 3. 实现政策民主化、落实公平价值规约着公共政 ·37·
策的代表性和回应性。代表性既是指政策制定主体必 的递加和增进。 须来自社会各阶层，能反映不同群体的主张和利益诉 在我国当今的多元化利益格局已经初步形成，利 求，又要求政策内容本身能公平地实现各群体的利益， 益矛盾和冲突多发的关键时期，公共政策以公平作为 使得不同阶层的利益都能得到表达和彰显。可见，代 核心的价值向度，也是解决我国转型期社会矛盾的迫 表性是政策民主化的题中应有之义，它本身就是社会 切要求。在这里，有两点需要加以重点强调：一是我国 公平的体现，是社会公平在制定主体和政策内容方面 长期奉行的“效率优先兼顾公平论”及其政策选择应当 的具体路径和实现形式。不同群体的利益要求在法律 被“效率与公平平衡论”及其政策安排所取代。因为公 规定的范围内自由表达，相互博弈妥协，最终得到各方 平与效率同等重要，两者相辅相成、相互促进，公平能 都认可的政策方案，从而使得政策方案具有公平性，体 够促进效率，而效率也必然有助于推动公平。效率与 现政策制定过程的公平。回应性要求政府等公共组织 公平平衡论是当代世界上多数国家政府公共政策的价 对公众的公共利益要予以积极回应，按照民主化的程 值选择。二是应当为公共政策贯彻公平价值向度创造 序和途径及时地把公众的合理利益要求纳入政策制定 良好的制度环境和实践路径，适时建立和完善公平正 和实施过程。公民可以充分地、不受限制地表达自己 义的利益协调机制、利益均衡机制、利益表达机制和政 认为是合理的、其他人和政府应该听取与采纳的意见 策回应机制。因为公平的实现，离不开对公平规则的 或建议，交流有关利益、选择和需求的多种信息，并施 崇尚和遵从，用公平公正的制度安排来保障公平则是 加压力以求得到回应。回应性还要求政府不能成为某 今后需要着力解决的重大问题。 些群体或集团利益的代理人，更不能把自身组织的利 参考文献 益置于公众利益之上。因为以政府为主的公共组织是 公共性组织，其公益性要求政府只能是人民的代理 [1宁骚.公共政策学M]北京：高等教育出版社，2003. 人，公平、公正地为所有利益主体服务，并且平等地对 [2]镁趵翰·罗尔斯.正义论M]何怀宏等译.北京：中 待不同主体的利益要求。 国社会科学出版杜，1988 四、结语 [3孙柏瑛.公共性：政府财政活动的价值基础[J)中国行 公平是对人与人之间涉及利益分配的社会关系之 政管理，2001，(12 均衡状态所作的肯定性评价，从公共政策的视角分析， [4 ]Charles E L indblom,The Policy Making Process,New Jersey,1980,2nd ed 公平就是分配人们利益要求的价值合理性。在公共政 [5曾莉.公共政策的根本价值取向：公平「J1理论界， 策的制定和实施过程中，人们会自觉或不自觉地用公 2006,(9). 平理念来衡量某一公共政策，并根据公平要求的满足 [6]美卡尔·科恩.论民主M],聂崇信等译.北京：商务 程度决定对公共政策行为的服从。因此，公平是服务 印书馆，1988 于公共领域的现代公共政策所追求的核心价值向度、 [7][德哈贝马斯.公共领域的结构转型M]曹卫东译.上 基本价值准则和根本价值目标，它决定公共政策的具 海：学林出版社，1999 体功能和效力。所以，政府在制定和执行公共政策时 合理考量不同群体的正当利益，并在首要层面上把利 (债任编辑辛世俊) 益看做是普惠性的配置，即让利益惠及所有社会成员， 而非为某些群体所享有，才能由此不断推动社会公平 Fa irness:The Core Value Orientation of Public Policy Zhou Qing-guo (Managen ent School Yangen University,Ouanzhou 362914 China) Abstract:It is the ultmate goal of public policy to guarantee the efficient increase and the fair distribution ofpublic interests Pub- lic policy shows the connotation of its faimess value orientation in the aspects of subject status,substantial requirements,value attrib- ute,civil rights and fundamental way The supporting theory and basic sign of faimess,the core value orientation of public lie in their publicity,authoritativenss,legitmacy and democracy Key words:Public policy,faimess orientaton;core value ·38· 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
策的代表性和回应性。代表性既是指政策制定主体必 须来自社会各阶层 ,能反映不同群体的主张和利益诉 求 ,又要求政策内容本身能公平地实现各群体的利益 , 使得不同阶层的利益都能得到表达和彰显。可见 ,代 表性是政策民主化的题中应有之义 ,它本身就是社会 公平的体现 ,是社会公平在制定主体和政策内容方面 的具体路径和实现形式。不同群体的利益要求在法律 规定的范围内自由表达 ,相互博弈妥协 ,最终得到各方 都认可的政策方案 ,从而使得政策方案具有公平性 ,体 现政策制定过程的公平。回应性要求政府等公共组织 对公众的公共利益要予以积极回应 ,按照民主化的程 序和途径及时地把公众的合理利益要求纳入政策制定 和实施过程。公民可以充分地、不受限制地表达自己 认为是合理的、其他人和政府应该听取与采纳的意见 或建议 ,交流有关利益、选择和需求的多种信息 ,并施 加压力以求得到回应。回应性还要求政府不能成为某 些群体或集团利益的代理人 ,更不能把自身组织的利 益置于公众利益之上。因为以政府为主的公共组织是 公共性组织 , 其公益性要求政府只能是人民的代理 人 ,公平、公正地为所有利益主体服务 ,并且平等地对 待不同主体的利益要求。 四、结语 公平是对人与人之间涉及利益分配的社会关系之 均衡状态所作的肯定性评价 ,从公共政策的视角分析 , 公平就是分配人们利益要求的价值合理性。在公共政 策的制定和实施过程中 ,人们会自觉或不自觉地用公 平理念来衡量某一公共政策 ,并根据公平要求的满足 程度决定对公共政策行为的服从。因此 ,公平是服务 于公共领域的现代公共政策所追求的核心价值向度、 基本价值准则和根本价值目标 ,它决定公共政策的具 体功能和效力。所以 ,政府在制定和执行公共政策时 合理考量不同群体的正当利益 ,并在首要层面上把利 益看做是普惠性的配置 ,即让利益惠及所有社会成员 , 而非为某些群体所享有 ,才能由此不断推动社会公平 的递加和增进。 在我国当今的多元化利益格局已经初步形成 ,利 益矛盾和冲突多发的关键时期 ,公共政策以公平作为 核心的价值向度 ,也是解决我国转型期社会矛盾的迫 切要求。在这里 ,有两点需要加以重点强调 :一是我国 长期奉行的“效率优先兼顾公平论 ”及其政策选择应当 被“效率与公平平衡论 ”及其政策安排所取代。因为公 平与效率同等重要 ,两者相辅相成、相互促进 ,公平能 够促进效率 ,而效率也必然有助于推动公平。效率与 公平平衡论是当代世界上多数国家政府公共政策的价 值选择。二是应当为公共政策贯彻公平价值向度创造 良好的制度环境和实践路径 ,适时建立和完善公平正 义的利益协调机制、利益均衡机制、利益表达机制和政 策回应机制。因为公平的实现 ,离不开对公平规则的 崇尚和遵从 ,用公平公正的制度安排来保障公平则是 今后需要着力解决的重大问题。 参 考 文 献 [ 1 ]宁骚. 公共政策学 [M ]. 北京 :高等教育出版社 , 2003. [ 2 ] [美 ]约翰 ·罗尔斯. 正义论 [M ]. 何怀宏等译. 北京 :中 国社会科学出版杜 , 1988. [ 3 ]孙柏瑛. 公共性 : 政府财政活动的价值基础 [J ]. 中国行 政管理 , 2001, ⑴. [ 4 ] Charles E. L indbloom, The Policy - Making Process , New Jersey , 1980, 2nd ed. [ 5 ]曾 莉. 公共政策的根本价值取向 : 公平 [ J ]. 理论界 , 2006, (9). [ 6 ] [美 ]卡尔 ·科恩. 论民主 [M ]. 聂崇信等译. 北京 :商务 印书馆 , 1988. [ 7 ] [德 ]哈贝马斯. 公共领域的结构转型 [M ]. 曹卫东译. 上 海 :学林出版社 , 1999. (责任编辑 辛世俊 ) Fa irness: The Core Va lue Or ienta tion of Public Policy Zhou Q ing - guo (M anagem ent School, Yangen University, Quanzhou 362914. China) Abstract: It is the ultimate goal of public policy to guarantee the efficient increase and the fair distribution of public interests. Pub2 lic policy shows the connotation of its fairness value orientation in the aspects of subject status, substantial requirements, value attrib2 ute, civil rights and fundamental way. The supporting theory and basic sign of fairness, the core value orientation of public lie in their publicity, authoritativenss, legitimacy and democracy. Key words: Public policy; fairness orientation; core value ·38·