被顺利执行，并体现出一种优质高效的趋势。而如果目标团体不配合，即使政策执行者投入 了足够人力、物力、财力，注了很多精力，政策也很难被有效执行，甚至在目标团体的 烈抵制下，政策会惨遗失败。我国许多政策失败的原因就在于此。 以我国的计划生有政策来说，尽管总体上取得了可喜成绩，可以算做是一项成功的政策。 但如果我们把目光投向那些活跃在全国的一小部分“超生游击队”，就这部分人来说，该项 政策也不是完全成功的。这些人由于传统“传宗接代”、“男尊女卑”等思想在脑海中根深蒂 固，所以采取一切可以采取的方法来抵制国家的计划生育政策，甚至不惜背井离乡，到处漂 泊。 在这种情况下，政策执行必须找准问题的深层原因所在，通过各种办法，灵活巧妙地做 团体的思起工作，转变其旧观念，形成对政策的正确理解。这样，间题也就迎刃啊 3.政策本身的问题 政策本身存在的一些问题也是造成政策难以被有效执行的原因。政策本身的原因包括： 政策在目标、内容、管理上彼此冲突：有些政策问题纷繁复杂，解决难度大以及外在因素的 干扰。 (1)政策在目标、内容和管理上彼此冲突。在经济生活中，不同部门出于不同的考虑 制定并执行适合本领域的政策。但不同部门制定的有关涉及同一个问题的政策却常常彼此在 目标、内容等方面相互冲突。就象《后现代公共行政》一书所言：“政策是一种自相矛盾的 反论，在那 ,可能同时存在几种依赖于同一观点的矛盾的真理。”①在这种情况下，人们无 所适从，攻策效果大打折扣。 例如，共同富裕是我们社会主义建设的一条基本原则。为了达到共同富裕的目的，我国 又制定了优先发展东南沿海地风的政策。这项政簧实际上造成了沿海与内地、东南与西北地 区差距拉大的现实。而且这种差距不仅难以在短期内填平，还有越拉越大的趋势。这就与共 同富裕的目标存在矛盾冲突，也埋下了社会不稳定的隐患。 又如，为了人民的身体健康，政府利用媒体等形式宣传吸烟有害健康，号召大家不要吸 细。但另一方面，一些大型的卷细厂却承相若地方经济支柱的重任。为了地方经济的稳定与 繁荣，国家又对生产香烟的企业采取了鼓励和保护的态度。同样是围绕香烟，政策上却存在 若很大的矛盾。 (2)有些问题纷繁复杂，解决难度大。这包括两种情况：第一，“公共问题是由多种因 素引起的，而政管却可能只品要解决其中的一个或数个问颗”。2如针对某路段交通事故率较 高的情况，政府制定出 宽路面的政策。这在一定程度上有助于减少因路窄造成的交通事故 但对于因人为因素造成的交通事故，如交通法规意识淡薄，该项政策则无济于事。该项政策 只能解决问题的一个方面，而不能解决由其他原因造成的交通事故。第二，许多公共问题因 其所涉及的复杂环境，难以解决或难以彻底解决。这些问题一般都涉及到人性或国家利益」 “它们往往另人难以抗拒地、顾强地支配者人和国家，使彼此争斗或关系紧张，这就不是某 项福利政策或和平外交政策所能解决的。 (3)政策超前或滞后。有些政策虽然反映了人们良好的愿望，但在实际执行过程中也 惨遭失败。因为该项政策不符合现实的基本情况，更多地是基于某种观念而制定的，而这种 观念在目前还不能被广大群众所接受。比如，目前正在热烈讨论的关于“脑死亡”问题。基 于全人类人道的角度来考虑，改变传统的死亡判断标准，承认脑死亡，可以为需要器官移植 的人带来莫大的福音。但对于脑死亡家属个体来讲，由于传统、亲情等种种复杂因素的影响， 「美1杏尔斯··克斯 0美]詹姆斯.E·安德森.公共决策北京：华夏出版社，1990：207页 1北京：中国人民大学出版社，2002 6 13 被顺利执行，并体现出一种优质高效的趋势。而如果目标团体不配合，即使政策执行者投入 了足够人力、物力、财力，倾注了很多精力，政策也很难被有效执行，甚至在目标团体的强 烈抵制下，政策会惨遭失败。我国许多政策失败的原因就在于此。 以我国的计划生育政策来说，尽管总体上取得了可喜成绩，可以算做是一项成功的政策。 但如果我们把目光投向那些活跃在全国的一小部分“超生游击队”，就这部分人来说，该项 政策也不是完全成功的。这些人由于传统“传宗接代”、“男尊女卑”等思想在脑海中根深蒂 固，所以采取一切可以采取的方法来抵制国家的计划生育政策，甚至不惜背井离乡，到处漂 泊。 在这种情况下，政策执行必须找准问题的深层原因所在，通过各种办法，灵活巧妙地做 通目标团体的思想工作，转变其旧观念，形成对政策的正确理解。这样，问题也就迎刃而解 了。 3．政策本身的问题 政策本身存在的一些问题也是造成政策难以被有效执行的原因。政策本身的原因包括： 政策在目标、内容、管理上彼此冲突；有些政策问题纷繁复杂，解决难度大以及外在因素的 干扰。 （1）政策在目标、内容和管理上彼此冲突。在经济生活中，不同部门出于不同的考虑 制定并执行适合本领域的政策。但不同部门制定的有关涉及同一个问题的政策却常常彼此在 目标、内容等方面相互冲突。就象《后现代公共行政》一书所言：“政策是一种自相矛盾的 反论，在那里，可能同时存在几种依赖于同一观点的矛盾的真理。”①在这种情况下，人们无 所适从，政策效果大打折扣。 例如，共同富裕是我们社会主义建设的一条基本原则。为了达到共同富裕的目的，我国 又制定了优先发展东南沿海地区的政策。这项政策实际上造成了沿海与内地、东南与西北地 区差距拉大的现实。而且这种差距不仅难以在短期内填平，还有越拉越大的趋势。这就与共 同富裕的目标存在矛盾冲突，也埋下了社会不稳定的隐患。 又如，为了人民的身体健康，政府利用媒体等形式宣传吸烟有害健康，号召大家不要吸 烟。但另一方面，一些大型的卷烟厂却承担着地方经济支柱的重任。为了地方经济的稳定与 繁荣，国家又对生产香烟的企业采取了鼓励和保护的态度。同样是围绕香烟，政策上却存在 着很大的矛盾。 （2）有些问题纷繁复杂，解决难度大。这包括两种情况：第一，“公共问题是由多种因 素引起的，而政策却可能只是要解决其中的一个或数个问题”。②如针对某路段交通事故率较 高的情况，政府制定出拓宽路面的政策。这在一定程度上有助于减少因路窄造成的交通事故， 但对于因人为因素造成的交通事故，如交通法规意识淡薄，该项政策则无济于事。该项政策 只能解决问题的一个方面，而不能解决由其他原因造成的交通事故。第二，许多公共问题因 其所涉及的复杂环境，难以解决或难以彻底解决。这些问题一般都涉及到人性或国家利益。 “它们往往另人难以抗拒地、顽强地支配着人和国家，使彼此争斗或关系紧张，这就不是某 项福利政策或和平外交政策所能解决的。” （3）政策超前或滞后。有些政策虽然反映了人们良好的愿望，但在实际执行过程中也 惨遭失败。因为该项政策不符合现实的基本情况，更多地是基于某种观念而制定的，而这种 观念在目前还不能被广大群众所接受。比如，目前正在热烈讨论的关于“脑死亡”问题。基 于全人类人道的角度来考虑，改变传统的死亡判断标准，承认脑死亡，可以为需要器官移植 的人带来莫大的福音。但对于脑死亡家属个体来讲，由于传统、亲情等种种复杂因素的影响， ① [美]查尔斯·J·福克斯，休·T·米勒.后现代公共行政——话语指向.北京：中国人民大学出版社，2002 ② [美]詹姆斯·Ｅ·安德森.公共决策. .北京：华夏出版社，1990：207 页