第三章 行政法的基本原则 对什么是行政法的基本原则及行政法的基本原则有哪些，各国不尽相同，各学者也往往 有不同的概括，我国行政法学上也有一些争论。本书仍将行政法的基本原则概括为合法性原 则和合理性原则。并且，基于我国关于合法性和合理性的制度安排，本书将英国行政法上属 于合理性范畴的合目的性或目的正当，不安排在合理性原则而安排在合法性原则中讨论。 第一节 行政合法性原则 一、法律优位原则 法律优位原则也称法律优先原则，是指行政法规范优先于行政而存在，对行政活动具有 绝对的拘束力和支配力。根据宪法第5条规定，一切国家机关都必须遵守宪法和法律，“任 何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。法律优先原则无限制和无条件的适用于 一切行政领域。路世伟案[最典行2002-3]终审判决指出：“各级国家行政机关都必须依法行 政。依法行政，既包括具体行政行为内容必须合法，也包括具体行政行为的程序必须合法。” 在现代，法律优先原则中的“法”，是广义的法，而不仅仅是立法机关所制定的法。 (一)法律优先于行政 法律优位原则是法治原则在行政法领域的具体体现和要求。在法治国家，法律优先于行 政而存在，即先有法律然后才有行政。只有法律作了明确规定，才能设立行政组织，才具有 行政权，才能实施行政行为。《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》所确立的处 罚法定原则、许可法定原则和强制法定原则，就表明只有依法设立的行政主体，只有具备法 律赋予的处罚、许可和强制职权，只有在法律所规定的行为范围内，所实施的行政行为才具 有合法性。也就是说，只有先有行政机构、行政职权和规范行政行为的法律，才能有合法的 行政主体、行政权限和行政行为。先于法律的行政，只是一种随意行政。 全国人大常务委员会法工委的解释，再三强调了这一原则。法工委答复[19891115]指出： “罚款是一种行政处罚，只能由法律、法规规定的行政主管机关行使。作为群众组织的职工 物价监督站（或者职工物价监督员）不是行政主管机关，不宜行使行政处罚权。”法工委答 复[19900208]指出：“规定行政主管部门作出的关于拆迁问题的裁决由行政主管部门强制执 行，或者规定由作为事业单位的城管监察大队强制执行，是没有法律依据的。建议《贵阳市 建设拆迁管理办法》不要作关于拆拆迁部门的裁决由城管监察大队强制执行的规定。”法工 委答复[19900711]指出：《土地管理法》第47条中所规定的“没收非法所得”不能解释为 包含没收土地，对非法购买农民自留地并骗取批准非法占用土地盖房行为的不能实施没收土 地的处罚。 (二)法律拘束行政 法律拘束行政，支配行政的全部领域和所有行为。这就要求行政要严格按行政法规范的 规定行事，不得违反行政法规范的规定。根据《立法法》第87条的规定，行政机关制定的 行政法规和规章有下列情形之一的，由有关机关依法予以改变或者撤销：超越权限的，下位 法违反上位法规定的，以及违背法定程序的等。《行政诉讼法》第54条第2项规定：“具体 11 第三章 行政法的基本原则 对什么是行政法的基本原则及行政法的基本原则有哪些，各国不尽相同，各学者也往往 有不同的概括，我国行政法学上也有一些争论。本书仍将行政法的基本原则概括为合法性原 则和合理性原则。并且，基于我国关于合法性和合理性的制度安排，本书将英国行政法上属 于合理性范畴的合目的性或目的正当，不安排在合理性原则而安排在合法性原则中讨论。 第一节 行政合法性原则 一、法律优位原则 法律优位原则也称法律优先原则，是指行政法规范优先于行政而存在，对行政活动具有 绝对的拘束力和支配力。根据宪法第 5 条规定，一切国家机关都必须遵守宪法和法律，“任 何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。法律优先原则无限制和无条件的适用于 一切行政领域。路世伟案[最典行 2002-3]终审判决指出：“各级国家行政机关都必须依法行 政。依法行政，既包括具体行政行为内容必须合法，也包括具体行政行为的程序必须合法。” 在现代，法律优先原则中的“法”，是广义的法，而不仅仅是立法机关所制定的法。 （一）法律优先于行政 法律优位原则是法治原则在行政法领域的具体体现和要求。在法治国家，法律优先于行 政而存在，即先有法律然后才有行政。只有法律作了明确规定，才能设立行政组织，才具有 行政权，才能实施行政行为。《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》所确立的处 罚法定原则、许可法定原则和强制法定原则，就表明只有依法设立的行政主体，只有具备法 律赋予的处罚、许可和强制职权，只有在法律所规定的行为范围内，所实施的行政行为才具 有合法性。也就是说，只有先有行政机构、行政职权和规范行政行为的法律，才能有合法的 行政主体、行政权限和行政行为。先于法律的行政，只是一种随意行政。 全国人大常务委员会法工委的解释，再三强调了这一原则。法工委答复[19891115]指出： “罚款是一种行政处罚，只能由法律、法规规定的行政主管机关行使。作为群众组织的职工 物价监督站（或者职工物价监督员）不是行政主管机关，不宜行使行政处罚权。”法工委答 复[19900208]指出：“规定行政主管部门作出的关于拆迁问题的裁决由行政主管部门强制执 行，或者规定由作为事业单位的城管监察大队强制执行，是没有法律依据的。建议《贵阳市 建设拆迁管理办法》不要作关于拆拆迁部门的裁决由城管监察大队强制执行的规定。”法工 委答复[19900711]指出：《土地管理法》第 47 条中所规定的“没收非法所得”不能解释为 包含没收土地，对非法购买农民自留地并骗取批准非法占用土地盖房行为的不能实施没收土 地的处罚。 （二）法律拘束行政 法律拘束行政，支配行政的全部领域和所有行为。这就要求行政要严格按行政法规范的 规定行事，不得违反行政法规范的规定。根据《立法法》第 87 条的规定，行政机关制定的 行政法规和规章有下列情形之一的，由有关机关依法予以改变或者撤销：超越权限的，下位 法违反上位法规定的，以及违背法定程序的等。《行政诉讼法》第 54 条第 2 项规定：“具体