公安研究2012年第1期(总第207期) 各个方面,由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力,加上这些问题往往错综复杂,解决 难度大,因此,通过上访使问题得到妥善解决的成功率并不高(中国社科院的调查结论表明 实际上通过上访解决的问题只有2%)。但信访者却在很大程度上把信访部门看成党委政府的 代言人”,当成解决问题的责任主体,如果信访问题屡次得不到解决,党委政府的威信受到 定程度影响,引发群众的不满情绪。第二,信访的方式手段不当,越级上访和群体上访增多。我 国《信访条例》第十八条规定:“多人采用走访形式提出共同的信访事项的,应当推选代表,代 表人数不得超过5人。”也就是说,超过5人的集体访就是非正常上访,是信访事件。但在现实 中,为了促使问题得到解决,具有相同利益诉求的上访者往往形成群体集体上访,目的是为了制 造更大的影响,引起社会和有关部门的关注。同样,一些矛盾问题由于在基层得不到解决,上访 者往往越级上访,甚至直接选择进京上访。国家信访局2005年的调查问卷显示,有90.5%的上 访者是为了“让中央知道情况”,88.5%的上访者是为了“给地方政府施加压力”。当前来京群 众信访反映的问题中,80%以上是有道理的,还有80%以上是通过各级单位、政府的努力可以 在基层得到解决的。地方政府工作不力导致的非正常上访以及围堵党政机关等过激上访行为的增 多,将对社会和谐稳定造成一定的影响。第三,弱化了司法救济的权威,影响现代社会的法治进 程。信访制度能否发挥作用,很大程度上取决于主管领导的“个人意志”,本质上仍然是一种 人治”的制度。它诉诸的是个人的领导权威,而并非制度权威。在现代法治国家中,法律的权 威应该是至高无上的,司法救济才是公民权利救济的最主要形式。受到中国传统社会长期存在的 “清官情结”的影响,公民往往把信访这一行政救济手段作为最后的希望所在,有的经过诉讼程 序已经终审结案的当事人仍在继续重复上访,表明司法制度的权威受到挑战和弱化,公民对信访 制度存在一种盲目崇拜和路径依赖,这将对社会主义法治国家建设形成不利的影响 是群体性事件。中共中央办公厅2004年制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的 工作意见》称群体性事件是“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害,通过非法聚 集、围堵等方式,向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、 聚集等活动”。这一定义强调了引发群体性事件的诱因是“群众认为自身权益受到侵害的人民内 部矛盾”,事件的表现形式是“通过非法聚集、围堵等方式,向有关机关或单位表达意愿、提出 要求”。由此可见,目的合法性和行为非法性是当前群体性事件的两大特征。群体性事件参与者 的主要目的是希望引起党委政府和有关单位的重视,希望自身受损的合法利益能够得到解决,其 性质仍只是利益之争,而不是权力之争,其经济性目的大于政治性目的。有的拆迁户希望得到自 身应得的合理补偿,有的农民工希望得到被拖欠的劳动报酬,有的群体性事件参与者还查找了大 量的国家法规和政策文件,作为自身诉求表达的合理依据,这些都表明他们的行为目的只是希望 问题能够按照现有的法律法规和国家政策,得到政府公平公正的调处解决。即使是一些经过组织 策划的群体性事件,其行动的目标也只是具体的利益诉求,并没有明确的政治目的,因此,总体 上看,这些群体性事件对社会的政治稳定尚未构成危害。但是,从群体性事件的表现行为看,有 的聚众围堵党政机关,影响正常社会秩序;有的聚集堵塞公路铁路,影响正常交通秩序;有的聚 众阻挠施工,影响工程建设进度;有的发生群体性械斗,影响社会治安秩序等等。虽然这些违法 行为的目的只是为了扩大影响、施加压力,从而促使问题得到解决,但其无疑在客观上已经对社 会正常秩序造成冲击,对社会和谐稳定造成了严重的影响。②此外,由于矛盾的利益冲突性、处 理复杂性以及涉及主体的广泛性,有的群体性事件只能得到暂时平息,而无法做到根本解决,利 益受损的群体进而转为政治权利方面的诉求,使一些群体性事件发生质变,从而对社会政治稳定 造成一定的危害 三是社会骚乱事件。社会骚乱事件,是指非法聚众闹事,通过使用打砸抢烧等暴力手段,危 害人民生命财产安全,严重破坏局部区域社会治安秩序和社会政治安定的事件。从广义上讲,社 会骚乱事件也是群体性事件的一种类型,但又具有与一般群体性事件不同的特点和表现形式。首 o1994-2012ChinaAcademicJournalElectronicPublishinghOuse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net各个方面，由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，加上这些问题往往错综复杂，解决 难度大，因此，通过上访使问题得到妥善解决的成功率并不高 ( 中国社科院的调查结论表明: 实际上通过上访解决的问题只有 2‰) 。但信访者却在很大程度上把信访部门看成党委政府的 “代言人”，当成解决问题的责任主体，如果信访问题屡次得不到解决，党委政府的威信受到一 定程度影响，引发群众的不满情绪。第二，信访的方式手段不当，越级上访和群体上访增多。我 国 《信访条例》第十八条规定: “多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代 表人数不得超过 5 人。”也就是说，超过 5 人的集体访就是非正常上访，是信访事件。但在现实 中，为了促使问题得到解决，具有相同利益诉求的上访者往往形成群体集体上访，目的是为了制 造更大的影响，引起社会和有关部门的关注。同样，一些矛盾问题由于在基层得不到解决，上访 者往往越级上访，甚至直接选择进京上访。国家信访局 2005 年的调查问卷显示，有 90. 5% 的上 访者是为了 “让中央知道情况”，88. 5% 的上访者是为了 “给地方政府施加压力”。当前来京群 众信访反映的问题中，80% 以上是有道理的，还有 80% 以上是通过各级单位、政府的努力可以 在基层得到解决的。地方政府工作不力导致的非正常上访以及围堵党政机关等过激上访行为的增 多，将对社会和谐稳定造成一定的影响。第三，弱化了司法救济的权威，影响现代社会的法治进 程。信访制度能否发挥作用，很大程度上取决于主管领导的 “个人意志”，本质上仍然是一种 “人治”的制度。它诉诸的是个人的领导权威，而并非制度权威。在现代法治国家中，法律的权 威应该是至高无上的，司法救济才是公民权利救济的最主要形式。受到中国传统社会长期存在的 “清官情结”的影响，公民往往把信访这一行政救济手段作为最后的希望所在，有的经过诉讼程 序已经终审结案的当事人仍在继续重复上访，表明司法制度的权威受到挑战和弱化，公民对信访 制度存在一种盲目崇拜和路径依赖，这将对社会主义法治国家建设形成不利的影响。 二是群体性事件。中共中央办公厅 2004 年制定的 《关于积极预防和妥善处置群体性事件的 工作意见》称群体性事件是 “由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚 集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、 聚集等活动”。这一定义强调了引发群体性事件的诱因是 “群众认为自身权益受到侵害的人民内 部矛盾”，事件的表现形式是 “通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出 要求”。由此可见，目的合法性和行为非法性是当前群体性事件的两大特征。群体性事件参与者 的主要目的是希望引起党委政府和有关单位的重视，希望自身受损的合法利益能够得到解决，其 性质仍只是利益之争，而不是权力之争，其经济性目的大于政治性目的。有的拆迁户希望得到自 身应得的合理补偿，有的农民工希望得到被拖欠的劳动报酬，有的群体性事件参与者还查找了大 量的国家法规和政策文件，作为自身诉求表达的合理依据，这些都表明他们的行为目的只是希望 问题能够按照现有的法律法规和国家政策，得到政府公平公正的调处解决。即使是一些经过组织 策划的群体性事件，其行动的目标也只是具体的利益诉求，并没有明确的政治目的，因此，总体 上看，这些群体性事件对社会的政治稳定尚未构成危害。但是，从群体性事件的表现行为看，有 的聚众围堵党政机关，影响正常社会秩序; 有的聚集堵塞公路铁路，影响正常交通秩序; 有的聚 众阻挠施工，影响工程建设进度; 有的发生群体性械斗，影响社会治安秩序等等。虽然这些违法 行为的目的只是为了扩大影响、施加压力，从而促使问题得到解决，但其无疑在客观上已经对社 会正常秩序造成冲击，对社会和谐稳定造成了严重的影响。② 此外，由于矛盾的利益冲突性、处 理复杂性以及涉及主体的广泛性，有的群体性事件只能得到暂时平息，而无法做到根本解决，利 益受损的群体进而转为政治权利方面的诉求，使一些群体性事件发生质变，从而对社会政治稳定 造成一定的危害。 三是社会骚乱事件。社会骚乱事件，是指非法聚众闹事，通过使用打砸抢烧等暴力手段，危 害人民生命财产安全，严重破坏局部区域社会治安秩序和社会政治安定的事件。从广义上讲，社 会骚乱事件也是群体性事件的一种类型，但又具有与一般群体性事件不同的特点和表现形式。首 ·24· 公安研究 2012 年第 1 期 ( 总第 207 期)