社保基金违规的制度分析与改革思路 资金使用的效率孰高孰低，这是地方政府决策者几乎每天都要面对的一个很现实问题，是地方政 府决策者在政策比较时的一个路径选择问题，于是地方政府常常成为资金违规的主体。 另外，账户资金投资制度如不改革，既不能解决账户基金的增值保值问题，又加重了银行 系统流动性过剩的压力，间接地起到了为内需不足“火上加油”的作用，成为经济发展需要解决 的最突出的挑战，甚至威胁到经济的可持续发展。这是统账分类投资、将账户资金分流出来， 尽快实行市场化投资的外部压力。 在中央政府没有把社保基金投资政策统一起来的前提下，在中央政府没有承担起应有责 任的情况下，如何解决地方政府日复一日、年复一年的诸多悖论？社保制度外部和内部的双重 压力显示，统筹基金尤其是账户基金的投资政策到了非改不可的时候了。 (三)从账户资金的性质和现状看账户资金实行集中投资管理的可行性 所谓统账资金分开投资，是指统筹资金按照其统筹资金的规律进行管理和投资，账户资金 按照其账户资金的规律进行管理和投资，他们各就各位，各行其道。改变目前统账合一的投资 现状，目前时机已基本成熟，条件已基本具备。 通常报刊上常见的所谓提高统筹层次只是指社会统筹部分，而不应指账户部分。从严格 意义上讲，账户资金不存在“统筹”问题，而只是个管理层次问题，因为记实和记清的账户资金 具有私有产权的性质，在上解途中和营运管理上，不管上解到哪个层次或在哪个层次上管理， 都不存在道德风险，不可能形成逆向选择，这是统筹资金所不具备的一个本性，也是与统筹基 金的根本区别之一。这是得以实行账户资金集中营运的一个基本条件。 账户基金的投资决策方案，从全世界的实践来看，无非分为两大类，一类是个人决策主导 的智利模式（包括中国香港的强积金），即在提供的诸多种类型基金中由账户持有人个人做出 资产配置的决策，个人进行选择；一类是集中决策主导的新加坡模式，即中央公积金模式，利率 定期统一公布，全国一致。根据目前中国的国情，采取个人分散决策的模式是不现实的，只能 选择后者。这就需要将账户资金集中到某个层次统一营运，有某一个层级的政府集中运营，集 中决策。 目前账户资金的投资管理现状主要存在4种情况：(1)第一、二批3个试点省份和个别直 辖市已基本实现了省级集中管理的目标（账户资金通过中国人民银行国库向省上解，由省级社 会保险经办机构统一管理和运营，实行省级核算和分级支付的管理体制)。(2)在11个试点省 份(2006年第三批试点已在8个省份开始)，天津等地于2006年底将做实账户资金中的中央财 政补助部分交由全国社保基金理事会集中投资管理，并与其正式签署了委托投资协议书。(3)省 份中绝大部分账户处于“空转”状态。(4)少数省份账户虽有一定余额，但大多管理层次很低。 4种账户资金的管理现状显示，与统筹资金大同小异，这也是一种极度“分散化”的管理方 式，其投资体制已呈现“碎片化”，它与社保资金投资渠道不畅的事实共同说明了两个问题：一 是中央政府没有承担起制定统一投资政策的责任，二是部门之间存在着沟通、协调与横向博奔 的交叉矛盾，其严重程度甚至已经影响到投资制度的统一规划。可见理顺统账资金关系、统账 资金分类投资的改革已迫在眉睫，否则，缓解社保资金违规的制度压力、提高账户资金的投资 效率都将难以真正实现。 (四)从4个模式的优劣比较看账户资金实行集中投资模式选择的争议 既然在统账结合制度中账户资金实行集中化市场投资本来就是题中应有之意，主要是时 机选择问题，那么，根据前述分析，现在时机已基本成熟，关键在于账户资金投资制度模式的选 ·11· 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net社保 墓 金 违 规 的制度分 析 与 改革思 路 资金使用 的效率孰高孰低 , 这是地方政府决策者几乎 每天都要面对 的一 个很 现实 问题 , 是地方政 府决策者在政策 比较 时的一个路径选择 问题 , 于是地方政府常常成 为资金违规 的 主体 。 另外 , 账户 资金 投 资制 度 如不改 革 , 既 不 能解 决 账 户 基 金 的增 值保值 问题 , 又 加 重 了银 行 系统 流 动性过 剩 的压力 , 间接地 起 到 了 为 内需 不 足 “ 火 上 加油 ”的作 用 , 成为 经济发 展 需 要解 决 的最 突 出的挑 战 , 甚 至 威胁到 经济 的可 持续 发展 。 这 是统账 分类 投 资 、 将账 户资金 分 流 出来 , 尽 快实行市 场化 投 资 的外 部压 力 。 在 中央 政府没有 把社保基 金 投 资政 策 统 一 起来 的前 提 下 , 在 中 央 政府 没 有 承 担 起应 有 责 任的情况 下 , 如何解 决地 方政府 日复一 日 、 年复一 年 的诸多悖论 社保制度外部 和 内部 的双 重 压力显 示 , 统筹基金尤其是 账户基金 的投 资政策到 了非 改不 可 的时候 了 。 三 从 账户 资 金 的性质 和 现 状看 账 户 资金 实行 集 中投 资管理 的可行性 所谓 统账 资金分开 投 资 , 是 指统筹资金按 照 其统筹资金 的规律 进行管理 和 投 资 , 账 户 资金 按照其账 户 资金 的规律进行 管理和 投 资 , 他们各就各位 , 各行其道 。 改 变 目前 统账 合一 的投 资 现状 , 目前 时机 已 基本 成熟 , 条件 已 基本具 备 。 通 常报刊 上 常见 的所 谓提高统筹层 次 只 是 指 社 会统 筹 部 分 , 而 不 应 指 账 户 部 分 。 从严 格 意义 上 讲 , 账 户 资金 不存在 “ 统筹 ”问题 , 而 只 是 个 管 理 层 次 问题 , 因 为 记 实 和 记 清 的账户 资金 具有私 有 产权 的性 质 , 在 上 解途 中和 营运 管 理 上 , 不 管 上 解 到 哪 个 层 次 或 在 哪 个层 次 上 管 理 , 都不存在 道 德风 险 , 不可 能形成逆 向选择 , 这 是 统筹 资金 所 不 具备 的一 个本 性 , 也是 与统 筹 基 金 的根本 区 别之 一 。 这 是得 以 实行 账户 资金 集 中营运 的一个 基本条件 。 账 户 基 金 的投 资决策方案 , 从全世 界 的 实 践来看 , 无非 分 为 两 大类 , 一 类 是 个 人 决 策 主 导 的智利模 式 包 括 中国香 港 的强 积金 , 即 在 提供 的诸 多 种 类 型 基 金 中 由账 户 持有 人 个 人做 出 资产配 置 的决策 , 个 人进 行选 择 一 类是 集 中决策 主导 的 新 加坡模 式 , 即 中央公积金模式 , 利 率 定期统一 公布 , 全 国一致 。 根 据 目前 中 国 的 国情 , 采 取 个人 分散 决 策 的模 式 是 不 现 实 的 , 只 能 选 择后 者 。 这就需 要将账户 资金集 中到 某个层 次统一 营运 , 有 某一 个层 级 的政府 集 中运 营 , 集 中决策 。 目前 账户 资金 的投 资管 理 现状 主要存 在 种 情 况 第 一 、 二 批 个试点 省 份 和 个别 直 辖市 已基本 实现 了省 级 集 中 管理 的 目标 账 户 资金 通 过 中 国人 民银行 国库 向省 上 解 , 由省 级 社 会保险经 办机构统一 管理和 运 营 , 实行省级核算和 分级支付 的管理体制 。 在 个试点省 份 年第 三批试点 已 在 个省 份 开 始 , 天 津等地 于 年底 将做实账 户 资金 中的 中央财 政补助部分交 由全 国社保基金理事会集 中投 资管理 , 并与其正式签 署 了委 托投 资协议书 。 省 份 中绝 大部分账户 处 于 “ 空 转 ”状态 。 少 数省 份账 户虽 有 一 定余额 , 但大 多管 理层 次很低 。 种 账 户 资金 的管理 现状显 示 , 与统筹 资金 大 同小 异 , 这 也 是 一 种 极 度 “ 分 散 化 ” 的管 理 方 式 , 其投 资体制 已 呈 现 “ 碎片化 ” , 它 与社 保 资金 投 资渠 道 不 畅 的事 实共 同说 明 了两 个 问题 一 是 中央政 府没 有 承担起 制定 统一 投资政策 的责任 , 二 是 部 门之 间 存在 着 沟通 、 协调 与横 向博 弈 的交叉 矛 盾 , 其严重 程 度甚 至 已 经影 响 到投 资制度 的统一 规 划 。 可 见 理顺统 账 资金 关 系 、 统 账 资金 分类投 资 的改 革 已 迫 在 眉 睫 , 否 则 , 缓 解 社 保 资 金 违 规 的制 度 压 力 、 提 高账 户 资金 的投 资 效率都将难 以 真正 实现 。 四 从 个模式 的优劣 比较 看账 户资 金 实 行集 中投 资模式 选 择 的争议 既然在统账结合制度 中账 户资金 实行集 中化 市 场 投 资本 来 就 是题 中应 有 之 意 , 主 要 是 时 机选 择 问题 , 那 么 , 根 据 前述 分析 , 现在 时机 已 基本成熟 , 关键在 于 账 户 资金 投 资制度模式 的选