中国人口科学2007年第4期 择。目前，可供选择方案主要有4个。 从纵向的账户基金集中层级来看，存在两个方案，但争议较大。一种观点主张由省级社保 经办机构负责实施，另一种观点主张由中央政府负责实施。笔者认为，省级经办机构投资模式 存在很多问题，一是资本市场风险大，对绝大部分省份来说，投资专业人才短缺，在信托传统和 受托精神缺位的法律文化大环境下，省级政府主导信托投资，容易出现问题。二是对中央政府 来说，采取省级投资模式难以制定全国统一的补偿机制，而账户资金的私有性决定了这样一个 事实，即这是私人与省级政府之间的委托代理关系，从本质上讲，一旦出现问题，其最终结果还 是由中央政府出面做最后担保人，与其如此，不如事先采取中央政府投资模式更为直接。否 则，地方政府负责投资，中央政府负责“买单”，将很可能成为新一轮社保违规的风险源。因为 省际发展水平差距较大，收益率难免出现较大差别，相互攀比难以完全避免，道德风险难以防 范。三是如果中央政府采取完全放开不管的态度，采取完全市场化的方式并由市场决定各省 的收益率水平，不仅存在金融风险，而且在投资失误的情况下，很可能影响社会稳定，产生连带 影响。四是如果发生较为严重的违规和腐败现象并导致重大损失，不仅影响省级政府的威信， 作为国家强制性社保制度，最终必将影响中央政府的公信力，引起社会动荡。五是在向实现省 级统筹的努力过程中，省级政府的精力应主要放在统筹基金的管理营运与支付上。 鉴于此，笔者主张采取中央政府投资管理的账户基金营运模式。在调研中，笔者发现地方 政府极力支持省级投资模式。说到底，这是认识和利益问题。由于经济实力的原因，沿海发达 省份与中西部欠发达省份之间的态度很可能完全相左，这是可以理解的，但切不可采取欠发达 地区由中央政府负责投资和发达地区由省级政府负责投资的两种政策，这既涉及到账户持有 人不同地区之间的公平问题，也涉及到社保制度“碎片化”的问题。 从横向的账户基金营运机构设置来看，也存在两个方案可供选择。一个是由“全国社保基 金理事会”继续代理投资，另一个是专门建立一个投资管理机构，将投资管理与待遇支付合二 为一。笔者认为，前者统管全国账户基金表面上看似乎顺理成章，但事实上存在一些问题需要 解决：(1)目前理事会承接的只是做实账户的中央财政补助部分，如何理顺账户缴费与理事会 的关系，这其中存在法理关系问题。(2)理事会是完全市场化运作的，2006年的保底承诺是公 司行为还是代表国家担保，补偿机制具有不确定性，固定一个3.5%的收益率缺乏透明性（孙 轲，2006)，也没有体现国家的责任，高出3.5%以上部分建立风险基金以丰补歉，缺乏治理结 构的制度保证，并且没有将国家责任和补偿机制从理事会的整体利益中剥离出来，中央财政责 任难以切入并体现出来。(3)3.5%的利率明显低于购买力标准，从长期看仅是权宜之计，因为 它还略低于20年长期国债利率，对于超过20年期限养老金基金来说，无论从国家财政还是从 账户持有人的利益来说，存在资金使用效率问题。(4)在这样一个介于市场与政府之间的模模 糊糊的制度安排下，既没有让各省强制性全部加入的法律依据，变成一种“自愿选择”，又缺乏 利益率上的吸引力，有使国家基本保险的基本准则变形走样之嫌。 鉴于上述分析，笔者认为应由劳动社会保障部门单独建立一个机构，专门负责全国账户基 金的营运。 (五)从深化社保制度改革的角度看建立账户基金专门营运机构的基本思路 目前在劳动社会保障主管部门体系之内建立一个专门的账户资金投资机构，之所以说是 上策因为账户基金的投资管理是中国社保制度改革的一个不可分离的组成部分，必须将其纳 入社保制度运行框架之内统筹考虑，这关乎社保制度改革的长期走向和账户持有人的长远利 ·12· 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net中国人 口 科 学 年 第 期 择 。 目前 , 可 供选 择 方 案 主 要 有 个 。 从纵 向 的账 户 基 金 集 中层 级来看 , 存 在两 个方 案 , 但争议较 大 。 一 种 观点主张 由省 级 社 保 经 办 机构负责实施 , 另一 种观点 主 张 由中央政府负责实施 。 笔 者认为 , 省级 经 办机 构 投资模 式 存在很 多 问题 , 一 是 资本 市 场风 险大 , 对绝 大部分省 份来说 , 投 资专业 人 才短 缺 , 在 信托 传统 和 受托精 神缺位 的法 律文 化 大环 境下 , 省 级 政府 主 导 信托 投 资 , 容易 出现 问题 。 二是 对 中央 政府 来 说 , 采 取省级 投 资模式难 以制定 全 国统一 的补偿机制 , 而 账户 资金 的私有性 决定 了这样 一 个 事实 , 即这是 私 人 与省 级政 府之 间 的委托代理关 系 , 从本质上讲 , 一 旦 出现 问题 , 其最 终结 果 还 是 由 中央 政府 出面做最 后 担 保人 , 与 其 如 此 , 不 如事 先 采 取 中 央 政 府 投 资 模 式 更 为 直 接 。 否 则 , 地 方政府 负责投 资 , 中央 政府负责 “ 买 单 ” , 将 很 可 能成 为 新 一 轮社保违 规 的 风 险 源 。 因 为 省 际发展 水平差 距 较大 , 收 益 率难 免 出现 较 大差 别 , 相 互 攀 比难 以 完 全避 免 , 道 德 风 险难 以 防 范 。 三 是 如果 中央政 府采 取 完全放 开 不 管 的 态 度 , 采 取 完 全 市场 化 的方 式并 由市 场 决定 各 省 的收益 率水平 , 不 仅存 在金 融 风 险 , 而 且在 投 资失 误 的情 况 下 , 很 可 能影 响社会稳 定 , 产生 连 带 影 响 。 四 是 如 果 发 生较 为严 重 的违规和 腐败 现象并导致 重 大损失 , 不 仅影 响省级 政府 的威信 , 作 为 国家强 制性 社保制 度 , 最 终 必将影 响 中央政 府 的公信力 , 引起社会动荡 。 五 是 在 向实 现 省 级 统筹 的努力 过 程 中 , 省级 政府 的精 力应 主 要放在统筹基金 的管理 营运 与支付上 。 鉴 于 此 , 笔 者主 张采取 中央政 府投 资管理 的账 户 基金 营运模式 。 在 调 研 中 , 笔者 发现 地 方 政府极 力 支 持省 级 投 资模 式 。 说 到底 , 这 是认识和利益 问题 。 由于 经济 实力 的 ’ 原 因 , 沿海 发 达 省份 与 中西 部欠 发 达 省份 之 间 的态度很可 能完全相左 , 这 是 可 以理解 的 , 但切 不 可 采 取欠 发 达 地 区 由中 央政府 负责投 资 和发 达 地 区 由省 级 政 府 负 责投 资 的 两 种政 策 , 这 既 涉 及 到 账户 持 有 人 不 同地 区 之 间 的公平 问题 , 也涉及 到社保制 度 “ 碎 片化 ” 的问题 。 从横 向的账 户 基金 营运 机 构设 置来看 , 也存在 两个方案可供选 择 。 一 个是 由 “ 全 国社保基 金 理 事会 ”继 续 代理 投资 , 另 一 个 是专 门建 立 一 个 投 资管 理 机 构 , 将 投 资管理 与 待遇 支 付合二 为一 。 笔者认 为 , 前者统管全 国账 户 基金 表 面上看 似乎顺理成章 , 但事实上存在一 些 问题需 要 解 决 目前理 事会承 接 的 只是做 实 账 户 的 中央 财 政 补 助 部 分 , 如何 理顺 账 户 缴 费 与理 事 会 的关 系 , 这其 中存在 法 理关 系 问题 。 理事会 是 完 全市 场化 运 作 的 , 年 的保底 承诺是 公 司行 为还 是代表 国家担保 , 补偿机制 具 有 不 确 定 性 固定 一 个 的 收 益 率缺乏 透 明性 孙 柯 , , 也 没 有体现 国家 的责任 , 高 出 以 上 部 分建立 风 险基 金 以 丰 补 歉 , 缺 乏 治理 结 构 的制度保证 , 并且没 有将 国家 责任和 补偿机制从理事会 的整 体利益 中剥离 出来 , 中央 财政 责 任难 以 切人 并 体现 出来 。 的利率 明显低 于购买 力 标准 , 从长期看仅是 权 宜之 计 , 因为 它还 略低 于 年 长期 国债利率 , 对于超过 年期 限养老金基金来 说 , 无 论从 国家财政还 是从 账 户持有 人 的利 益来 说 , 存在 资金 使用 效率 问题 。 在 这样 一个 介于 市场与政府 之 间 的模 模 糊糊 的制度 安排下 , 既 没 有让各省强 制性 全 部 加 人 的法 律 依据 , 变 成 一 种 “ 自愿 选 择 ” , 又 缺 乏 利益 率上 的吸 引力 , 有 使 国家基本保 险的基本准 则变 形 走样 之嫌 。 鉴 于上述 分析 , 笔者认为应 由劳动社 会保 障部 门单独 建立 一 个机构 , 专门负责全 国账 户 基 金 的营运 。 五 从 深化 社 保 制度 改革 的角 度 看 建 立 账户基 金 专 门营运 机构 的基 本思 路 目前 在 劳动社会保 障主 管部 门体系之 内建立 一 个 专 门 的账 户 资金 投 资机 构 , 之所 以 说是 上 策 因 为账 户 基金 的投资管理是 中 国社保 制 度 改 革 的一 个 不 可 分离 的组 成 部 分 , 必 须 将 其 纳 人 社 保制度运 行框架 之 内统筹考虑 , 这 关 乎 社保 制 度 改 革 的长 期 走 向和 账 户 持 有人 的 长 远 利