相对集中行政处罚权制度的尝试首先发端于联合执法与综合执法的实践。北 京市自1987年开始,率先从工商、公安等各行政执法部门和监察、法制等执法 监督部门组建了“北京市人民政府联合执法检査队”,进行联合执法活动,查处 各类违法行为。取得一定成效之后又组建了城管队伍。尽管联合执法并没有从根 本上解决原有执法体制中所存在的各种问题,但是这种尝试不仅为确立和实施相 对集中行政处罚权制度提供了实践的经验,而且也为1996年的《中华人民共和 国行政处罚法》提供了立法上的实践素材。之后,地方各级人民政府纷纷效仿北 京市向国务院请示,要求在本地区进行相对集中行政处罚权的试点。2000年国 务院颁发了用以专门指导相对集中处罚权工作的意见,即《国务院办公厅关于继 续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发[2000]63号),从而使相 对集中行政处罚权制度从联合执法和综合执法中脱颖而出,成为行政执法体制中 个正式的制度。到2002年,已经有北京、天津、浙江、江苏、广东、广西 黑龙江、吉林、辽宁、河北、山东、湖南、江西、四川、贵州、海南等23个省、 自治区的79个城市和3个直辖市经国务院批准开展了相对集中行政处罚权的试 点工作。到2006年底,相对集中处罚和综合执法的领域已从最初的城市管理逐 步扩展到文化、旅游、农业、矿山安全、水利、林业等领域,逐步使分散的执法 力量得到整合,意图解决多头执法、重复执法、执法扰民的现象 对我国政府执法体制改革的积极贡献,有论者认为:九十年代初在我国各个 城市,均出现了“八顶大盖帽、管理一顶破草帽”的混乱执法局面,相对人一个 违法行为可能同时收到三张罚款单,通过相对集中行政处罚权改革,有力地改变 了这种局面。通过改革,执法交叉、执法扰民、重复处罚、多头处罚的现象大大 减少,执法队伍得到了整合,执法水平有了进一步提高。综合行政执法体制的最 大问题是没有按照法律和国务院的规定来办,而不是行政执法机制本身的问题。 武汉市政府法制办的一份《工作总结》称该市相对集中行政处罚权的成效有几个 方面:一是精简了执法机构,减少了执法人员;二是实现了执法职能转变,强化 了责任约東;三是避免了交叉检査、重复处罚;四是保障执法经费,理顺了执法 利益机制;五是形成了执法合力,加大了执法力度;六是强化了监督,树立了执 法队伍的良好形象。 然而近来无论社会上还是学术届对城管的批评和质疑越来越多。“相对集中 行政处罚权”的改革尝试,其初衷与现实距离太远,实践是检验真理的标准,城 管出了这么多问题,说明这种改革是不成功的。 (二)城管综合执法制度的合法性 城管综合执法或者相对集中行政处罚权的法律依据主要是《行政处罚法》以 及国务院的有关文件,《行政处罚法》第16条规定:“国务院或者经国务院授权 的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政 处罚权,但是限制人身自由的行政处罚权只能有公安机关行使。”该条规定开了 我国法律授权行政机关调整(实际上是设定)行政职权的立法先例。根据该条国 务院授权省级人民政府“决定”行政处罚权的相对集中以及有关机构的设立和职 权,而实践中省级政府实际上又授权下级政府“决定”,许多地方县级政府自己 就决定了设立城管机构。如此以来,结果就是层层授权,立法机关主动放弃以致 于丧失了对行政权力设定的控制。在法治国家,一般是先立法后成立一个机构, 真正是“职杈法定”、“权自法出”。例如,美国政府根据职业安全与健康管理局 是根据《职业安全与健康法》的规定成立的,其职权和工作程序都必须严格依据 该法的规定。环境保护局根据《清洁空气法》、《清洁水法》等法律成立的,其职相对集中行政处罚权制度的尝试首先发端于联合执法与综合执法的实践。北 京市自 1987 年开始，率先从工商、公安等各行政执法部门和监察、法制等执法 监督部门组建了“北京市人民政府联合执法检查队”，进行联合执法活动，查处 各类违法行为。取得一定成效之后又组建了城管队伍。尽管联合执法并没有从根 本上解决原有执法体制中所存在的各种问题，但是这种尝试不仅为确立和实施相 对集中行政处罚权制度提供了实践的经验，而且也为 1996 年的《中华人民共和 国行政处罚法》提供了立法上的实践素材。之后，地方各级人民政府纷纷效仿北 京市向国务院请示，要求在本地区进行相对集中行政处罚权的试点。2000 年国 务院颁发了用以专门指导相对集中处罚权工作的意见，即《国务院办公厅关于继 续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]63 号），从而使相 对集中行政处罚权制度从联合执法和综合执法中脱颖而出，成为行政执法体制中 一个正式的制度。到 2002 年，已经有北京、天津、浙江、江苏、广东、广西、 黑龙江、吉林、辽宁、河北、山东、湖南、江西、四川、贵州、海南等 23 个省、 自治区的 79 个城市和 3 个直辖市经国务院批准开展了相对集中行政处罚权的试 点工作。到 2006 年底，相对集中处罚和综合执法的领域已从最初的城市管理逐 步扩展到文化、旅游、农业、矿山安全、水利、林业等领域，逐步使分散的执法 力量得到整合，意图解决多头执法、重复执法、执法扰民的现象。 对我国政府执法体制改革的积极贡献，有论者认为：九十年代初在我国各个 城市，均出现了“八顶大盖帽、管理一顶破草帽”的混乱执法局面，相对人一个 违法行为可能同时收到三张罚款单，通过相对集中行政处罚权改革，有力地改变 了这种局面。通过改革，执法交叉、执法扰民、重复处罚、多头处罚的现象大大 减少，执法队伍得到了整合，执法水平有了进一步提高。综合行政执法体制的最 大问题是没有按照法律和国务院的规定来办，而不是行政执法机制本身的问题。 武汉市政府法制办的一份《工作总结》称该市相对集中行政处罚权的成效有几个 方面：一是精简了执法机构，减少了执法人员；二是实现了执法职能转变，强化 了责任约束；三是避免了交叉检查、重复处罚；四是保障执法经费，理顺了执法 利益机制；五是形成了执法合力，加大了执法力度；六是强化了监督，树立了执 法队伍的良好形象。 然而近来无论社会上还是学术届对城管的批评和质疑越来越多。“相对集中 行政处罚权”的改革尝试，其初衷与现实距离太远，实践是检验真理的标准，城 管出了这么多问题，说明这种改革是不成功的。 （二） 城管综合执法制度的合法性 城管综合执法或者相对集中行政处罚权的法律依据主要是《行政处罚法》以 及国务院的有关文件，《行政处罚法》第 16 条规定：“国务院或者经国务院授权 的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政 处罚权，但是限制人身自由的行政处罚权只能有公安机关行使。”该条规定开了 我国法律授权行政机关调整（实际上是设定）行政职权的立法先例。根据该条国 务院授权省级人民政府“决定”行政处罚权的相对集中以及有关机构的设立和职 权，而实践中省级政府实际上又授权下级政府“决定”，许多地方县级政府自己 就决定了设立城管机构。如此以来，结果就是层层授权，立法机关主动放弃以致 于丧失了对行政权力设定的控制。在法治国家，一般是先立法后成立一个机构， 真正是“职权法定”、“权自法出”。例如，美国政府根据职业安全与健康管理局 是根据《职业安全与健康法》的规定成立的，其职权和工作程序都必须严格依据 该法的规定。环境保护局根据《清洁空气法》、《清洁水法》等法律成立的，其职