的、可测定的日标。但是，由于政箭间题的复杂性以及政管制定者的一些主观因素，使政第 目标难免出现分散和不确定的情况：(1)许多政策目标不可能量化，比如一些政治类和文化 类的政策：(2)多数政策都具有多重目标，有些目标之间还存在若矛盾：(3)在政策执行过 程中，政策目标还可能发生变更而被修正：(4)有时，决策者还有意用含糊的、不太确定的 形式来表达政策目标，以此增加某种应变的能力。①所有的这些情况将可能导致政策评估主 要价值标准的选择和价值标准序列的排列出现混乱，从而给政策评估造成很大的困难。 2。政策效果的不确定性 由于政策活动涉及面广、参与者多，政策执行后产生的影响往往涉及到社会生活的方方 面面，既有预期的影响，也有非预期的影响：既有显性的、一目了然的影响，也包括潜在的 不易感知的影响：既有短期的影响，也有长期的影响。例如，我国的计划生有政策的基本目 标是控制人口数量，提高人口的素质。但是，计划生育政策执行的效果却不仅仅是对人口 量产生影响，它还带来了一系列其他效果，这些效果有正有反、有利有弊。比如，它使人们 逐渐改变“多子多福”、“养儿防老”等传统的婚育观念，逐渐形成“晚婚晚育，少生优生” 的婚育观念：有利于妇女的身体健康，增加了妇女参加社会工作的机会，提高了妇女的社会 地位等等。但是，这项政策的实施也带来一系列负面影响：我国人口老龄化趋势加快， 出生 婴儿性别比失衡，独生子女户的后顾之忧，干群关系紧张等。正是政策效果的多样性和影响 的广泛性，再加上许多影响政策的因素难于测定，这就给评估带来了很大的困难。此外，政 策效果的不确定性还使某些反对评估的人有了借口，也为某些不科学的评估的出现创造了条 件。例如 ,有些受局部利益影响的政策评估只从政策广泛影响中选取对本部门有利的因素进 行评估，从而影响了评估的全面性和客观性。 3.政策资源的混合和政策行为的重查 政策资源的混合指的是投入不同政策的资源被此纠结在一起，分不清某项资源的支出究 竞是属于哪一个政策，或某项政策的总投入到底是多少。政策资源的混合使政策的成本难以 核定，而其“纯效”更是无从测定。政策行为的重叠指的是针对相同的或相以的政策间题 和政策目标群体，不同的机构和部门都制定并执行各自的政策。各种不同的政策效果混杂在 一起，很雄将某项玫箭的实际效果从总体效果中区分出来。® 4. 政策行动与环境或变之间的因果关系不易确定 除了政策行动的影响外，实际社会情况的改变还会受到政策行动以外其他因素的影响 这就使得政策行动与环境改变之间的因果关系不易确定。比如，犯罪预防政策的目标是以威 摄的方式防止犯罪的发生，而间颗是：犯罪行为若沿有发生，是否一定是犯罪政第所发生的 作用呢？这个问题很难回答。或许某人曾经有过犯罪的念头 但是害伯受到惩罚， 从而没有 付诸行动：或许是受到亲人朋友的及时劝阻：也可能是尚在寻找合适的下手机会 5.评估信息和评估经费缺乏 获取真实而全面的第一手资料和各种数据，是进行政策评估的基础和前提。如果没有足 够的统计资料和其他方面的信息，政策评估就成了无本之木和无源之水。在我国，政策信息 工作还比较落后，许多政策机关不重视信息管理，信息收集系统尚未形成，政策评估所获 的数据往往是残缺不全、杂乱无章的。再加上一些抵制评估的工作人员拒绝提供关键性资料 这大大增加了政策评估的难度 政策评估是一项复杂、系统的工作，需要投入相当的经费、设备和人力。但在现实中 评估工作及其价值尚未引起人们的足够重视和认同，很难指望人们从现行政策资源中拿出成 本作为评估之用，政策评估常常处于经费短缺状态。即使有的政策机构愿意提供评估经费， D张因庆著现代公共政簧导论北京 大学出版社，190 ①张金马主编政策科学导论.北京：中国人民大学出版社，1992：253页. 公 15 的、可测定的目标。但是，由于政策问题的复杂性以及政策制定者的一些主观因素，使政策 目标难免出现分散和不确定的情况：（1）许多政策目标不可能量化，比如一些政治类和文化 类的政策；（2）多数政策都具有多重目标，有些目标之间还存在着矛盾；（3）在政策执行过 程中，政策目标还可能发生变更而被修正；（4）有时，决策者还有意用含糊的、不太确定的 形式来表达政策目标，以此增加某种应变的能力。① 所有的这些情况将可能导致政策评估主 要价值标准的选择和价值标准序列的排列出现混乱，从而给政策评估造成很大的困难。 2．政策效果的不确定性 由于政策活动涉及面广、参与者多，政策执行后产生的影响往往涉及到社会生活的方方 面面，既有预期的影响，也有非预期的影响；既有显性的、一目了然的影响，也包括潜在的、 不易感知的影响；既有短期的影响，也有长期的影响。例如，我国的计划生育政策的基本目 标是控制人口数量，提高人口的素质。但是，计划生育政策执行的效果却不仅仅是对人口数 量产生影响，它还带来了一系列其他效果，这些效果有正有反、有利有弊。比如，它使人们 逐渐改变“多子多福”、“养儿防老”等传统的婚育观念，逐渐形成“晚婚晚育，少生优生” 的婚育观念；有利于妇女的身体健康，增加了妇女参加社会工作的机会，提高了妇女的社会 地位等等。但是，这项政策的实施也带来一系列负面影响：我国人口老龄化趋势加快，出生 婴儿性别比失衡，独生子女户的后顾之忧，干群关系紧张等。正是政策效果的多样性和影响 的广泛性，再加上许多影响政策的因素难于测定，这就给评估带来了很大的困难。此外，政 策效果的不确定性还使某些反对评估的人有了借口，也为某些不科学的评估的出现创造了条 件。例如，有些受局部利益影响的政策评估只从政策广泛影响中选取对本部门有利的因素进 行评估，从而影响了评估的全面性和客观性。 3．政策资源的混合和政策行为的重叠 政策资源的混合指的是投入不同政策的资源彼此纠结在一起，分不清某项资源的支出究 竟是属于哪一个政策，或某项政策的总投入到底是多少。政策资源的混合使政策的成本难以 核定，而其“纯效果”更是无从测定。政策行为的重叠指的是针对相同的或相似的政策问题 和政策目标群体，不同的机构和部门都制定并执行各自的政策。各种不同的政策效果混杂在 一起，很难将某项政策的实际效果从总体效果中区分出来。② 4．政策行动与环境改变之间的因果关系不易确定 除了政策行动的影响外，实际社会情况的改变还会受到政策行动以外其他因素的影响， 这就使得政策行动与环境改变之间的因果关系不易确定。比如，犯罪预防政策的目标是以威 慑的方式防止犯罪的发生，而问题是：犯罪行为若没有发生，是否一定是犯罪政策所发生的 作用呢？这个问题很难回答。或许某人曾经有过犯罪的念头，但是害怕受到惩罚，从而没有 付诸行动；或许是受到亲人朋友的及时劝阻；也可能是尚在寻找合适的下手机会。 5．评估信息和评估经费缺乏 获取真实而全面的第一手资料和各种数据，是进行政策评估的基础和前提。如果没有足 够的统计资料和其他方面的信息，政策评估就成了无本之木和无源之水。在我国，政策信息 工作还比较落后，许多政策机关不重视信息管理，信息收集系统尚未形成，政策评估所获得 的数据往往是残缺不全、杂乱无章的。再加上一些抵制评估的工作人员拒绝提供关键性资料， 这大大增加了政策评估的难度。 政策评估是一项复杂、系统的工作，需要投入相当的经费、设备和人力。但在现实中， 评估工作及其价值尚未引起人们的足够重视和认同，很难指望人们从现行政策资源中拿出成 本作为评估之用，政策评估常常处于经费短缺状态。即使有的政策机构愿意提供评估经费， ① 张国庆著.现代公共政策导论. 北京：北京大学出版社，1997：198 页. ② 张金马主编.政策科学导论. 北京：中国人民大学出版社，1992：253 页