80年代初，一个计划还有2一3年的时间，然后作适当的调整和改进：在80年代中期，则 缩减到一年时间：到了80年代末，就变成一个季度了①。郑竹圆分析了1953一一1981年我 国的经济策略，发现在这30年的时间里，几乎没有一个经济增长战略能够延续6年以上 老百姓也晓得中国存在政策周期，“党的政策象月亮，初一十五不一样”这种形象的说法反 映了老百姓对政府政策易变性和周期性的普遍看法。从建国以来的经济发展历程米看，我国 确实存在政策周期现象，且表现出自身的特点。 从一项具体政策来看，一方面由于我国目前尚处于社会主义初级阶段，各方面体制、制 度不完善：另一方面中国地域辽阔，各地区差异大，发展不平衡。因此，在我国，一项政策 并非完全按照制定一 一执行一 一评估 一监控 一终结的程序进行，而是表现为传达期、贯 彻期和变通期。这是中国政策周期表现出来的一个显著特点。 所谓传达期，即“传达动员”阶段。传达动员形式有两种：一种是自上而下的有组织的 内部传达，这包括传达中央文件，中央领导人讲话，中央领导人指示，中央全会精神：另 种是在全国范围内公开动员，这包括公开发表中央全会公报，中央领导人正式报告，两报 刊（指《人民日报》，《解放军报》，《红旗》杂志）社论，或者《人民日报》社论。前者借助 共产党的组织系统，后者借助现代通讯工具。在很多场合下，先是内部传达，然后公开动员。 通过广泛使用新闻媒介，大张旗鼓地制造声势，做到“家喻户晓，人人皆知”，这种政治动 员作用十分有效，能够广泛动员全社会各种力量，形成全民族的凝聚力，在极短的时间内集 中各种资源。 所谓贯彻期，即“贯彻实施”阶段。在传达中央精神之后，各地方开始制定具体政策和 措施。地方政府作为当地人民的“父母官”，受到当地人民迫切改变经济面貌的强大压力， “为政一方”就要“造福一方”。任何一个地方领导人都晓得，中央的发展目标是众所周知 的，如果他们提出一个较低经济增长率的目标，即便是符合当地发展条件，也会被当地人民 和下属官员视为无能，只能提出一个较高的经济增长率目标。中央提出的发展目标等于规定 了地方发展目标的下限，只要中央变动和提高发展目标，就意味着地方必须变动和提高发展 目标的下限，党中央把经济增长率指标由6%提高到8~9%，这就逼使省的经济增长率指标 至少要提高到10%以上，相应地，地、市、县的经济增长率指标则会拍得更高，层层加码 逐级放大，结果，就出现相互攀比，一哄而上的局面。 所谓变通期，即通常所说的“上有政策，下有对策”阶段。政策执行之后，决策者常常 会碰到这样的问题：政策实施效果与决策者的预期目标不是相互矛盾，就是差距甚远，出现 “政策走样”、“南辕北辙”。这是因为从根本上说，政策是对利益的分配和调整，地方政府 从本地区利益出发，以地方利益为标准，想出各种变通方法，不是我行我素，肢解、曲解、 抵制中央政策，就是另订对策，对付中央，阻碍了政策的顺利推行。在这种情况下，决策者 被迫实施调整，采取新的政策，又重新进入下一轮的政策传达期、政策贯彻期和政策变通期 从政策与政策之间的更替来说，我国的政策周期一般较短，政策目标不断调整，缺乏连 续性和稳定性。这在经济领域表现突出。这在建国以来的经济发展史上，有不少事例可以证 ·湖酸队中国改策网期与经济周期希活：中国社会料学染第测5,19败 th and 15 80 年代初，一个计划还有 2—3 年的时间，然后作适当的调整和改进；在 80 年代中期，则 缩减到一年时间；到了 80 年代末，就变成一个季度了①。郑竹圆分析了 1953——1981 年我 国的经济策略，发现在这 30 年的时间里，几乎没有一个经济增长战略能够延续 6 年以上②。 老百姓也晓得中国存在政策周期，“党的政策象月亮，初一十五不一样”这种形象的说法反 映了老百姓对政府政策易变性和周期性的普遍看法。从建国以来的经济发展历程来看，我国 确实存在政策周期现象，且表现出自身的特点。 从一项具体政策来看，一方面由于我国目前尚处于社会主义初级阶段，各方面体制、制 度不完善；另一方面中国地域辽阔，各地区差异大，发展不平衡。因此，在我国，一项政策 并非完全按照制定——执行——评估——监控——终结的程序进行，而是表现为传达期、贯 彻期和变通期。这是中国政策周期表现出来的一个显著特点③。 所谓传达期，即“传达动员”阶段。传达动员形式有两种：一种是自上而下的有组织的 内部传达，这包括传达中央文件，中央领导人讲话，中央领导人指示，中央全会精神；另一 种是在全国范围内公开动员，这包括公开发表中央全会公报，中央领导人正式报告，两报一 刊（指《人民日报》，《解放军报》，《红旗》杂志）社论，或者《人民日报》社论。前者借助 共产党的组织系统，后者借助现代通讯工具。在很多场合下，先是内部传达，然后公开动员。 通过广泛使用新闻媒介，大张旗鼓地制造声势，做到“家喻户晓，人人皆知”，这种政治动 员作用十分有效，能够广泛动员全社会各种力量，形成全民族的凝聚力，在极短的时间内集 中各种资源。 所谓贯彻期，即“贯彻实施”阶段。在传达中央精神之后，各地方开始制定具体政策和 措施。地方政府作为当地人民的“父母官”，受到当地人民迫切改变经济面貌的强大压力， “为政一方”就要“造福一方”。任何一个地方领导人都晓得，中央的发展目标是众所周知 的，如果他们提出一个较低经济增长率的目标，即便是符合当地发展条件，也会被当地人民 和下属官员视为无能，只能提出一个较高的经济增长率目标。中央提出的发展目标等于规定 了地方发展目标的下限，只要中央变动和提高发展目标，就意味着地方必须变动和提高发展 目标的下限，党中央把经济增长率指标由 6%提高到 8～9%，这就逼使省的经济增长率指标 至少要提高到 10%以上，相应地，地、市、县的经济增长率指标则会抬得更高，层层加码， 逐级放大，结果，就出现相互攀比，一哄而上的局面。 所谓变通期，即通常所说的“上有政策，下有对策”阶段。政策执行之后，决策者常常 会碰到这样的问题：政策实施效果与决策者的预期目标不是相互矛盾，就是差距甚远，出现 “政策走样”、“南辕北辙”。这是因为从根本上说，政策是对利益的分配和调整，地方政府 从本地区利益出发，以地方利益为标准，想出各种变通方法，不是我行我素，肢解、曲解、 抵制中央政策，就是另订对策，对付中央，阻碍了政策的顺利推行。在这种情况下，决策者 被迫实施调整，采取新的政策，又重新进入下一轮的政策传达期、政策贯彻期和政策变通期。 从政策与政策之间的更替来说，我国的政策周期一般较短，政策目标不断调整，缺乏连 续性和稳定性。这在经济领域表现突出。这在建国以来的经济发展史上，有不少事例可以证 ① Christopher M. Clarke , “China’s Transition to the Post-Deng Era” . Joint Economic Committee Congress of the United States , China’s Economic Dilemmas in the 1990s : The Problems of Reform , Modernization , and Interpendence. Joint Committee Print . April , 1990, pp.1~13 . ② Cheng Chu-yuan , China`s Economic Development: Growth and Structural Change . Westview Press , 1982. ③ 胡鞍钢.中国政策周期与经济周期.香港：中国社会科学季刊 1994（8），第 90 页