三、公共政策以公平为核心价值向度的理论依据 性”，也才能实现社会的公平和正义。 公共政策的生成、发展和运行都是为了解决公共 4“公共的即是“公平的”。公共政策的目标直 问题、实现公共利益。确保公共利益的有效增进和公 接指向公共政策制定者所领导或所代表的国家、社会 平分配是公共政策的根本目标。公共政策以公平为核 或共同体的公共利益，如何达至公共利益的最大化是 心价值向度主要表现为公共政策的公共性、权威性、合 评判一切公共政策“公共性的基准性价值。而公平是 法性和民主性这四个层面上。 人类社会具有恒久价值的基本理念和维系良序社会的 (一)公共政策的公共性体现公平价值向度 行为准则，它涉及的内容指向公共领域和人的社会行 “公共性是政治学和公共政策学的一个重要的基 为，关注的是公共利益和公共权利的维护和达成。所 础性范畴。公共性之于公共政策的公平向度而言，主 以，“公共的应该是“公平的”，公平必将与公共性叠 要体现在下列方面： 加、结合在一起并成为公共政策核心的理念和价值向 1.公共政策是公共权力机关为了解决公共问题， 度。 实现公共利益而制定的行动方案，因而具有公共性。 (二)公共政策的权威性以维护公平价值向度为前 具体来说，公共性是指政府组织着眼于社会发展长 提 期根本的利益和公民普遍共同的利益来开展其基本 1.公共政策是社会关系的调节器，它的顺利运行 活动”[3]。这种公共性，产生于公共权力机关的公共 和有效性依赖于它的权威性，这是实现公共政策公平 性。因为政府权力来源于由公众结成的社会，来源于 的前提条件。公共政策的权威性是指政策主体在一定 人民的同意和授权，公共权力的合法性在于满足公众 范围内处于支配地位、起着强制作用，并以建立服从关 需要，实现公共利益的程度。所以，公共政策作为国家 系为前提，使政策对象愿意主动服从或者不得不服从 和政府意志的体现，必须以谋求公益为目的。公共政 的主导性意志。公共政策的主体是社会公共权威，主 策的公益性，主要体现在它是为了实现公共利益与长 体的权威性赋予了政策的权威性。可以设想，即使一 远利益而非私人利益或小团体利益和眼前利益。维 项多么公平的公共政策，如果没有建构起自己的权威 护和实现公共利益，实现社会的公平和正义，是一切公 性，就不可能形成使它得以实施的公共秩序，它终将失 共政策的出发点和目的。 去存在的前提条件而无法发挥出应有的政策功能和效 2公共政策与一般政策的最大区别就体现在“公 力。 共”二字上。公共政策主要强调政策的公共性，公共政 2公平的公共政策取决于公共政策主体权威性的 策的主体、目标、手段都是公共性的，离开了公共性，就 来源是公平的。这体现在两个方面：一是政策主体取 不再是公共政策了。所以，公共性是公共政策的逻辑 得公共权力、建立公共权威的程序必须是公平的，即它 基础，是其根本价值之所在。既然公共政策是为“公 必须是依照法定程序，秉持公平、公正、公开的原则，经 共”而制定的政策，公共性应是公共政策的本质属性、 由社会公意支持而获得应有的依托和支撑；二是政策 基本理念和核心精神，是公共政策运行的出发点和归 主体取得公共权力、建立公共权威来自于人民的意愿。 宿。政府制定和执行公共政策无非是对公共利益进行 委托代理理论认为，公民是委托人，政府是公民的代理 合理有效的选择、分配和调节。公共政策的“公共性” 人，政府的一切权力源于公民权利的让渡和授子，公民 决定了公共政策必须反映大多数人的利益，以公平为 关心和期待的是委托给政府的权力能够满足自己的意 核心价值向度。唯有如此，才能使其具有内容上的可 愿，政府制定的公共政策能以一种公平精神实现和增 接受性，使社会价值达到最优。 进公共利益并获得民众的认可和支持，从而体现政府 3.公共问题是彰显公共性、体现公平向度的逻辑 权力获得上的公平性。 起点。解决公共问题，实现社会的公平和正义，是公共 3.政策的权威性要靠政策内容的科学性和正确性 政策存在的价值，是其目的所在，灵魂所系。林德布罗 予以维护和达成。政策内容的科学性和正确性的核心 姆认为研究公共政策有两个基本课题：一是公共政策 就是公平性，这主要表现在两个方面：一是公共政策能 的制定是否符合人民的要求，解决人民需要解决的公 够合乎当时社会发展的实际，既不超越时代条件也不 共问题：二是政府制定的公共政策，是否有能力解决人 落后于时代步伐，更不盲目、随意决策，而是及时调整 民的公共问题，满足人民的需要[4]。政府制定公共政 政策导向和重点，以满足公共利益的需要；二是利益整 策的目的就是针对公共问题而进行的价值分配，“公共 合和分配是合理性的、公正的，能够平等地、一视同仁 性通过对公共问题的处理而得以彰显，公共政策只有 地对待各社会群体和个体的利益需求，亦即在公共政 遵循公平原则来解决公共问题，才能使公共性得以最 策制定和实施中能够体现公平原则。政策的科学性和 终实现：同时，公共政策只有体现其本质属性“公共 正确性程度越高，其包含的社会公平程度就越多，政策 ·36· C 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net三、公共政策以公平为核心价值向度的理论依据 公共政策的生成、发展和运行都是为了解决公共 问题、实现公共利益。确保公共利益的有效增进和公 平分配是公共政策的根本目标。公共政策以公平为核 心价值向度主要表现为公共政策的公共性、权威性、合 法性和民主性这四个层面上。 (一 )公共政策的公共性体现公平价值向度 “公共性 ”是政治学和公共政策学的一个重要的基 础性范畴。公共性之于公共政策的公平向度而言 ,主 要体现在下列方面 : 1. 公共政策是公共权力机关为了解决公共问题 , 实现公共利益而制定的行动方案 ,因而具有公共性。 具体来说 ,公共性是指“政府组织着眼于社会发展长 期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本 活动 ”[ 3 ]。这种公共性 ,产生于公共权力机关的公共 性。因为政府权力来源于由公众结成的社会 ,来源于 人民的同意和授权 ,公共权力的合法性在于满足公众 需要 ,实现公共利益的程度。所以 ,公共政策作为国家 和政府意志的体现 ,必须以谋求公益为目的。公共政 策的公益性 ,主要体现在它是为了实现公共利益与长 远利益 ,而非私人利益或小团体利益和眼前利益。维 护和实现公共利益 ,实现社会的公平和正义 ,是一切公 共政策的出发点和目的。 2. 公共政策与一般政策的最大区别就体现在“公 共 ”二字上。公共政策主要强调政策的公共性 ,公共政 策的主体、目标、手段都是公共性的 ,离开了公共性 ,就 不再是公共政策了。所以 ,公共性是公共政策的逻辑 基础 ,是其根本价值之所在。既然公共政策是为“公 共 ”而制定的政策 ,公共性应是公共政策的本质属性、 基本理念和核心精神 ,是公共政策运行的出发点和归 宿。政府制定和执行公共政策无非是对公共利益进行 合理有效的选择、分配和调节。公共政策的“公共性 ” 决定了公共政策必须反映大多数人的利益 ,以公平为 核心价值向度。唯有如此 ,才能使其具有内容上的可 接受性 ,使社会价值达到最优。 3. 公共问题是彰显公共性、体现公平向度的逻辑 起点。解决公共问题 ,实现社会的公平和正义 ,是公共 政策存在的价值 ,是其目的所在 ,灵魂所系。林德布罗 姆认为研究公共政策有两个基本课题 :一是公共政策 的制定是否符合人民的要求 ,解决人民需要解决的公 共问题 ;二是政府制定的公共政策 ,是否有能力解决人 民的公共问题 ,满足人民的需要 [ 4 ]。政府制定公共政 策的目的就是针对公共问题而进行的价值分配 ,“公共 性 ”通过对公共问题的处理而得以彰显 ,公共政策只有 遵循公平原则来解决公共问题 ,才能使公共性得以最 终实现 ;同时 ,公共政策只有体现其本质属性“公共 性 ”,也才能实现社会的公平和正义。 4.“公共的 ”即是“公平的 ”。公共政策的目标直 接指向公共政策制定者所领导或所代表的国家、社会 或共同体的公共利益 ,如何达至公共利益的最大化是 评判一切公共政策“公共性 ”的基准性价值。而公平是 人类社会具有恒久价值的基本理念和维系良序社会的 行为准则 ,它涉及的内容指向公共领域和人的社会行 为 ,关注的是公共利益和公共权利的维护和达成。所 以 ,“公共的 ”应该是“公平的 ”,公平必将与公共性叠 加、结合在一起并成为公共政策核心的理念和价值向 度。 (二 )公共政策的权威性以维护公平价值向度为前 提 1. 公共政策是社会关系的调节器 ,它的顺利运行 和有效性依赖于它的权威性 ,这是实现公共政策公平 的前提条件。公共政策的权威性是指政策主体在一定 范围内处于支配地位、起着强制作用 ,并以建立服从关 系为前提 ,使政策对象愿意主动服从或者不得不服从 的主导性意志。公共政策的主体是社会公共权威 ,主 体的权威性赋予了政策的权威性。可以设想 ,即使一 项多么公平的公共政策 ,如果没有建构起自己的权威 性 ,就不可能形成使它得以实施的公共秩序 ,它终将失 去存在的前提条件而无法发挥出应有的政策功能和效 力。 2. 公平的公共政策取决于公共政策主体权威性的 来源是公平的。这体现在两个方面 :一是政策主体取 得公共权力、建立公共权威的程序必须是公平的 ,即它 必须是依照法定程序 ,秉持公平、公正、公开的原则 ,经 由社会公意支持而获得应有的依托和支撑 ;二是政策 主体取得公共权力、建立公共权威来自于人民的意愿。 委托代理理论认为 ,公民是委托人 ,政府是公民的代理 人 ,政府的一切权力源于公民权利的让渡和授予 ,公民 关心和期待的是委托给政府的权力能够满足自己的意 愿 ,政府制定的公共政策能以一种公平精神实现和增 进公共利益并获得民众的认可和支持 , 从而体现政府 权力获得上的公平性。 3. 政策的权威性要靠政策内容的科学性和正确性 予以维护和达成。政策内容的科学性和正确性的核心 就是公平性 ,这主要表现在两个方面 :一是公共政策能 够合乎当时社会发展的实际 ,既不超越时代条件也不 落后于时代步伐 ,更不盲目、随意决策 ,而是及时调整 政策导向和重点 ,以满足公共利益的需要 ;二是利益整 合和分配是合理性的、公正的 ,能够平等地、一视同仁 地对待各社会群体和个体的利益需求 ,亦即在公共政 策制定和实施中能够体现公平原则。政策的科学性和 正确性程度越高 ,其包含的社会公平程度就越多 ,政策 ·36·