的权威性就越强。假如政策主体没有从公共利益而是 (四)公共政策的民主化以公平价值向度为旨归 从私利或强势集团的利益出发来制定和实施公共政 1.政策的公平性必然要求民主化，而民主最直接 策，那么公共政策的内容就会背离公益精神和公平原 的体现是公众的参与。公共政策的民主化，是指“保障 则，也就必然会引发公众的强烈不满，使得政策权威性 公民和各种社会政治团体以及政策研究组织能够充分 不断消弱甚至最终丧失。 参与公共决策的过程，保障政策内容尽可能地反映了 (三)公共政策的合法性彰显公平价值向度 人民群众的根本利益和要求，在决策系统及其运行中 1.公共政策应当得到公众的认可和支持，此即公 形成民主的体制、程序和气氛。”[1](P292)正如科恩所 共政策的“合法性”。公共政策的合法性不仅为其赢得 言：“民主决定于参与即受政策影响的社会成员参 必要的民意支持，而且为政策执行奠定了社会基础。 与决策。”[6](P12)民主的尺度可以通过公众参与的 成功的公共政策是民之所愿、民之所选或民之所爱的 普遍性、充分性和广泛性来衡量。公共政策的民主化 政策。公共政策只有代表人民的意志，综合考虑各种 意味着公共政策必须考虑民意，特别是考虑利益相关 因素，实现利益的均衡，体现公平和正义，才会具有合 当事人的意见。公民参与政策的制定，使得公众的主 法性。因此，公共政策的制定必须考虑公众的利益诉 张和利益诉求在政府的公共决策过程中得以体现，使 求和价值取向，忽视公众对公平的期待和要求，公平和 他们拥有确实影响政策体系决策结果的潜在能力，从 正义也同样难以实现。具有合法性的公共政策意味着 而确认了在民主决策体系中公民政策参与的平等地 公共政策能够考虑大多数人的利益，调节人们之间过 位，有利于公民民主权利的实现和对公民自身利益的 分悬殊的利益差距，有效维护主流群体的根本利益，并 维护。只有公众积极参与政策的制定和实施过程，充 推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政 分表达自己的利益期盼和要求，才可能有效保证政策 治经济资源支持，处于不利地位的人们，使发展成果 的公平性。在公共选择理论看来，作为政策制定和执 惠及更多的社会成员。 行核心主体的政府机构及其工作人员也是理性经济 2只有公平的公共政策才能获得大多数公众的 人”，会存在着自己的利益和偏好，有着追求个人利益、 认可和支持，易言之，只有公平的公共政策才能赢得合 部门利益最大化动机，因此政府制定和执行的政策未 法性。合法性是公共政策的正当性和合理性，它可以 必能导致社会公平的实现。而且，即使我们假定政府 通过民众对它的认可和拥护程度表现出来。公共政策 大公无私，但其工作人员则非超人，他们会受到知识、 作为政治治理最重要的手段之一，是否具备合法性将 智能、信息不充分的局限而导致政策结果与公平目标 是决定整体政治合法性的重要一环。公共政策的存在 背道而驰。通过公众的参与，凝聚集体的智慧，既可以 必须以公共利益的公平分配、合理维护和有效增进为 使政策更具公平性，又能增强政策的科学性。 目的。一项以公平为目标，以公共利益为取向的政策， 2.公共政策的公开性是实现政策民主化、落实公 往往更易为公众所认同和接受。反之，政策偏离公平 平价值的前提条件。公开性是指公共政策在公共领域 价值取向，不以公共利益为目标，就会出现政策“合法 中的开放性和透明度。只有具备了一定的公开性，公 性认同危机，甚至还会引发政治认同危机。 民及公民团体才可能了解公共政策的意图并判断其是 3.公共政策的合法性“具体表现为合目的性、合规 否合理、合法和符合公众的利益。哈贝马斯曾说：“在 范性、合规律性”[5]。合目的性要求政府的政策选择 一个自由的国度里，每个人都认为他和一切公共事务 必须体现最大多数人的利益，以最大限度地满足最大 有着利害关系；有权形成并表达自己的意见。”[7] 多数人的福祉为基本目的。要达此目的，关键在于政 (P112)可见，公众有了对公共政策的知情权，方能参与 府政策必须立足于公平，这是保证公共政策合目的性 政策进程，就自己关心的政策问题通过民主的程序表 的一个基本条件。合规范性主要体现在公共政策的内 达和整合自身利益。公众群体参与公共政策，既可减 容必须符合公众认同的价值观念和基本规范以及政策 少政策上的流弊与个人的私欲，进而确保可行和公平 本身的形成、决策和实施的程序必须符合法律法规。 的决策，又能通过意见的平等交流和不同观点的冲击， 如果没有内容和程序上的公平公正原则做保证，公共 增进政策的科学性并使政策依据公众的意愿而做出， 政策很可能沦为满足少数人甚至是个人利益需要的工 维护公民平等享有应得的利益。同时，公众对公开的 具。合规律性主要是指政府的公共政策过程必须具有 公共政策具有话语权，还能够形成较大规模的公共舆 科学的态度和方法，作出的基本判断反映客观事实和 论，对公共政策的制定者和执行者施加较大压力，可以 社会的客观规律，依靠有限的资源来达成政策目标，预 使政府修改与调整政策，甚至终止那些违背公众利益 防和杜绝决策和实施的随意性，避免脱离实际，违背规 的政策。 律。 3.实现政策民主化、落实公平价值规约着公共政 ·37· 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net的权威性就越强。假如政策主体没有从公共利益而是 从私利或强势集团的利益出发来制定和实施公共政 策 , 那么公共政策的内容就会背离公益精神和公平原 则 ,也就必然会引发公众的强烈不满 ,使得政策权威性 不断消弱甚至最终丧失。 (三 )公共政策的合法性彰显公平价值向度 1. 公共政策应当得到公众的认可和支持 ,此即公 共政策的“合法性 ”。公共政策的合法性不仅为其赢得 必要的民意支持 ,而且为政策执行奠定了社会基础。 成功的公共政策是民之所愿、民之所选或民之所爱的 政策。公共政策只有代表人民的意志 ,综合考虑各种 因素 ,实现利益的均衡 ,体现公平和正义 ,才会具有合 法性。因此 ,公共政策的制定必须考虑公众的利益诉 求和价值取向 ,忽视公众对公平的期待和要求 ,公平和 正义也同样难以实现。具有合法性的公共政策意味着 公共政策能够考虑大多数人的利益 ,调节人们之间过 分悬殊的利益差距 ,有效维护主流群体的根本利益 ,并 推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政 治、经济资源支持 ,处于不利地位的人们 ,使发展成果 惠及更多的社会成员。 2. 只有公平的公共政策才能获得大多数公众的 认可和支持 ,易言之 ,只有公平的公共政策才能赢得合 法性。合法性是公共政策的正当性和合理性 ,它可以 通过民众对它的认可和拥护程度表现出来。公共政策 作为政治治理最重要的手段之一 ,是否具备合法性将 是决定整体政治合法性的重要一环。公共政策的存在 必须以公共利益的公平分配、合理维护和有效增进为 目的。一项以公平为目标 ,以公共利益为取向的政策 , 往往更易为公众所认同和接受。反之 ,政策偏离公平 价值取向 ,不以公共利益为目标 ,就会出现政策“合法 性 ”认同危机 ,甚至还会引发政治认同危机。 3. 公共政策的合法性“具体表现为合目的性、合规 范性、合规律性 ”[ 5 ]。合目的性要求政府的政策选择 必须体现最大多数人的利益 ,以最大限度地满足最大 多数人的福祉为基本目的。要达此目的 ,关键在于政 府政策必须立足于公平 ,这是保证公共政策合目的性 的一个基本条件。合规范性主要体现在公共政策的内 容必须符合公众认同的价值观念和基本规范以及政策 本身的形成、决策和实施的程序必须符合法律法规。 如果没有内容和程序上的公平公正原则做保证 ,公共 政策很可能沦为满足少数人甚至是个人利益需要的工 具。合规律性主要是指政府的公共政策过程必须具有 科学的态度和方法 ,作出的基本判断反映客观事实和 社会的客观规律 ,依靠有限的资源来达成政策目标 ,预 防和杜绝决策和实施的随意性 ,避免脱离实际 ,违背规 律。 (四 )公共政策的民主化以公平价值向度为旨归 1. 政策的公平性必然要求民主化 ,而民主最直接 的体现是公众的参与。公共政策的民主化 ,是指“保障 公民和各种社会政治团体以及政策研究组织能够充分 参与公共决策的过程 ,保障政策内容尽可能地反映了 人民群众的根本利益和要求 ,在决策系统及其运行中 形成民主的体制、程序和气氛。”[ 1 ] ( P292)正如科恩所 言 :“民主决定于参与 ———即受政策影响的社会成员参 与决策。”[ 6 ] ( P12) 民主的尺度可以通过公众参与的 普遍性、充分性和广泛性来衡量。公共政策的民主化 意味着公共政策必须考虑民意 ,特别是考虑利益相关 当事人的意见。公民参与政策的制定 ,使得公众的主 张和利益诉求在政府的公共决策过程中得以体现 ,使 他们拥有确实影响政策体系决策结果的潜在能力 ,从 而确认了在民主决策体系中公民政策参与的平等地 位 ,有利于公民民主权利的实现和对公民自身利益的 维护。只有公众积极参与政策的制定和实施过程 , 充 分表达自己的利益期盼和要求 ,才可能有效保证政策 的公平性。在公共选择理论看来 ,作为政策制定和执 行核心主体的政府机构及其工作人员也是“理性经济 人 ”,会存在着自己的利益和偏好 ,有着追求个人利益、 部门利益最大化动机 ,因此政府制定和执行的政策未 必能导致社会公平的实现。而且 ,即使我们假定政府 大公无私 ,但其工作人员则非超人 ,他们会受到知识、 智能、信息不充分的局限而导致政策结果与公平目标 背道而驰。通过公众的参与 ,凝聚集体的智慧 ,既可以 使政策更具公平性 ,又能增强政策的科学性。 2. 公共政策的公开性是实现政策民主化、落实公 平价值的前提条件。公开性是指公共政策在公共领域 中的开放性和透明度。只有具备了一定的公开性 ,公 民及公民团体才可能了解公共政策的意图并判断其是 否合理、合法和符合公众的利益。哈贝马斯曾说 :“在 一个自由的国度里 ,每个人都认为他和一切公共事务 有着利害关系 ; 有权形成并表达自己的意见。”[ 7 ] (P112)可见 ,公众有了对公共政策的知情权 ,方能参与 政策进程 ,就自己关心的政策问题通过民主的程序表 达和整合自身利益。公众群体参与公共政策 ,既可减 少政策上的流弊与个人的私欲 ,进而确保可行和公平 的决策 ,又能通过意见的平等交流和不同观点的冲击 , 增进政策的科学性并使政策依据公众的意愿而做出 , 维护公民平等享有应得的利益。同时 ,公众对公开的 公共政策具有话语权 ,还能够形成较大规模的公共舆 论 ,对公共政策的制定者和执行者施加较大压力 ,可以 使政府修改与调整政策 ,甚至终止那些违背公众利益 的政策。 3. 实现政策民主化、落实公平价值规约着公共政 ·37·