县域政府治理模式的新变化 建立,其中,配合投融资规划,以各种投资和融资公司为主的公司就有五家之多 这些公司的注册资本来自政府财政拨款,数额以亿为单位计,从个位数到十位数不 等,最高达60亿。在资本运作中,政府财政拨款只占小头,政府公司融资则占大 头。以2010年为例,该年度安排的市级项目中,财政拨款仅占5%,政府融资占 73.6%(其中政府注资占279%),自筹占17.2%,其他占42%。新开工项目中, 财政拨款占36%,政府融资占7.3%。① 那么,政府在重新组建公司时为什么特别偏好具有投融资功能的公司呢?首先 是借助于公司制突破预算法的约束;其次是在县际竞争裹挟下,不借债即吃亏,如 此既无法突出政绩,也无法搞大规模城乡建设;最后是只有不断借债,才能维持 “土地一金融一城市化”②链条的循环。而法不责众和机会主义成为“举债”大行其 道的普遍心理。 以投融资为代表的地方政府国资公司并不是一个单纯的工商业实体,而是一个 有政府背景的“统合”组织,一个帮助政府“隐性借债”的平台,因此它需要借助 “项目平台”的组织方式才能运作。在项目平台上,政府土地抵押、行政承诺的程度 和安全系数越高,融资的可能性就越大。“项目平台”治理,俨然成为各级政府新的 组织和制度机制。③ 以上一系列复杂的“政府一公司”关系,并非以往计划经济下政企关系的简单 衍生,而是从新的中央和地方关系中产生的地方发展主义的战略关系,一种新结成 的“增长联盟”。而所谓地方政府的“经营性”,并不是简单地指经济行为,而是 个集政府行政管控、政治动员、公司运作为一体的统合的概念。 、地方政府经营模式转换:从“企业”到“土地”再到“城市化” 从地方政府经营模式如何建立及其如何转换中,大致可以观察到政府经营性特 征不断强化的趋势。④ “经营城市”虽是广义城市管理的内容之一,但更多地突出资源、资金和资本相 以下案例及文中访谈材料均来自2012年“城乡关系的演变”课题组调研 ②周飞舟:《财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”》,《社会》2012年第1期。 ③参见折晓叶、陈婴婴:《项目制的分级运作机制和治理逻辑—一对“项目进村”案例的 社会学分析》,《中国社会科学》2011年第4期;周飞舟:《财政资金的专项化及其问题 ——兼论“项目治国”》,《社会》2012年第1期;渠敬东:《项目制:一种新的国家治 理体制》,《中国社会科学》2012年第5期;陈家建:《项目制与基层政府动员——对社 会管理项目化运作的社会学考察》,《中国社会科学》2013年第2期 ④关于“政权经营者”的讨论,参见杨善华、苏红:《从“代理型政权经营者”到“谋利 型政权经营者”——向市场转型背景下的乡镇政权》,《社会学研究》2002年第1期 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net建立，其中，配合投融资规划，以各种投资和融资公司为主的公司就有五家之 多。 这些公司的注册资本来自政府财政拨款，数额以亿为单位计，从个位数到十位数不 等，最高达６０亿。在资本运作中，政府财政拨款只占小头，政府公司 融 资 则 占 大 头。以２０１０年为 例，该年度安排的市级项目中，财 政 拨 款 仅 占５％，政 府 融 资 占 ７３．６％ （其中政府注资占２．７９％），自筹占１７．２％，其他占４．２％。新开工项目中， 财政拨款占３．６％，政府融资占７７．３％。① 那么，政府在重新组建公司时为什么特别偏好具有投融资功能的公司呢？首先 是借助于公司制突破预算法的约束；其次是在县际竞争裹挟下，不借债即吃亏，如 此既无法 突 出 政 绩，也无法搞大规模城乡建设；最后是只有不断借债，才 能 维 持 “土地—金融—城市化”② 链条的循环。而法不责众和机会主义成为 “举债”大行其 道的普遍心理。 以投融资为代表的地方政府国资公司并不是一个单纯的工商业实体，而是一个 有政府背景的 “统合”组织，一个帮助政府 “隐性借债”的平台，因此它需要借助 “项目平台”的组织方式才能运作。在项目平台上，政府土地抵押、行政承诺的程度 和安全系数越高，融资的可能性就越大。“项目平台”治理，俨然成为各级政府新的 组织和制度机制。③ 以上一系列复杂的 “政府—公司”关系，并非以往计划经济下政企关系的简单 衍生，而是从新的中央和地方关系中产生的地方发展主义的战略关系，一种新结成 的 “增长联盟”。而所谓地方政府的 “经营性”，并不是简单地指经济行为，而是一 个集政府行政管控、政治动员、公司运作为一体的统合的概念。 三、地方政府经营模式转换：从“企业”到“土地”再到“城市化” 从地方政府经营模式如何建立及其如何转换中，大致可以观察到政府经营性特 征不断强化的趋势。④ “经营城市”虽是广义城市管理的内容之一，但更多地突出资源、资金和资本相 · ９２１ · 县域政府治理模式的新变化 ① ② ③ ④ 以下案例及文中访谈材料均来自２０１２年 “城乡关系的演变”课题组调研。 周飞舟：《财政资金的专项化及其问题———兼论 “项目治国”》，《社会》２０１２年第１期。 参见折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑———对 “项目进村”案例的 社会学分析》，《中国社会科学》２０１１年第４期；周飞舟：《财政资金的专项化及其问题 ———兼论 “项目治国”》，《社会》２０１２年第１期；渠敬东：《项目制：一种新的国家治 理体制》，《中国社会科学》２０１２年第５期；陈家建：《项目制与基层政府动员———对社 会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》２０１３年第２期。 关于 “政权经营者”的讨论，参见杨善华、苏红： 《从 “代理型政权经营者”到 “谋利 型政权经营者”———向市场转型背景下的乡镇政权》，《社会学研究》２００２年第１期