中国社会科学2014年第1期 措施,为广东国投顺利进入破产还债程序扫清了障碍。①可以看到,当地方政府借 助国资公司解决金融问题时,地方国资公司也会在面临转制、破产等问题时迫使地方 政府承担连带责任;发生金融危机时,地方金融风险则有可能转化为财政债务风险。 那么,地方政府为什么承担如此大的连带责任?其一,地方政府不得不为自己 的金融策略付出代价;其二,政府与金融机构关系的新模式——一银政合作,提供了 另外一个增长条件,并对地方政府行为产生了新的激励 安徽芜湖首创的“打捆贷款”模式是典型的案例。1998年国家开发银行最早在 安徽芜湖试点“打捆贷款”模式,成为地方投资扩张的一大方式。“打捆”建设贷款 的核心是政府承诺、财政兜底,然后以项目方式进行市场化运作。后来开发银行将 其作为一种信用模式加以完善,首先,要求地方政府指定其国资代理企业“城市建 设投资公司”作为借款人,申请贷款给政府项目投资,地方政府也将自己规划的项 目与之“打捆”;其次,依照国家法律,每年财政预算需经人代会批准,开发银行要 求当地人大出具正式文件,批准地方政府的上述承诺。通过这种方式,安徽省可定 期获得国家开发银行数百亿的贷款。② 在这种“银政合作”模式中,政府担保、项目“打捆贷款”是核心内容,遵循 的是“项目—融资一发展”逻辑,是国家管制政策不容许政府举债而产生的“变通” 策略。以项目拉动地方经济发展之所以成为许多地方促进城市化的不二选择,就是 因为在地方政府“做大做强”的建设冲动中,只有将多个公共事业项目捆绑在项目 平台上,才具有广泛动员、集中建设的号召力。③ 在经历乡镇企业为主导的工业化阶段的金融风险后,银行之所以还愿意与地方 政府合作,是因为分税制后政府获得了更大的土地开发权。土地作为抵押品较企业 资产具有更小的风险性,以土地升值推助城市化,也是针对分税制改革的应对策略。 以上所提及的“项目公司隐性举债”、“政府无限连带责任”、“银政合作一打捆 贷款”和“土地核心资源垄断”等应对国家管制政策的策略,造就了地方以“平台” 组织方式大举“投融资搞建设”的治理模式。这样可规避法律和政策风险,也可使 县域政府形成统合治理的局面。 以我们在东部调研的县市为例。某市(县)在20世纪大规模的地方国企改制 中,只留下一家公益性的自来水公司及个别有复杂债务的企业,其余全部转制。金 融危机后,随着国家大规模投资建设,地方配套建设大举上马,国资公司重又纷纷 ①《广东国投全记录:中国第一破产案始末2,2003年3月1日http://www.southcn com/news/gdnews/hotspot/gdgt/slgc/200303010144 htm, 2013 10 F 3 E ②时红秀:《财政分权、政府竞争与中国地方政府的债务》,北京:中国财政经济出版社 2007年,第64—66页。 ③折晓叶、陈婴婴:《项目制的分级运作机制和治理逻辑——一对“项目进村”案例的社会学 分析》,《中国社会科学》2011年第4期。 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net措施，为广东国投顺利进入破产还债程序扫清了障碍。① 可以看到，当地方政府借 助国资公司解决金融问题时，地方国资公司也会在面临转制、破产等问题时迫使地方 政府承担连带责任；发生金融危机时，地方金融风险则有可能转化为财政债务风险。 那么，地方政府为什么承担如此大的连带责任？其一，地方政府不得不为自己 的金融策略付出代价；其二，政府与金融机构关系的新模式———银政合作，提供了 另外一个增长条件，并对地方政府行为产生了新的激励。 安徽芜湖首创的 “打捆贷款”模式是典型的案例。１９９８年国家开发银行最早在 安徽芜湖试点 “打捆贷款”模式，成为地方投资扩张的一大方式。“打捆”建设贷款 的核心是政府承诺、财政兜底，然后以项目方式进行市场化运作。后来开发银行将 其作为一种信用模式加以完善，首先，要求地方政府指定其国资代理企业 “城市建 设投资公司”作为借款人，申请贷款给政府项目投资，地方政府也将自己规划的项 目与之 “打捆”；其次，依照国家法律，每年财政预算需经人代会批准，开发银行要 求当地人大出具正式文件，批准地方政府的上述承诺。通过这种方式，安徽省可定 期获得国家开发银行数百亿的贷款。② 在这种 “银政合作”模式中，政府担保、项目 “打捆贷款”是核心内容，遵循 的是 “项目—融资—发展”逻辑，是国家管制政策不容许政府举债而产生的 “变通” 策略。以项目拉动地方经济发展之所以成为许多地方促进城市化的不二选择，就是 因为在地方政府 “做大做强”的建设冲动中，只有将多个公共事业项目捆绑在项目 平台上，才具有广泛动员、集中建设的号召力。③ 在经历乡镇企业为主导的工业化阶段的金融风险后，银行之所以还愿意与地方 政府合作，是因为分税制后政府获得了更大的土地开发权。土地作为抵押品较企业 资产具有更小的风险性，以土地升值推助城市化，也是针对分税制改革的应对策略。 以上所提及的 “项目公司隐性举债”、 “政府无限连带责任”、 “银政合作—打捆 贷款”和 “土地核心资源垄断”等应对国家管制政策的策略，造就了地方以 “平台” 组织方式大举 “投融资搞建设”的治理模式。这样可规避法律和政策风险，也可使 县域政府形成统合治理的局面。 以我们在东部调研的县市为例。某市 （县）在２０世纪大规模的地方国企改 制 中，只留下一家公益性的自来水公司及个别有复杂债务的企业，其余全部转制。金 融危机后，随着国家大规模投资建设，地方配套建设大举上马，国资公司重又纷纷 · ８２１ · 中国社会科学 ２０１４年第１期 ① ② ③ 《广东国投全记录：中国第一破产案始 末》，２００３年３月１日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｏｕｔｈｃｎ． ｃｏｍ／ｎｅｗｓ／ｇｄｎｅｗｓ／ｈｏｔｓｐｏｔ／ｇｄｇｔ／ｓｌｇｃ／２００３０３０１０１４４．ｈｔｍ，２０１３年１０月３日。 时红秀：《财政分权、政府竞争与中国地方政府的债务》，北京：中国财政经济出版社， ２００７年，第６４—６６页。 折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑———对 “项目进村”案例的社会学 分析》，《中国社会科学》２０１１年第４期