县域政府治理模式的新变化 与其下的乡镇一级政府相比,行政结构更完整,管辖权限更大,可以完成乡镇不可 能承接和完成的统合治理任务 如此,才能更好地理解为什么“行政一政治一公司”三位一体统合治理机制会 出现在县这个层级上。 、“项目平台”:中央管制政策约束下的地方应对策略 从国家管制政策框架看,“行政一政治一公司”三位一体统合机制似乎有着诸多 与其本身意旨矛盾和冲突的做法,但从地方实践的角度看,统合机制所借助的“项 目平台”特别是投融资项目平台,在很大程度上却是针对中央政府种种管制政策的 应对策略,反映出中央与地方关系的新特点 例如,采用项目“公司制”来规避法律风险。尽管1994年《预算法》出台,不 允许地方财政列入赤字,政府不得举债;1995年《担保法》出台,不允许国家机关 做担保向银行贷款,但实际上地方有多种应对之策,如以(国资)公司、基金等名 义绕过法律限制进行合法融资,合理借钱等。2000年后某些地方政府开始尝试在城 市基础设施和公用事业项目上举债,或发行市政工程债务进行融资。显然,由于国 家法规和制度规定不完善,公司制可以突破预算法的约束,帮助地方政府实现“隐 性举债”。 再如,借助“公司化”延伸政府的无限责任。在城市化模式下,政府“办公司” 不同于乡镇企业时期通过直接“办企业”获取税收,“办公司”旨在通过占有和经营 土地等地方稀缺资源,借助生产、建设和经营公共物品的项目公司获取投融资本和 税收外收入。依照我国《公司法》规定,公司是指有限责任公司和股份有限公司, 具有企业的所有属性,不认可无限责任公司。但是,公司化却使得地方政府找到了 新的发展空间,政府公司完全不同于其他工商业公司,而恰似一个政治化的无限责 任公司,使得“政府一公司一银行”关系愈显复杂。 经济体制改革后,政企关系发生了朝向市场化的变化,政府放弃了某些“企业 类国资”,却另辟蹊径增加了“金融类国资”,并对此负无限连带责仼。 1999年的“广东国投破产案”是一个典型事件。当该公司提出破产申请时,对 解决此类对外债务危机,省政府在理论上没有必要去救一家内部管理极度混乱的企 业。但面临维护社会稳定等诸多问题,省政府不得不保护这一国资公司,从财政中 拿出5.9亿元资金,委托中国银行广东省分行优先向个人储户支付存款,委托广发 证券公司托管广东国投的证券营业部,并从破产财产中补足被挪用的股民保证金。 同时,省政府先后拿出474万多元资金,妥善安置广东国投629名职工。这一系列 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net与其下的乡镇一级政府相比，行政结构更完整，管辖权限更大，可以完成乡镇不可 能承接和完成的统合治理任务。 如此，才能更好地理解为什么 “行政—政治—公司”三位一体统合治理机制会 出现在县这个层级上。 二、“项目平台”：中央管制政策约束下的地方应对策略 从国家管制政策框架看，“行政—政治—公司”三位一体统合机制似乎有着诸多 与其本身意旨矛盾和冲突的做法，但从地方实践的角度看，统合机制所借助的 “项 目平台”特别是投融资项目平台，在很大程度上却是针对中央政府种种管制政策的 应对策略，反映出中央与地方关系的新特点。 例如，采用项目 “公司制”来规避法律风险。尽管１９９４年 《预算法》出台，不 允许地方财政列入赤字，政府不得举债；１９９５年 《担保法》出台，不允许国家机关 做担保向银行贷款，但实际上地方有多种应对之策，如以 （国资）公司、基金等名 义绕过法律限制进行合法融资，合理借钱等。２０００年后某些地方政府开始尝试在城 市基础设施和公用事业项目上举债，或发行市政工程债务进行融资。显然，由于国 家法规和制度规定不完善，公司制可以突破预算法的约束，帮助地方政府实现 “隐 性举债”。 再如，借助 “公司化”延伸政府的无限责任。在城市化模式下，政府 “办公司” 不同于乡镇企业时期通过直接 “办企业”获取税收，“办公司”旨在通过占有和经营 土地等地方稀缺资源，借助生产、建设和经营公共物品的项目公司获取投融资本和 税收外收入。依照我国 《公 司 法》规 定，公司是指有限责任公司和股份有限公司， 具有企业的所有属性，不认可无限责任公司。但是，公司化却使得地方政府找到了 新的发展空间，政府公司完全不同于其他工商业公司，而恰似一个政治化的无限责 任公司，使得 “政府—公司—银行”关系愈显复杂。 经济体制改革后，政企关系发生了朝向市场化的变化，政府放弃了某些 “企业 类国资”，却另辟蹊径增加了 “金融类国资”，并对此负无限连带责任。 １９９９年的 “广东国投破产案”是一个典型事件。当该公司提出破产申请时，对 解决此类对外债务危机，省政府在理论上没有必要去救一家内部管理极度混乱的企 业。但面临维护社会稳定等诸多问题，省政府不得不保护这一国资公司，从财政中 拿出５．９亿元资金，委托中国银行广东省分行优先向个人储户支付存款，委托广发 证券公司托管广东国投的证券营业部，并从破产财产中补足被挪用的股民保证金。 同时，省政府先后拿出４７４万多元资金，妥善安置广东国投６２９名职工。这一系列 · ７２１ · 县域政府治理模式的新变化