中国社会科学2014年第1期 “三位一体”机制,使得县域政府的权力、意志和绩效互为促进,形成统合治理 的局面,其意义远远超出改革早期乡村工业化时学术界观察到的“地方政府法团主 义”的观念。①这种政府角色的演变,为县域经济发展提供了强大的推动力。 然而,在上述三个机制互为推动的过程中,也可以观察到它们之间互为钳制 的作用。比如,虽然行政机制所表达的权力在政治机制和公司机制推助下不断扩 张,但土地等行政审批权却必须服从领导者的政治意志,从而使其变成软约束。 行政机制的规范作用不断被政治机制的灵活性所消解,党政领导的政绩需求不断 突破审批权限而不得不寻求新的非正式途径,从而给地方财政增加更大的压力。 公司机制虽然可以帮助政府规避某些法律风险,但却给政权合法性带来压力和威 胁,如地方因征地、拆房、“上楼”等城市化举措而引发的民众与政府及开发商之 间的纠纷。 如果说,计划经济时代地方政府的发展空间需向上争取资源而获得;改革中的 乡村工业化和市场化自主性增长时代,地方的发展空间需通过横向的县际竞争而获 得;那么,改革走到县域自主城市化阶段,地方的发展空间则更多地需要在国家体 制以外寻找新的制度安排和动力来源。比如县域发展所借助的,除社会性和政治性 资源外,还有地方政治文化中的“拟家族”的无限责任利益团体,甚至包括新兴的 地方利益集团的驱动力。 县域政府为何能具有如此的治理特点,可从国家政府体系的层级结构和功能的 角度作出一些分析。 就分权特点看,县域不仅是具体落实上级任务、从事实际管理的一级政府,而 且是一级权能完整、具有资源(特别是土地)经营权和相对独立治理权的政府。较 上级政府如地区政府、省级政府或国家职能部门,其有着更加独立自主治理的具体 职责。县域改革中相继提出的“扩权强县”、“县改市”、“省管县”等举措,使得县 域发展更加获得了推动城市化的制度和政策支持。从城乡统筹治理的角度看,县 (市)较上级的省市和其下的乡镇都更具有稳定性和可操作性。可以说,城镇化、城 乡统筹和一体化战略赋予县(市)级政府前所未有的独特权能和运作空间,如同乡 镇企业发展时期上级政府赋予乡镇政府比其他层级政府更大的运作空间一样。因而 县(市)才会有能力和条件进行从经营企业到经营土地,再到经营城市的转变。就 其多样性而言,县域的差异不仅表现在经济样貌上,还表现在其地域资源、人文资 源和地方文化等深层结构上,这使得县级政府与基层社会的联系更加直接和密切, 可以灵活地以制度安排的多样性来适应区域差异;而省、地市级政府在治理上难以 形成统一的特点,所以它们主要定位在宏观层面的管理。就综合性而言,县级政府 这一看法受到周雪光的《国家治理逻辑与中国官僚体制:一个韦伯理论视角》(未刊 稿)一文的启发,文责自负 126 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net“三位一体”机制，使得县域政府的权力、意志和绩效互为促进，形成统合治理 的局面，其意义远远超出改革早期乡村工业化时学术界观察到的 “地方政府法团主 义”的观念。① 这种政府角色的演变，为县域经济发展提供了强大的推动力。 然而，在上述三个机制互为推动的过程中，也可以观察到它们之间互为钳制 的作用。比如，虽然行政机制所表达的权力在政治机制和公司机制推助下不断扩 张，但土地等行政审批权却必须服从领导者的政治意志，从而使其变成软约束。 行政机制的规范作用不断被政治机制的灵活性所消解，党政领导的政绩需求不断 突破审批权限而不得不寻求新的非正式途径，从而给地方财政增加更大的压力。 公司机制虽然可以帮助政府规避某些法律风险，但却给政权合法性带来压力和威 胁，如地方因征地、拆房、“上楼”等城市化举措而引发的民众与政府及开发商之 间的纠纷。 如果说，计划经济时代地方政府的发展空间需向上争取资源而获得；改革中的 乡村工业化和市场化自主性增长时代，地方的发展空间需通过横向的县际竞争而获 得；那么，改革走到县域自主城市化阶段，地方的发展空间则更多地需要在国家体 制以外寻找新的制度安排和动力来源。比如县域发展所借助的，除社会性和政治性 资源外，还有地方政治文化中的 “拟家族”的无限责任利益团体，甚至包括新兴的 地方利益集团的驱动力。 县域政府为何能具有如此的治理特点，可从国家政府体系的层级结构和功能的 角度作出一些分析。 就分权特点看，县域不仅是具体落实上级任务、从事实际管理的一级政府，而 且是一级权能完整、具有资源 （特别是土地）经营权和相对独立治理权的政府。较 上级政府如地区政府、省级政府或国家职能部门，其有着更加独立自主治理的具体 职责。县域改革中相继提出的 “扩权强县”、“县改市”、 “省管县”等举措，使得县 域发展更加获得了推动城市化的制度和政策支持。从城乡统筹治理的角度看，县 （市）较上级的省市和其下的乡镇都更具有稳定性和可操作性。可以说，城镇化、城 乡统筹和一体化战略赋予县 （市）级政府前所未有的独特权能和运作空间，如同乡 镇企业发展时期上级政府赋予乡镇政府比其他层级政府更大的运作空间一样。因而 县 （市）才会有能力和条件进行从经营企业到经营土地，再到经营城市的转变。就 其多样性而言，县域的差异不仅表现在经济样貌上，还表现在其地域资源、人文资 源和地方文化等深层结构上，这使得县级政府与基层社会的联系更加直接和密切， 可以灵活地以制度安排的多样性来适应区域差异；而省、地市级政府在治理上难以 形成统一的特点，所以它们主要定位在宏观层面的管理。就综合性而言，县级政府 · ６２１ · 中国社会科学 ２０１４年第１期 ① 这一看法受到周 雪 光 的 《国家治理逻辑与中国官僚体制：一 个 韦 伯 理 论 视 角》（未 刊 稿）一文的启发，文责自负