县域政府治理模式的新变化 折晓叶 摘要:县域政府在分税制改革后呈现出新的运作模式,融资平台和项目平台 在很大程度上是针对中央政府规制的一种应对策略。通过对县域正在发生的大规模 城市化项目经营现象的考察,提出“行政一政治一公司”三位一体统合治理分析框 架,用以解释地方政府在这一过程中的作用。借助“项目平台”,通过行政审批权 获得对土地等核心资源的垄断权力,通过政治动员发挥主导力量,通过公司制承担 经济发展主体的角色,县域政府的权力、意志、绩效三者空前地互为推动,产生出 新的活力。这种统合治理模式渗入城乡建设的各个层面,使得政府的能量和作用远 远超出以往研究对其的定位。这种角色的演变,正是县域城市(镇)化既突飞猛进 又困境重重的重要原因。 关键词:县城政府治理模式城市化项目经营项目平台“行政一政治 司”三位一体 作者折晓叶,中国社会科学院社会发展战略研究院研究员(北京100006)。 改革开放30多年来,中国经历了持续的经济增长,创造了举世瞩目的中国奇 迹。在对形成这一“奇迹”的诸多因素探讨中,“县际竞争”曾被看作是促进增长的 大动力机制,①“地方政府法团主义”则被用来解释县域乡镇企业飞速发展的成功 原因,并以此确立地方政府在经济转型和干预属地企业方面的积极作用,县域经济 发展显然成为城乡改革的核心议题。在当前城市(镇)化加快推进的新时期,县域 问题显得尤为重要。 那么,在以乡镇企业为表征的县域工业化式微后,县域政府的角色究竟发生了 怎样的演变,有哪些相互制约又相互配合的因素使其产生了新的活力,又有什么新 制度机制使得县域政府的权力、意志和绩效三大发展驱动力能够重新得以互为促进, 并形成新的治理局面?与此同时,又是什么原因使得县域城市化一边快速推进一边 陷入新困境呢?笔者以为,对于研究者而言,更需将注意力从“什么事情正在发生 感谢匿名评审者给予的中肯建议及“国家建设与政府行为”研究平台和城市化研讨小 组给予的启发 ①参见张五常:《平生没有见过这么好的制度》,《南方周末》2008年9月11日,第E31版 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
县域政府治理模式的新变化 折 晓 叶 摘 要：县域政府在分税制改革后呈现出新的运作模式，融资平台和项目平台 在很大程度上是针对中央政府规制的一种应对策略。通过对县域正在发生的大规模 城市化项目经营现象的考察，提出 “行政—政治—公司”三位一体统合治理分析框 架，用以解释地方政府在这一过程中的作用。借助 “项目平台”，通过行政审批权 获得对土地等核心资源的垄断权力，通过政治动员发挥主导力量，通过公司制承担 经济发展主体的角色，县域政府的权力、意志、绩效三者空前地互为推动，产生出 新的活力。这种统合治理模式渗入城乡建设的各个层面，使得政府的能量和作用远 远超出以往研究对其的定位。这种角色的演变，正是县域城市 （镇）化既突飞猛进 又困境重重的重要原因。 关键词：县城政府治理模式 城市化项目经营 项目平台 “行政—政治—公 司”三位一体 作者折晓叶，中国社会科学院社会发展战略研究院研究员 （北京 １００００６）。 改革开放３０多年来，中国经历了持续的经济增长，创造了举世瞩 目 的 中 国 奇 迹。在对形成这一 “奇迹”的诸多因素探讨中，“县际竞争”曾被看作是促进增长的 一大动力机制，① “地方政府法团主义”则被用来解释县域乡镇企业飞速发展的成功 原因，并以此确立地方政府在经济转型和干预属地企业方面的积极作用，县域经济 发展显然成为城乡改革的核心议题。在当前城市 （镇）化加快推进的新时期，县域 问题显得尤为重要。 那么，在以乡镇企业为表征的县域工业化式微后，县域政府的角色究竟发生了 怎样的演变，有哪些相互制约又相互配合的因素使其产生了新的活力，又有什么新 制度机制使得县域政府的权力、意志和绩效三大发展驱动力能够重新得以互为促进， 并形成新的治理局面？与此同时，又是什么原因使得县域城市化一边快速推进一边 陷入新困境呢？笔者以为，对于研究者而言，更需将注意力从 “什么事情正在发生” · １２１ · ① 感谢匿名评审者给予的中肯建议及 “国家建设与政府行为”研究平台和城市化研讨小 组给予的启发。 参见张五常：《平生没有见过这么好的制度》，《南方周末》２００８年９月１１日，第Ｅ３１版
中国社会科学2014年第1期 的过程研究转向“事情如何发生”的机制硏究和制度逻辑硏究以及当事人的行为硏 究等方面 、县域政府“统合化”新倾向 “地方政府法团主义”也称“地方性国家统合主义”或“地方政府公司化”,最 初由美国学者戴慕珍提出,用以解释1980年代中国乡镇企业飞速发展及其成功的原 因,同时揭示基层政府干预经济活动的主要内容和方式。她认为政府与地方社区 企业结成了法团组织,成为一个利益共同体,从而促进了地方乡镇企业的腾飞。之 后魏昂德又提出“政府即厂商”的观点,把地方政府形象地比喻为公司总部,把当 地公司当作子公司,参与组织它们的经济活动,强调地方政府在中国经济转型和干 预当地企业方面的积极作用。林南则用“地方市场社会主义”解释乡镇企业的成功, 强调以家族亲属关系为主的关系网络是构建地方政府、市场、社区成员整合纽带的 重要基础,认为党、政、企一体化的法团组织具有社会主义的组织特征;以市场为 目标导向,又使得具有这一特征的组织在竞争中具有优势,成为很多地方经济起飞 的关键。这一观点旗帜鲜明地用“地方政府法团主义”解释中国地方乡镇企业成功 的原因。① 1990年代开始,中国经济虽仍维持高速增长的势头,但乡镇企业已风光不再, 大量集体企业经由私有化的过程完成改制,或在与日益成长的民营经济竞争中倒闭, 退出市场。这给“地方政府法团主义”带来挑战。②需要注意的是,关于地方政府公 司化对经济发展的正向影响和推动作用,是建立在对乡镇企业鼎盛时期的观察之上, 而对乡镇企业在1990年代末的迅速消亡现象背后的政府内部关系,虽已有一些研 究,如中央和地方关系的变化和分税制所产生的影响,政企关系和乡镇企业自身的 弊病等,但是对“地方政府法团主义”内在的制度悖论及其必然产生的制约却鲜有 探讨,因而也就无法预料之后乡镇企业的迅速式微。 ①参见“地方政府法团主义”对新生制度形式的研究。如 Jean Oi,“ The role of the Local State in China's Transitional Economy, "China Quarterly, vol. 144, 1995, pp 1132-1149: Andrew Walde Local Governments as Industrial Firms Organizational Analysis of Chinas Transitional Economy, American Journal of Local Corporatism in Action in Rural China, Theory and Society, vol. 24, no. 3 1995,pp.301-354;周雪光:《西方社会学关于中国组织与制度变迁研究状况述评》,《社 会学研究》1999年第4期;周雪光、赵伟:《英文文献中的中国组织现象研究》,《社会 学研究》2009年第6期;赵树凯:《地方政府公司化:体制优势还是劣势?》,《文化纵横》 2012年第2期;陈家建:《法团主义与当代中国社会》,《社会学研究》2010年第2期 ②周雪光、赵伟:《英文文献中的中国组织现象研究》,《社会学研究》2009年第6期。 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
的过程研究转向 “事情如何发生”的机制研究和制度逻辑研究以及当事人的行为研 究等方面。 一、县域政府 “统合化”新倾向 “地方政府法团主义”也称 “地方性国家统合主义”或 “地方政府公司化”，最 初由美国学者戴慕珍提出，用以解释１９８０年代中国乡镇企业飞速发展及其成功的原 因，同时揭示基层政府干预经济活动的主要内容和方式。她认为政府与地方社区、 企业结成了法团组织，成为一个利益共同体，从而促进了地方乡镇企业的腾飞。之 后魏昂德又提出 “政府即厂商”的观点，把地方政府形象地比喻为公司总部，把当 地公司当作子公司，参与组织它们的经济活动，强调地方政府在中国经济转型和干 预当地企业方面的积极作用。林南则用 “地方市场社会主义”解释乡镇企业的成功， 强调以家族亲属关系为主的关系网络是构建地方政府、市场、社区成员整合纽带的 重要基础，认为党、政、企一体化的法团组织具有社会主义的组织特征；以市场为 目标导向，又使得具有这一特征的组织在竞争中具有优势，成为很多地方经济起飞 的关键。这一观点旗帜鲜明地用 “地方政府法团主义”解释中国地方乡镇企业成功 的原因。① １９９０年代开始，中国经济虽仍维持高速增长的势头，但乡镇企业已风光不再， 大量集体企业经由私有化的过程完成改制，或在与日益成长的民营经济竞争中倒闭， 退出市场。这给 “地方政府法团主义”带来挑战。②需要注意的是，关于地方政府公 司化对经济发展的正向影响和推动作用，是建立在对乡镇企业鼎盛时期的观察之上， 而对乡镇企业在１９９０年代末的迅速消亡现象背后的政府内部关系，虽已有一些研 究，如中央和地方关系的变化和分税制所产生的影响，政企关系和乡镇企业自身的 弊病等，但是对 “地方政府法团主义”内在的制度悖论及其必然产生的制约却鲜有 探讨，因而也就无法预料之后乡镇企业的迅速式微。 · ２２１ · 中国社会科学 ２０１４年第１期 ① ② 参见 “地方 政 府 法 团 主 义”对 新 生 制 度 形 式 的 研 究。如 Ｊｅａｎ Ｏｉ，ＴｈｅＲｏｌｅｏｆｔｈｅ ＬｏｃａｌＳｔａｔｅｉｎＣｈｉｎａｓＴｒａｎｓｉｔｉｏｎａｌＥｃｏｎｏｍｙ，＂ＣｈｉｎａＱｕａｒｔｅｒｌｙ，ｖｏｌ．１４４，１９９５，ｐｐ． １１３２－１１４９； Ａｎｄｒｅｗ Ｗａｌｄｅｒ，Ｌｏｃａｌ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ａｓ Ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌ Ｆｉｒｍｓ： Ａｎ ＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌＡｎａｌｙｓｉｓｏｆＣｈｉｎａｓ ＴｒａｎｓｉｔｉｏｎａｌＥｃｏｎｏｍｙ，＂ Ａｍｅｒｉｃａｎ Ｊｏｕｒｎａｌｏｆ Ｓｏｃｉｏｌｏｇｙ，ｖｏｌ．１０１，ｎｏ．２，１９９５，ｐｐ．２６３－３０１；Ｌｉｎ Ｎａｎ，Ｌｏｃａｌ ＭａｒｋｅｔＳｏｃｉａｌｉｓｍ： ＬｏｃａｌＣｏｒｐｏｒａｔｉｓｍｉｎ Ａｃｔｉｏｎｉｎ ＲｕｒａｌＣｈｉｎａ，＂Ｔｈｅｏｒｙａｎｄ Ｓｏｃｉｅｔｙ，ｖｏｌ．２４，ｎｏ．３， １９９５，ｐｐ．３０１－３５４；周雪光：《西方社会学关于中国组织与制度变迁研究状况述评》，《社 会学研究》１９９９年第４期；周雪光、赵伟：《英文文献中的中国组织现象研究》，《社会 学研究》２００９年第６期；赵树凯：《地方政府公司化：体制优势还是劣势？》，《文化纵横》 ２０１２年第２期；陈家建：《法团主义与当代中国社会》，《社会学研究》２０１０年第２期。 周雪光、赵伟：《英文文献中的中国组织现象研究》，《社会学研究》２００９年第６期
县域政府治理模式的新变化 周飞舟指出,包干制下的发展模式可用“地方政府法团主义”解释。伴随分税 制的是一种城市化的发展模式,这是一种土地、财政和金融相结合的发展模式,可 暂时称为“三位一体”的发展模式。①这一看法提醒我们注意到地方在新的城市化 发展模式下出现的新问题,以及提出新解释的必要性。周雪光等指出,乡镇企业在 1990年代末的集体消亡,反映了地方政府作为国家科层组织的组织行为和政治过 程。②他提出了解释地方政府行为时需关注其行政过程和政治过程的重要视角。赵 树凯指出,从经济角度看,“地方政府法团主义”能否成功地动员经济从量到质的升 级,目前仍存在疑问。在政治方面,由于某些地方政权对于公共物品、公共服务疏 于供给,成为与民争利的既得利益者,与当地社会之间的疏离感增强,政府渗透和 动员社会的能力随之下降。③ 上述研究启发我们,在城市化发展模式下,地方政府行为同时具有行政化、政 治化和公司化的统合治理特点。地方发展的动力机制已不同于工业化时期,土地已 替代企业,成为地方增长的新核心要素,政府财政的主要来源也变成了直接与土地 和城建有关的税收,具有土地开发权的县(市)级政府,需要新的统合方式来占有、 经营和治理辖区,以驱动新的增长和发展引擎。这一变化意味着地方政府拥有了不 同于乡镇企业时期的对辖区发展的垄断权。“地方政府法团主义”难以解释新出现的 地方统合形态,更难以解释城市(镇)化的驱动力所在 戴慕珍等人的理论中,由“激励结构”和“法团化”构建的地方辖区内各行动 主体的利益一致性,表现出更为复杂的特征。由于分税制和项目制的实施,地方政 府的“激励结构”发生了变化,取得了更多的资源控制权,成为政府最大的激励动 力。这意味着,公共产权主要是土地产权和财政权,替代企业产权而成为地方政府 最主要的占有形式,政府的行为也就由此具有了更鲜明的垄断经营性特征。同时也 意味着,宏观经济稳定、收入分配公正、获取财政外转移支付和外来投资,成为地 方能否増加发展机会的重要经济性、社会性和政治性资源,而掌握这些资源,成为 政府统合地方利益的重要基础。同时,辖区内“求资源、求发展”形成的利益共同 体中,虽然各主体的诉求不同,但它们彼此勾连,互相依附,相互制约。政府官员 在获得高薪酬的同时,有机会利用行政审批权和追加预算权来扩展权力和收益,还 希望得到政绩和更为宽松、充裕的公共开支。资本拥有者则希望得到政府承诺和支 持,获得建设用地指标、项目承担机会、优惠政策和市场保护等,这就需要与政府 ①周飞舟:《财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”》,《社会》2012年第1 期;刘守英、蒋省三:《土地融资与财政和金融风险——来自东部一个发达地区的个 案》,《中国土地科学》2005年第5期 周雪光、赵伟:《英文文献中的中国组织现象研究》,《社会学研究》2009年第6期 赵树凯:《地方政府公司化:体制优势还是劣势?》,《文化纵横》2012年第2期;周飞 舟:《地方政府“公司化”的双重效应》,《文化纵横》2009年第6期 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
周飞舟指出，包干制下的发展模式可用 “地方政府法团主义”解释。伴随分税 制的是一种城市化的发展模式，这是一种土地、财政和金融相结合的发展模式，可 暂时称为 “三位一体”的发展模式。① 这一看法提醒我们注意到地方在新的城市化 发展模式下出现的新问题，以及提出新解释的必要性。周雪光等指出，乡镇企业在 １９９０年代末的集体 消 亡，反映了地方政府作为国家科层组织的组织行为和政治过 程。② 他提出了解释地方政府行为时需关注其行政过程和政治过程的重要视角。赵 树凯指出，从经济角度看，“地方政府法团主义”能否成功地动员经济从量到质的升 级，目前仍存在疑问。在政治方面，由于某些地方政权对于公共物品、公共服务疏 于供给，成为与民争利的既得利益者，与当地社会之间的疏离感增强，政府渗透和 动员社会的能力随之下降。③ 上述研究启发我们，在城市化发展模式下，地方政府行为同时具有行政化、政 治化和公司化的统合治理特点。地方发展的动力机制已不同于工业化时期，土地已 替代企业，成为地方增长的新核心要素，政府财政的主要来源也变成了直接与土地 和城建有关的税收，具有土地开发权的县 （市）级政府，需要新的统合方式来占有、 经营和治理辖区，以驱动新的增长和发展引擎。这一变化意味着地方政府拥有了不 同于乡镇企业时期的对辖区发展的垄断权。“地方政府法团主义”难以解释新出现的 地方统合形态，更难以解释城市 （镇）化的驱动力所在。 戴慕珍等人的理论中，由 “激励结构”和 “法团化”构建的地方辖区内各行动 主体的利益一致性，表现出更为复杂的特征。由于分税制和项目制的实施，地方政 府的 “激励结构”发生了变化，取得了更多的资源控制权，成为政府最大的激励动 力。这意味着，公共产权主要是土地产权和财政权，替代企业产权而成为地方政府 最主要的占有形式，政府的行为也就由此具有了更鲜明的垄断经营性特征。同时也 意味着，宏观经济稳定、收入分配公正、获取财政外转移支付和外来投资，成为地 方能否增加发展机会的重要经济性、社会性和政治性资源，而掌握这些资源，成为 政府统合地方利益的重要基础。同时，辖区内 “求资源、求发展”形成的利益共同 体中，虽然各主体的诉求不同，但它们彼此勾连，互相依附，相互制约。政府官员 在获得高薪酬的同时，有机会利用行政审批权和追加预算权来扩展权力和收益，还 希望得到政绩和更为宽松、充裕的公共开支。资本拥有者则希望得到政府承诺和支 持，获得建设用地指标、项目承担机会、优惠政策和市场保护等，这就需要与政府 · ３２１ · 县域政府治理模式的新变化 ① ② ③ 周飞舟： 《财政资金的专项化及其问题———兼论 “项目治国”》， 《社会》２０１２年 第１ 期；刘守英、蒋省三： 《土地融资与财政和金融风险———来自东部一个发达地 区 的 个 案》，《中国土地科学》２００５年第５期。 周雪光、赵伟：《英文文献中的中国组织现象研究》，《社会学研究》２００９年第６期。 赵树凯：《地方政府公司化：体制优势还是劣势？》， 《文化纵横》２０１２年第２期；周飞 舟：《地方政府 “公司化”的双重效应》，《文化纵横》２００９年第６期
中国社会科学2014年第1期 所营造的利益共同体发生更紧密的关系。政府的行为也就由此具有了除行政性特征 之外的政治动员特征 政府不再直接举办经济实体,而是利用行政权力和土地等资产权力经营“项 目”,从中获利。也就是说,政府借助网络化的“项目平台”组织方式来经营辖区。 这一平台采用“行政一政治一公司”三位一体统合机制来勾连和动员与城市化有关 联的地方机构和组织。 对“行政—政治一公司”三位一体统合机制,可作出如下解释。 网络化“项目平台”的建立需要几个不同于工业化时期的重要条件,其一,地 方政府有条件放弃企业化的经营方式;其二,在城市化目标下重建土地开发权和控 制权,组建对土地资产拥有经营权的新型政府公司;其三,争取到有利于城市化的 行政建置和政策,如“扩权强县”、“县改市”等,获得发展的自主权和独立性以及 与之配套的政策支持,可以自主创新属地的城市化模式,加快城市化速度。在这些 条件下,县域政府才有可能借助网络化“项目平台”组织方式经营辖区,特别是在 城市化过程中,统合地方乃至辖区以外的利益相关者。 其中,土地是地方新的经济增长(或城市化)的核心要素,而地方政府经营城 市化项目的关键条件就是拥有土地开发权。政府运用“行政一政治一公司”三位 体统合机制,使辖区在发展即赢利的旗帜下,将地方各利益相关主体变成一个利益 共同体,而辖区政府则对此担负着无限责任,需以行政、政治以及财政的权威保持 其相对稳定性 这里所谓行政机制①是科层制赋予政府机构的权力,代表一种正式权威,建立 在制度规则的基础上。这些规则界定了政府的组织目标、政策实施、组织关切和信 息收集等各类工作。行政的逻辑是事本主义的,需遵循常规的、程序性的方式处理 问题,以减少不确定性。其前提是政府具有行政统合权,采用科层制的事本主义或 曰技术治理的路线,强调规划、规则和程序等的重要性。在项目平台上,行政机制 通过制定城市化规划来征用土地和安排项目,制定重大项目审批的合法程序,建立 “金融办”一类的综合性机构,协调财政、融资机构、银行之间的关系,并依靠财政 和土地储备担保还贷款等。这种由行政机制所表达的“权力”,在县域属地发展中, 由于“扩权强县”等新的举措而被大大地扩展了 所谓政治机制是由行政统合权延伸出来的非常规的权力运作方式,旨在打破传 统科层制的束缚,依靠政治动员增加治理的灵活性,使组织或个人权威得以跨级跨 界绕过既定规则设计而产生影响力。其特点,一是贯彻本届政府或领导人的战略意 关于行政机制和政治机制,参见周雪光:《权威体制与有效治理:当代中国囯家治理的 制度逻辑》,《开放时代》2011年第10期;练宏:《上下级互动、激励设计和政企关 系》,未刊稿 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
所营造的利益共同体发生更紧密的关系。政府的行为也就由此具有了除行政性特征 之外的政治动员特征。 政府不再直接举办经济实体，而是利用行政权力和土地等资产权力经营 “项 目”，从中获利。也就是说，政府借助网络化的 “项目平台”组织方式来经营辖区。 这一平台采用 “行政—政治—公司”三位一体统合机制来勾连和动员与城市化有关 联的地方机构和组织。 对 “行政—政治—公司”三位一体统合机制，可作出如下解释。 网络化 “项目平台”的建立需要几个不同于工业化时期的重要条件，其一，地 方政府有条件放弃企业化的经营方式；其二，在城市化目标下重建土地开发权和控 制权，组建对土地资产拥有经营权的新型政府公司；其三，争取到有利于城市化的 行政建置和政策，如 “扩权强县”、“县改市”等，获得发展的自主权和独立性以及 与之配套的政策支持，可以自主创新属地的城市化模式，加快城市化速度。在这些 条件下，县域政府才有可能借助网络化 “项目平台”组织方式经营辖区，特别是在 城市化过程中，统合地方乃至辖区以外的利益相关者。 其中，土地是地方新的经济增长 （或城市化）的核心要素，而地方政府经营城 市化项目的关键条件就是拥有土地开发权。政府运用 “行政—政治—公司”三位一 体统合机制，使辖区在发展即赢利的旗帜下，将地方各利益相关主体变成一个利益 共同体，而辖区政府则对此担负着无限责任，需以行政、政治以及财政的权威保持 其相对稳定性。 这里所谓行政机制①是科层制赋予政府机构的权力，代表一种正式权威，建立 在制度规则的基础上。这些规则界定了政府的组织目标、政策实施、组织关切和信 息收集等各类工作。行政的逻辑是事本主义的，需遵循常规的、程序性的方式处理 问题，以减少不确定性。其前提是政府具有行政统合权，采用科层制的事本主义或 曰技术治理的路线，强调规划、规则和程序等的重要性。在项目平台上，行政机制 通过制定城市化规划来征用土地和安排项目，制定重大项目审批的合法程序，建立 “金融办”一类的综合性机构，协调财政、融资机构、银行之间的关系，并依靠财政 和土地储备担保还贷款等。这种由行政机制所表达的 “权力”，在县域属地发展中， 由于 “扩权强县”等新的举措而被大大地扩展了。 所谓政治机制是由行政统合权延伸出来的非常规的权力运作方式，旨在打破传 统科层制的束缚，依靠政治动员增加治理的灵活性，使组织或个人权威得以跨级跨 界绕过既定规则设计而产生影响力。其特点，一是贯彻本届政府或领导人的战略意 · ４２１ · 中国社会科学 ２０１４年第１期 ① 关于行政机制和政治机制，参见周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的 制度逻辑》， 《开 放 时 代》２０１１年 第１０期；练 宏： 《上 下 级 互 动、激 励 设 计 和 政 企 关 系》，未刊稿
县域政府治理模式的新变化 图,统一奋斗目标,动员广泛参与;二是围绕目标建立跨科层的“专项委员会”决 策杋制,以提高决策效率;三是制造不确定性,启动特殊政策,以实现“特事特 办”。在项目平台中,可利用人民代表大会(简称“人代会”)等制度贯彻政府的战 略意图和规划,以“特事特办”的方式给予投融资以特殊政策,如向银行提供还贷 款承诺等。这种以公共物品和服务目标统合政府、市场、企业和民间社会组织的方 式,具有将经济建设和城市化建设政治化的倾向。显然,这种由政治机制所表达的 县域政府的“意志”,为拓展其发展的自主空间,为寻求国家体制以外的新的动力 (如动员资本、缔结新的地方利益共同体),提供了制度以外的保障。 所谓公司机制是政府在控制核心资源要素情况下,通过经营土地等地方稀缺资 源,借助生产、建设和经营公共物品的项目公司,进行资本动员,以实现投融资等 特定目标,落实“政府主导结合市场机制”的制度安排和经营策略,依靠增长速度 实现绩效。其特点,一是灵活而有效率地处置大量政府规划的城市化建设事务;二 是将土地优势顺利地转化为金融优势;三是采用“公司制”规避法律风险,以“项 目制”方式完成政府公司化行为,演绎新的政企关系、政银关系、政民关系。显然, 公司机制是在规避政策和法律风险下,实现政府绩效的有力手段。所谓绩效,主要 是以增加投入为基础的、在自上而下压力下追求GD尸增长速度的政绩;其中,因依 靠城市化的贡献率日益增加,所以需要更多地依赖行政和政治的组织动员能力去互 为推动,以获得合法性 因此,三位一体的治理方式是一个类似大公司的利益共同体制,但其统合的性 质和能力超越公司模式,特别是统合的财政基础既不同于包干制也不同于分税制, 且在财政之外获得了数量远远大于财政收入的融资财力。按照地方部门的说法,依 靠平台组织方式获得的“投融资的钱要超过财政部门预算的钱,而且出入很大”,但 这一部分却难以体现出公共财政的性质。 如此,行政、政治和公司这三种机制一体化运作所形成的制度逻辑,恰似三角 形具有相当的稳定性,可以持续诱发和约束“项目平台”上各主体的行为方式,① 特别适合解决项目任务遇到的问题。因此,也就更容易理解“做项目”或“搭建项 目平台”为什么成为一种制度思维,县域政府为什么在利用上级“发包”项目外, 还会按照项目制的思维将城市化建设内容制定成各种项目来运作。从一些地方的城 市化项目运作中,不仅可以看到政府将财政拨款和补贴投入其中,并通过投融资公 司获取银行贷款,还可以看到政府通过“打包”将上级项目也投入其中,特别是投 入到土地前期开发所涉及的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化 土地平整等基础设施建设中 ①参见周雪光、艾云:《多重逻辑下的制度变迁:一个分析框架》,《中国社会科学》2010 年第4期。 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
图，统一奋斗目标，动员广泛参与；二是围绕目标建立跨科层的 “专项委员会”决 策机制，以提高决策效率；三是制造不确定性，启 动 特 殊 政 策，以 实 现 “特 事 特 办”。在项目平台中，可利用人民代表大会 （简称 “人代会”）等制度贯彻政府的战 略意图和规划，以 “特事特办”的方式给予投融资以特殊政策，如向银行提供还贷 款承诺等。这种以公共物品和服务目标统合政府、市场、企业和民间社会组织的方 式，具有将经济建设和城市化建设政治化的倾向。显然，这种由政治机制所表达的 县域政府的 “意志”，为拓展其发展的自主空间，为寻求国家体制以外的新的动力 （如动员资本、缔结新的地方利益共同体），提供了制度以外的保障。 所谓公司机制是政府在控制核心资源要素情况下，通过经营土地等地方稀缺资 源，借助生产、建设和经营公共物品的项目公司，进行资本动员，以实现投融资等 特定目标，落实 “政府主导结合市场机制”的制度安排和经营策略，依靠增长速度 实现绩效。其特点，一是灵活而有效率地处置大量政府规划的城市化建设事务；二 是将土地优势顺利地转化为金融优势；三是采用 “公司制”规避法律风险，以 “项 目制”方式完成政府公司化行为，演绎新的政企关系、政银关系、政民关系。显然， 公司机制是在规避政策和法律风险下，实现政府绩效的有力手段。所谓绩效，主要 是以增加投入为基础的、在自上而下压力下追求 ＧＤＰ增长速度的政绩；其中，因依 靠城市化的贡献率日益增加，所以需要更多地依赖行政和政治的组织动员能力去互 为推动，以获得合法性。 因此，三位一体的治理方式是一个类似大公司的利益共同体制，但其统合的性 质和能力超越公司模式，特别是统合的财政基础既不同于包干制也不同于分税制， 且在财政之外获得了数量远远大于财政收入的融资财力。按照地方部门的说法，依 靠平台组织方式获得的 “投融资的钱要超过财政部门预算的钱，而且出入很大”，但 这一部分却难以体现出公共财政的性质。 如此，行政、政治和公司这三种机制一体化运作所形成的制度逻辑，恰似三角 形具有相当的稳定性，可以持续诱发和约束 “项 目 平 台”上各主体的行为方式，① 特别适合解决项目任务遇到的问题。因此，也就更容易理解 “做项目”或 “搭建项 目平台”为什么成为一种制度思维，县域政府为什么在利用上级 “发 包”项 目 外， 还会按照项目制的思维将城市化建设内容制定成各种项目来运作。从一些地方的城 市化项目运作中，不仅可以看到政府将财政拨款和补贴投入其中，并通过投融资公 司获取银行贷款，还可以看到政府通过 “打包”将上级项目也投入其中，特别是投 入到土地前期开发所涉及的道路、供 水、供 电、供 气、排 水、通 讯、照 明、绿 化、 土地平整等基础设施建设中。 · ５２１ · 县域政府治理模式的新变化 ① 参见周雪光、艾云：《多重逻辑下的制度变迁：一个分析框架》， 《中国社会科学》２０１０ 年第４期
中国社会科学2014年第1期 “三位一体”机制,使得县域政府的权力、意志和绩效互为促进,形成统合治理 的局面,其意义远远超出改革早期乡村工业化时学术界观察到的“地方政府法团主 义”的观念。①这种政府角色的演变,为县域经济发展提供了强大的推动力。 然而,在上述三个机制互为推动的过程中,也可以观察到它们之间互为钳制 的作用。比如,虽然行政机制所表达的权力在政治机制和公司机制推助下不断扩 张,但土地等行政审批权却必须服从领导者的政治意志,从而使其变成软约束。 行政机制的规范作用不断被政治机制的灵活性所消解,党政领导的政绩需求不断 突破审批权限而不得不寻求新的非正式途径,从而给地方财政增加更大的压力。 公司机制虽然可以帮助政府规避某些法律风险,但却给政权合法性带来压力和威 胁,如地方因征地、拆房、“上楼”等城市化举措而引发的民众与政府及开发商之 间的纠纷。 如果说,计划经济时代地方政府的发展空间需向上争取资源而获得;改革中的 乡村工业化和市场化自主性增长时代,地方的发展空间需通过横向的县际竞争而获 得;那么,改革走到县域自主城市化阶段,地方的发展空间则更多地需要在国家体 制以外寻找新的制度安排和动力来源。比如县域发展所借助的,除社会性和政治性 资源外,还有地方政治文化中的“拟家族”的无限责任利益团体,甚至包括新兴的 地方利益集团的驱动力。 县域政府为何能具有如此的治理特点,可从国家政府体系的层级结构和功能的 角度作出一些分析。 就分权特点看,县域不仅是具体落实上级任务、从事实际管理的一级政府,而 且是一级权能完整、具有资源(特别是土地)经营权和相对独立治理权的政府。较 上级政府如地区政府、省级政府或国家职能部门,其有着更加独立自主治理的具体 职责。县域改革中相继提出的“扩权强县”、“县改市”、“省管县”等举措,使得县 域发展更加获得了推动城市化的制度和政策支持。从城乡统筹治理的角度看,县 (市)较上级的省市和其下的乡镇都更具有稳定性和可操作性。可以说,城镇化、城 乡统筹和一体化战略赋予县(市)级政府前所未有的独特权能和运作空间,如同乡 镇企业发展时期上级政府赋予乡镇政府比其他层级政府更大的运作空间一样。因而 县(市)才会有能力和条件进行从经营企业到经营土地,再到经营城市的转变。就 其多样性而言,县域的差异不仅表现在经济样貌上,还表现在其地域资源、人文资 源和地方文化等深层结构上,这使得县级政府与基层社会的联系更加直接和密切, 可以灵活地以制度安排的多样性来适应区域差异;而省、地市级政府在治理上难以 形成统一的特点,所以它们主要定位在宏观层面的管理。就综合性而言,县级政府 这一看法受到周雪光的《国家治理逻辑与中国官僚体制:一个韦伯理论视角》(未刊 稿)一文的启发,文责自负 126 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
“三位一体”机制，使得县域政府的权力、意志和绩效互为促进，形成统合治理 的局面，其意义远远超出改革早期乡村工业化时学术界观察到的 “地方政府法团主 义”的观念。① 这种政府角色的演变，为县域经济发展提供了强大的推动力。 然而，在上述三个机制互为推动的过程中，也可以观察到它们之间互为钳制 的作用。比如，虽然行政机制所表达的权力在政治机制和公司机制推助下不断扩 张，但土地等行政审批权却必须服从领导者的政治意志，从而使其变成软约束。 行政机制的规范作用不断被政治机制的灵活性所消解，党政领导的政绩需求不断 突破审批权限而不得不寻求新的非正式途径，从而给地方财政增加更大的压力。 公司机制虽然可以帮助政府规避某些法律风险，但却给政权合法性带来压力和威 胁，如地方因征地、拆房、“上楼”等城市化举措而引发的民众与政府及开发商之 间的纠纷。 如果说，计划经济时代地方政府的发展空间需向上争取资源而获得；改革中的 乡村工业化和市场化自主性增长时代，地方的发展空间需通过横向的县际竞争而获 得；那么，改革走到县域自主城市化阶段，地方的发展空间则更多地需要在国家体 制以外寻找新的制度安排和动力来源。比如县域发展所借助的，除社会性和政治性 资源外，还有地方政治文化中的 “拟家族”的无限责任利益团体，甚至包括新兴的 地方利益集团的驱动力。 县域政府为何能具有如此的治理特点，可从国家政府体系的层级结构和功能的 角度作出一些分析。 就分权特点看，县域不仅是具体落实上级任务、从事实际管理的一级政府，而 且是一级权能完整、具有资源 （特别是土地）经营权和相对独立治理权的政府。较 上级政府如地区政府、省级政府或国家职能部门，其有着更加独立自主治理的具体 职责。县域改革中相继提出的 “扩权强县”、“县改市”、 “省管县”等举措，使得县 域发展更加获得了推动城市化的制度和政策支持。从城乡统筹治理的角度看，县 （市）较上级的省市和其下的乡镇都更具有稳定性和可操作性。可以说，城镇化、城 乡统筹和一体化战略赋予县 （市）级政府前所未有的独特权能和运作空间，如同乡 镇企业发展时期上级政府赋予乡镇政府比其他层级政府更大的运作空间一样。因而 县 （市）才会有能力和条件进行从经营企业到经营土地，再到经营城市的转变。就 其多样性而言，县域的差异不仅表现在经济样貌上，还表现在其地域资源、人文资 源和地方文化等深层结构上，这使得县级政府与基层社会的联系更加直接和密切， 可以灵活地以制度安排的多样性来适应区域差异；而省、地市级政府在治理上难以 形成统一的特点，所以它们主要定位在宏观层面的管理。就综合性而言，县级政府 · ６２１ · 中国社会科学 ２０１４年第１期 ① 这一看法受到周 雪 光 的 《国家治理逻辑与中国官僚体制：一 个 韦 伯 理 论 视 角》（未 刊 稿）一文的启发，文责自负
县域政府治理模式的新变化 与其下的乡镇一级政府相比,行政结构更完整,管辖权限更大,可以完成乡镇不可 能承接和完成的统合治理任务 如此,才能更好地理解为什么“行政一政治一公司”三位一体统合治理机制会 出现在县这个层级上。 、“项目平台”:中央管制政策约束下的地方应对策略 从国家管制政策框架看,“行政一政治一公司”三位一体统合机制似乎有着诸多 与其本身意旨矛盾和冲突的做法,但从地方实践的角度看,统合机制所借助的“项 目平台”特别是投融资项目平台,在很大程度上却是针对中央政府种种管制政策的 应对策略,反映出中央与地方关系的新特点 例如,采用项目“公司制”来规避法律风险。尽管1994年《预算法》出台,不 允许地方财政列入赤字,政府不得举债;1995年《担保法》出台,不允许国家机关 做担保向银行贷款,但实际上地方有多种应对之策,如以(国资)公司、基金等名 义绕过法律限制进行合法融资,合理借钱等。2000年后某些地方政府开始尝试在城 市基础设施和公用事业项目上举债,或发行市政工程债务进行融资。显然,由于国 家法规和制度规定不完善,公司制可以突破预算法的约束,帮助地方政府实现“隐 性举债”。 再如,借助“公司化”延伸政府的无限责任。在城市化模式下,政府“办公司” 不同于乡镇企业时期通过直接“办企业”获取税收,“办公司”旨在通过占有和经营 土地等地方稀缺资源,借助生产、建设和经营公共物品的项目公司获取投融资本和 税收外收入。依照我国《公司法》规定,公司是指有限责任公司和股份有限公司, 具有企业的所有属性,不认可无限责任公司。但是,公司化却使得地方政府找到了 新的发展空间,政府公司完全不同于其他工商业公司,而恰似一个政治化的无限责 任公司,使得“政府一公司一银行”关系愈显复杂。 经济体制改革后,政企关系发生了朝向市场化的变化,政府放弃了某些“企业 类国资”,却另辟蹊径增加了“金融类国资”,并对此负无限连带责仼。 1999年的“广东国投破产案”是一个典型事件。当该公司提出破产申请时,对 解决此类对外债务危机,省政府在理论上没有必要去救一家内部管理极度混乱的企 业。但面临维护社会稳定等诸多问题,省政府不得不保护这一国资公司,从财政中 拿出5.9亿元资金,委托中国银行广东省分行优先向个人储户支付存款,委托广发 证券公司托管广东国投的证券营业部,并从破产财产中补足被挪用的股民保证金。 同时,省政府先后拿出474万多元资金,妥善安置广东国投629名职工。这一系列 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
与其下的乡镇一级政府相比，行政结构更完整，管辖权限更大，可以完成乡镇不可 能承接和完成的统合治理任务。 如此，才能更好地理解为什么 “行政—政治—公司”三位一体统合治理机制会 出现在县这个层级上。 二、“项目平台”：中央管制政策约束下的地方应对策略 从国家管制政策框架看，“行政—政治—公司”三位一体统合机制似乎有着诸多 与其本身意旨矛盾和冲突的做法，但从地方实践的角度看，统合机制所借助的 “项 目平台”特别是投融资项目平台，在很大程度上却是针对中央政府种种管制政策的 应对策略，反映出中央与地方关系的新特点。 例如，采用项目 “公司制”来规避法律风险。尽管１９９４年 《预算法》出台，不 允许地方财政列入赤字，政府不得举债；１９９５年 《担保法》出台，不允许国家机关 做担保向银行贷款，但实际上地方有多种应对之策，如以 （国资）公司、基金等名 义绕过法律限制进行合法融资，合理借钱等。２０００年后某些地方政府开始尝试在城 市基础设施和公用事业项目上举债，或发行市政工程债务进行融资。显然，由于国 家法规和制度规定不完善，公司制可以突破预算法的约束，帮助地方政府实现 “隐 性举债”。 再如，借助 “公司化”延伸政府的无限责任。在城市化模式下，政府 “办公司” 不同于乡镇企业时期通过直接 “办企业”获取税收，“办公司”旨在通过占有和经营 土地等地方稀缺资源，借助生产、建设和经营公共物品的项目公司获取投融资本和 税收外收入。依照我国 《公 司 法》规 定，公司是指有限责任公司和股份有限公司， 具有企业的所有属性，不认可无限责任公司。但是，公司化却使得地方政府找到了 新的发展空间，政府公司完全不同于其他工商业公司，而恰似一个政治化的无限责 任公司，使得 “政府—公司—银行”关系愈显复杂。 经济体制改革后，政企关系发生了朝向市场化的变化，政府放弃了某些 “企业 类国资”，却另辟蹊径增加了 “金融类国资”，并对此负无限连带责任。 １９９９年的 “广东国投破产案”是一个典型事件。当该公司提出破产申请时，对 解决此类对外债务危机，省政府在理论上没有必要去救一家内部管理极度混乱的企 业。但面临维护社会稳定等诸多问题，省政府不得不保护这一国资公司，从财政中 拿出５．９亿元资金，委托中国银行广东省分行优先向个人储户支付存款，委托广发 证券公司托管广东国投的证券营业部，并从破产财产中补足被挪用的股民保证金。 同时，省政府先后拿出４７４万多元资金，妥善安置广东国投６２９名职工。这一系列 · ７２１ · 县域政府治理模式的新变化
中国社会科学2014年第1期 措施,为广东国投顺利进入破产还债程序扫清了障碍。①可以看到,当地方政府借 助国资公司解决金融问题时,地方国资公司也会在面临转制、破产等问题时迫使地方 政府承担连带责任;发生金融危机时,地方金融风险则有可能转化为财政债务风险。 那么,地方政府为什么承担如此大的连带责任?其一,地方政府不得不为自己 的金融策略付出代价;其二,政府与金融机构关系的新模式——一银政合作,提供了 另外一个增长条件,并对地方政府行为产生了新的激励 安徽芜湖首创的“打捆贷款”模式是典型的案例。1998年国家开发银行最早在 安徽芜湖试点“打捆贷款”模式,成为地方投资扩张的一大方式。“打捆”建设贷款 的核心是政府承诺、财政兜底,然后以项目方式进行市场化运作。后来开发银行将 其作为一种信用模式加以完善,首先,要求地方政府指定其国资代理企业“城市建 设投资公司”作为借款人,申请贷款给政府项目投资,地方政府也将自己规划的项 目与之“打捆”;其次,依照国家法律,每年财政预算需经人代会批准,开发银行要 求当地人大出具正式文件,批准地方政府的上述承诺。通过这种方式,安徽省可定 期获得国家开发银行数百亿的贷款。② 在这种“银政合作”模式中,政府担保、项目“打捆贷款”是核心内容,遵循 的是“项目—融资一发展”逻辑,是国家管制政策不容许政府举债而产生的“变通” 策略。以项目拉动地方经济发展之所以成为许多地方促进城市化的不二选择,就是 因为在地方政府“做大做强”的建设冲动中,只有将多个公共事业项目捆绑在项目 平台上,才具有广泛动员、集中建设的号召力。③ 在经历乡镇企业为主导的工业化阶段的金融风险后,银行之所以还愿意与地方 政府合作,是因为分税制后政府获得了更大的土地开发权。土地作为抵押品较企业 资产具有更小的风险性,以土地升值推助城市化,也是针对分税制改革的应对策略。 以上所提及的“项目公司隐性举债”、“政府无限连带责任”、“银政合作一打捆 贷款”和“土地核心资源垄断”等应对国家管制政策的策略,造就了地方以“平台” 组织方式大举“投融资搞建设”的治理模式。这样可规避法律和政策风险,也可使 县域政府形成统合治理的局面。 以我们在东部调研的县市为例。某市(县)在20世纪大规模的地方国企改制 中,只留下一家公益性的自来水公司及个别有复杂债务的企业,其余全部转制。金 融危机后,随着国家大规模投资建设,地方配套建设大举上马,国资公司重又纷纷 ①《广东国投全记录:中国第一破产案始末2,2003年3月1日http://www.southcn com/news/gdnews/hotspot/gdgt/slgc/200303010144 htm, 2013 10 F 3 E ②时红秀:《财政分权、政府竞争与中国地方政府的债务》,北京:中国财政经济出版社 2007年,第64—66页。 ③折晓叶、陈婴婴:《项目制的分级运作机制和治理逻辑——一对“项目进村”案例的社会学 分析》,《中国社会科学》2011年第4期。 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
措施，为广东国投顺利进入破产还债程序扫清了障碍。① 可以看到，当地方政府借 助国资公司解决金融问题时，地方国资公司也会在面临转制、破产等问题时迫使地方 政府承担连带责任；发生金融危机时，地方金融风险则有可能转化为财政债务风险。 那么，地方政府为什么承担如此大的连带责任？其一，地方政府不得不为自己 的金融策略付出代价；其二，政府与金融机构关系的新模式———银政合作，提供了 另外一个增长条件，并对地方政府行为产生了新的激励。 安徽芜湖首创的 “打捆贷款”模式是典型的案例。１９９８年国家开发银行最早在 安徽芜湖试点 “打捆贷款”模式，成为地方投资扩张的一大方式。“打捆”建设贷款 的核心是政府承诺、财政兜底，然后以项目方式进行市场化运作。后来开发银行将 其作为一种信用模式加以完善，首先，要求地方政府指定其国资代理企业 “城市建 设投资公司”作为借款人，申请贷款给政府项目投资，地方政府也将自己规划的项 目与之 “打捆”；其次，依照国家法律，每年财政预算需经人代会批准，开发银行要 求当地人大出具正式文件，批准地方政府的上述承诺。通过这种方式，安徽省可定 期获得国家开发银行数百亿的贷款。② 在这种 “银政合作”模式中，政府担保、项目 “打捆贷款”是核心内容，遵循 的是 “项目—融资—发展”逻辑，是国家管制政策不容许政府举债而产生的 “变通” 策略。以项目拉动地方经济发展之所以成为许多地方促进城市化的不二选择，就是 因为在地方政府 “做大做强”的建设冲动中，只有将多个公共事业项目捆绑在项目 平台上，才具有广泛动员、集中建设的号召力。③ 在经历乡镇企业为主导的工业化阶段的金融风险后，银行之所以还愿意与地方 政府合作，是因为分税制后政府获得了更大的土地开发权。土地作为抵押品较企业 资产具有更小的风险性，以土地升值推助城市化，也是针对分税制改革的应对策略。 以上所提及的 “项目公司隐性举债”、 “政府无限连带责任”、 “银政合作—打捆 贷款”和 “土地核心资源垄断”等应对国家管制政策的策略，造就了地方以 “平台” 组织方式大举 “投融资搞建设”的治理模式。这样可规避法律和政策风险，也可使 县域政府形成统合治理的局面。 以我们在东部调研的县市为例。某市 （县）在２０世纪大规模的地方国企改 制 中，只留下一家公益性的自来水公司及个别有复杂债务的企业，其余全部转制。金 融危机后，随着国家大规模投资建设，地方配套建设大举上马，国资公司重又纷纷 · ８２１ · 中国社会科学 ２０１４年第１期 ① ② ③ 《广东国投全记录：中国第一破产案始 末》，２００３年３月１日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｏｕｔｈｃｎ． ｃｏｍ／ｎｅｗｓ／ｇｄｎｅｗｓ／ｈｏｔｓｐｏｔ／ｇｄｇｔ／ｓｌｇｃ／２００３０３０１０１４４．ｈｔｍ，２０１３年１０月３日。 时红秀：《财政分权、政府竞争与中国地方政府的债务》，北京：中国财政经济出版社， ２００７年，第６４—６６页。 折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑———对 “项目进村”案例的社会学 分析》，《中国社会科学》２０１１年第４期
县域政府治理模式的新变化 建立,其中,配合投融资规划,以各种投资和融资公司为主的公司就有五家之多 这些公司的注册资本来自政府财政拨款,数额以亿为单位计,从个位数到十位数不 等,最高达60亿。在资本运作中,政府财政拨款只占小头,政府公司融资则占大 头。以2010年为例,该年度安排的市级项目中,财政拨款仅占5%,政府融资占 73.6%(其中政府注资占279%),自筹占17.2%,其他占42%。新开工项目中, 财政拨款占36%,政府融资占7.3%。① 那么,政府在重新组建公司时为什么特别偏好具有投融资功能的公司呢?首先 是借助于公司制突破预算法的约束;其次是在县际竞争裹挟下,不借债即吃亏,如 此既无法突出政绩,也无法搞大规模城乡建设;最后是只有不断借债,才能维持 “土地一金融一城市化”②链条的循环。而法不责众和机会主义成为“举债”大行其 道的普遍心理。 以投融资为代表的地方政府国资公司并不是一个单纯的工商业实体,而是一个 有政府背景的“统合”组织,一个帮助政府“隐性借债”的平台,因此它需要借助 “项目平台”的组织方式才能运作。在项目平台上,政府土地抵押、行政承诺的程度 和安全系数越高,融资的可能性就越大。“项目平台”治理,俨然成为各级政府新的 组织和制度机制。③ 以上一系列复杂的“政府一公司”关系,并非以往计划经济下政企关系的简单 衍生,而是从新的中央和地方关系中产生的地方发展主义的战略关系,一种新结成 的“增长联盟”。而所谓地方政府的“经营性”,并不是简单地指经济行为,而是 个集政府行政管控、政治动员、公司运作为一体的统合的概念。 、地方政府经营模式转换:从“企业”到“土地”再到“城市化” 从地方政府经营模式如何建立及其如何转换中,大致可以观察到政府经营性特 征不断强化的趋势。④ “经营城市”虽是广义城市管理的内容之一,但更多地突出资源、资金和资本相 以下案例及文中访谈材料均来自2012年“城乡关系的演变”课题组调研 ②周飞舟:《财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”》,《社会》2012年第1期。 ③参见折晓叶、陈婴婴:《项目制的分级运作机制和治理逻辑—一对“项目进村”案例的 社会学分析》,《中国社会科学》2011年第4期;周飞舟:《财政资金的专项化及其问题 ——兼论“项目治国”》,《社会》2012年第1期;渠敬东:《项目制:一种新的国家治 理体制》,《中国社会科学》2012年第5期;陈家建:《项目制与基层政府动员——对社 会管理项目化运作的社会学考察》,《中国社会科学》2013年第2期 ④关于“政权经营者”的讨论,参见杨善华、苏红:《从“代理型政权经营者”到“谋利 型政权经营者”——向市场转型背景下的乡镇政权》,《社会学研究》2002年第1期 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
建立，其中，配合投融资规划，以各种投资和融资公司为主的公司就有五家之 多。 这些公司的注册资本来自政府财政拨款，数额以亿为单位计，从个位数到十位数不 等，最高达６０亿。在资本运作中，政府财政拨款只占小头，政府公司 融 资 则 占 大 头。以２０１０年为 例，该年度安排的市级项目中，财 政 拨 款 仅 占５％，政 府 融 资 占 ７３．６％ （其中政府注资占２．７９％），自筹占１７．２％，其他占４．２％。新开工项目中， 财政拨款占３．６％，政府融资占７７．３％。① 那么，政府在重新组建公司时为什么特别偏好具有投融资功能的公司呢？首先 是借助于公司制突破预算法的约束；其次是在县际竞争裹挟下，不借债即吃亏，如 此既无法 突 出 政 绩，也无法搞大规模城乡建设；最后是只有不断借债，才 能 维 持 “土地—金融—城市化”② 链条的循环。而法不责众和机会主义成为 “举债”大行其 道的普遍心理。 以投融资为代表的地方政府国资公司并不是一个单纯的工商业实体，而是一个 有政府背景的 “统合”组织，一个帮助政府 “隐性借债”的平台，因此它需要借助 “项目平台”的组织方式才能运作。在项目平台上，政府土地抵押、行政承诺的程度 和安全系数越高，融资的可能性就越大。“项目平台”治理，俨然成为各级政府新的 组织和制度机制。③ 以上一系列复杂的 “政府—公司”关系，并非以往计划经济下政企关系的简单 衍生，而是从新的中央和地方关系中产生的地方发展主义的战略关系，一种新结成 的 “增长联盟”。而所谓地方政府的 “经营性”，并不是简单地指经济行为，而是一 个集政府行政管控、政治动员、公司运作为一体的统合的概念。 三、地方政府经营模式转换：从“企业”到“土地”再到“城市化” 从地方政府经营模式如何建立及其如何转换中，大致可以观察到政府经营性特 征不断强化的趋势。④ “经营城市”虽是广义城市管理的内容之一，但更多地突出资源、资金和资本相 · ９２１ · 县域政府治理模式的新变化 ① ② ③ ④ 以下案例及文中访谈材料均来自２０１２年 “城乡关系的演变”课题组调研。 周飞舟：《财政资金的专项化及其问题———兼论 “项目治国”》，《社会》２０１２年第１期。 参见折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑———对 “项目进村”案例的 社会学分析》，《中国社会科学》２０１１年第４期；周飞舟：《财政资金的专项化及其问题 ———兼论 “项目治国”》，《社会》２０１２年第１期；渠敬东：《项目制：一种新的国家治 理体制》，《中国社会科学》２０１２年第５期；陈家建：《项目制与基层政府动员———对社 会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》２０１３年第２期。 关于 “政权经营者”的讨论，参见杨善华、苏红： 《从 “代理型政权经营者”到 “谋利 型政权经营者”———向市场转型背景下的乡镇政权》，《社会学研究》２００２年第１期
中国社会科学2014年第1期 融合的经营行为。①对于县域而言,由于地方政府垄断城市化的核心资源—土地, 拥有公共投资的财政能力和资本动员能力,因而占有经营城市的主体地位,其经营 理念和行为发挥主导性作用。又因地方政府的目标具有双重取向,既有作为“代理 人”的公共利益目标,又有自己作为经营者的特殊利益目标;因此,当它作为经营 城市的行为主体时,追求地方效益最大化、选择最有利于政绩表现和特殊集团利益 需要的策略,就成为必然。 在新一轮的城市化行动策略中,理解地方政府行为的关键,在于发现其动力机 制是如何转变的。纵观改革30余年地方政府的经营性行为,可以发现,从表象上看 其“经营”的特点始终未变,变化的只是某个新的约束条件下的新经营行为,但从 深层结构看,转换的实质是治理结构关系的变化以及制度逻辑的调整。而在这一变 化中,由于集权政治体制下的地方政府实际上是不能破产的经济主体,既不可能被 现行条块分割的软约束体制改变,也不可能被主要部门规制的法律约束,因此历来 都有着得天独厚的条件将其外部性成本转嫁给社会。② 从地方政府行为脉络中,我们至少可以捕捉到两个经营性目标的变化,即从经 营乡镇企业向经营土地,再由经营土地向经营城市化的转变。分税制改革可以看作 是发生转变的重要制度诱因。 1994年分税制改革后,中央与地方从税种上进行了明确的划分,其中变化最大 的是将企业最大的税种——增值税,明确为中央和地方共享税,其中中央占比为 75%。2002年二次分税制改革后,企业所得税和个人所得税也改为共享税,其中 60%收归中央所有。显然,地方政府从乡镇企业中已得不到太多收益,加之政府在 直接办企业中已面临若干难题,放弃经营企业已成为明智之举 在这种条件下,地方政府经营辖区的资金来源,除预留的特定税费外,土地 收益金和地方政府举债、融资和运作资本,成为最重要的资金渠道。③其中,控 制土地要素资源、扩展土地开发权的意义尤其深远。从税种分布看,地方收入中, 与土地相关的收入,如城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等主要税种收 入,百分之百全部归地方所有。其前提条件是国家赋予地方政府将城乡土地征收 为国有的权力,因此直接经营土地和获得土地间接税收,成为地方政府财政最有 利可图的营生 通过征地开发出的净收益与企业上缴的税收不同,或者属于地方税收,或者属 于预算外或非预算收入,中央均不参与分享。其管理和使用也相对自由得多,而且 ①关于“经营城市”和“城市经营”,参见崔卫华:《城市经营——中国城市经济问题研 究的新视角》,大连:东北财经大学出版社,2005年,“导论”。 ②温铁军:《征地与农村治理问题>2010年4月10日http://www.zgxcfx.com/ Article/16463.html,2013年10月3日。 ③崔卫华:《城市经营——中国城市经济问题研究的新视角》,第142-145页 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
融合的经营行为。① 对于县域而言，由于地方政府垄断城市化的核心资源———土地， 拥有公共投资的财政能力和资本动员能力，因而占有经营城市的主体地位，其经营 理念和行为发挥主导性作用。又因地方政府的目标具有双重取向，既有作为 “代理 人”的公共利益目标，又有自己作为经营者的特殊利益目标；因此，当它作为经营 城市的行为主体时，追求地方效益最大化、选择最有利于政绩表现和特殊集团利益 需要的策略，就成为必然。 在新一轮的城市化行动策略中，理解地方政府行为的关键，在于发现其动力机 制是如何转变的。纵观改革３０余年地方政府的经营性行为，可以发现，从表象上看 其 “经营”的特点始终未变，变化的只是某个新的约束条件下的新经营行为，但从 深层结构看，转换的实质是治理结构关系的变化以及制度逻辑的调整。而在这一变 化中，由于集权政治体制下的地方政府实际上是不能破产的经济主体，既不可能被 现行条块分割的软约束体制改变，也不可能被主要部门规制的法律约束，因此历来 都有着得天独厚的条件将其外部性成本转嫁给社会。② 从地方政府行为脉络中，我们至少可以捕捉到两个经营性目标的变化，即从经 营乡镇企业向经营土地，再由经营土地向经营城市化的转变。分税制改革可以看作 是发生转变的重要制度诱因。 １９９４年分税制改革后，中央与地方从税种上进行了明确的划分，其中变化最大 的是将企业 最 大 的 税 种———增 值 税，明确为中央和地方共享税，其中中央占比为 ７５％。２００２年二次分 税 制 改 革 后，企业所得税和个人所得税也改为共享税，其 中 ６０％收归中央所有。显然，地方政府从乡镇企业中已得不到太多收益，加之政府在 直接办企业中已面临若干难题，放弃经营企业已成为明智之举。 在这种条件下，地方政府经营辖区的资金来源，除预留的特定税费外，土 地 收益金和地方 政 府 举 债、融 资 和 运 作 资 本，成为最重要的资金渠道。③ 其 中，控 制土地要素资源、扩展土地开发权的意义尤其深远。从税种分布看，地方收入中， 与土地相关的收入，如城镇 土 地 使 用 税、耕 地 占 用 税、土地增值税等主要税种收 入，百分之百全部归地方所有。其前提条件是国家赋予地方政府将城乡土地征收 为国有的权力，因此直接经营土地和获得土地间接税收，成为地方政府财政最有 利可图的营生。 通过征地开发出的净收益与企业上缴的税收不同，或者属于地方税收，或者属 于预算外或非预算收入，中央均不参与分享。其管理和使用也相对自由得多，而且 · ０３１ · 中国社会科学 ２０１４年第１期 ① ② ③ 关于 “经营城市”和 “城市经营”，参见崔卫华： 《城市经营———中国城市经济问题研 究的新视角》，大连：东北财经大学出版社，２００５年，“导论”。 温铁军 ：《征地与农村治理问题》，２０１０ 年 ４ 月 １０ 日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｚｇｘｃｆｘ．ｃｏｍ／ Ａｒｔｉｃｌｅ／１６４６３．ｈｔｍｌ，２０１３年１０月３日。 崔卫华：《城市经营———中国城市经济问题研究的新视角》，第１４２—１４５页