2011年12月 社会科学家 De.2011 (第12期,总第176期 SOCIAL SCIENTIST (No 12, General No, 176 【历史纵横】 新中国成立初期党对城市基层社会组织的重构 高中伟 四川大学政治学院,四川成都610064 摘要:新中国成立初期,中国共产党为实现对城市社会组织化调控的需要,展开了对城市基层社会组织的重构 工作。中国共产党针对不同的城市基层社会组织采取了不同的方法加以改造:彻底否定了保甲制度,依据实际情况建 立了独具特色的街道办事处:改进了居民自主管理组织,成立了居民委员会:并对社会团体加以彻底改造。与此同时 中国共产党逐步建构了工会、青年团和妇联等群众组织,将党和国家的力量进一步渗透和延伸到基层的各个角落,进 步完成了对城市基层社会的组织化调控 关键词:新中国初期:中国共产党:基层社会组织:重构 中图分类号:C91 文献标识码:A文章编号:1002-3240201D12-0029-04 新中国成立以后,中国共产党面临百废待兴的时成乡镇的细胞,并在县及其以下设立先参议会、乡镇民 局,尤其是进驻缺乏管理经验的城市,后经过多方探代表大会、保民大会和户长会议等民意机构。 索和思考,中国共产党逐步形成了通过对城市基层社1939年9月国民政府公布《县各级组织纲要》 会组织进行重构,并藉此在短时间内迅速实现有效的1941年8月又公布《乡镇组织暂行条例》,保甲是新县 社会控制,从而成功地完成城市基层社会的重大转制中最重要的内容。为向民众宣传普及保甲制度的知 型,将动乱分裂的城市社会改造为符合社会主义发展识,国民政府还组织编写了《保甲三字经》,在《县政》 目标的新型城市。本文力图分析中国共产党对城市基一卷一期上发表 层社会组织的重构,揭示建国初期城市基层社会组织在新县制时期,国民党试图将历史上保甲制度的 重构的历史经验与现实启示。 多种功能融为一体,建立一种融自治与自卫于一体 发挥政治、经济、军事、文化教育多种作用的基层组 今在新中国初期城市基层组织的现状织。在国民政府内政部的积极推动下,到198年 存在的问题 月,有21省实现新县制。根据川、康、滇、黔、桂、粤 闽、浙、皖、赣、湘、鄂、豫、陕、甘、宁、青17省1942年 新中国建立初期,城市基层组织基本上是延续了底的统计,共调整县政府119个,区署1853个,建立 传统的类型、结构和功能,全国政治组织的形式较为乡镇公所30470个,保办公处379681个,甲4118413 混乱,各种政治性组织层出,政治团体不仅众多,商个即。抗战胜利后,国民党为加强其统治,以便与共产 会、行会林立,这些组织基本上被认定是妨碍新政权党争天下,加紧要求各省整编和推行保甲制度,并将 有效统治的,与新生政权的发展要求背道而驰。主要保甲实行情况上报国民政府。根据各省市政府上报的 有以下几种类型: 材料1946年全国44个省市共计有54156乡镇 第一、城市政治性组织与政治团体。新中国建立初631578保,6499670甲的。但是,最终国民党主权没有 期,全国基本处在保甲制度的管理下。保甲制度盛于抗依靠保甲制度挽救其政权,反而,新政权上台伊始就 战爆发后,国民党政府在其统治地区实行新县制,普遍立刻采取建立新的形式来稳固统治 调整国统区县以下各级组织,将原来的五级制改为县 第二,商业性组织,以会馆、公所为代表。明清时 与乡镇二级制,区署改为县政府的辅助机关,保甲则构期,活跃在各主要商路及各层级市场上的商人随之而 收稿日期:2011-11-06 基金项目:国家社科基金《新中国成立初期党对城市基层社会的重构研究》阶段性成果,批准号:08CD003。 作者简介:高中伟(1970-),四川万源市人,历史学博士,四川大学城市研究所成员,四川大学马克思主义学院教授,研究方 向:城市建设党史党建、马克思主义中国化 91994-2012ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
新中国成立初期党对城市基层社会组织的重构 高中伟 （四川大学 政治学院，四川 成都 610064） 摘 要：新中国成立初期，中国共产党为实现对城市社会组织化调控的需要，展开了对城市基层社会组织的重构 工作。中国共产党针对不同的城市基层社会组织采取了不同的方法加以改造：彻底否定了保甲制度，依据实际情况建 立了独具特色的街道办事处；改进了居民自主管理组织，成立了居民委员会；并对社会团体加以彻底改造。与此同时， 中国共产党逐步建构了工会、青年团和妇联等群众组织，将党和国家的力量进一步渗透和延伸到基层的各个角落，进 一步完成了对城市基层社会的组织化调控。 关键词：新中国初期；中国共产党；基层社会组织；重构 中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1002-3240（2011）12-0029-04 收稿日期：2011-11-06 基金项目：国家社科基金《新中国成立初期党对城市基层社会的重构研究》阶段性成果，批准号：08CD J003。 作者简介：高中伟（1970-），四川万源市人，历史学博士，四川大学城市研究所成员，四川大学马克思主义学院教授，研究方 向：城市建设、党史党建、马克思主义中国化。 社会科学家 SOCIAL SCIENTIST 2011 年 12 月 （第 12 期，总第 176 期） Dec.,2011 （No.12,General No.176） 【历史纵横】 新中国成立以后，中国共产党面临百废待兴的时 局，尤其是进驻缺乏管理经验的城市，后经过多方探 索和思考，中国共产党逐步形成了通过对城市基层社 会组织进行重构，并藉此在短时间内迅速实现有效的 社会控制，从而成功地完成城市基层社会的重大转 型，将动乱分裂的城市社会改造为符合社会主义发展 目标的新型城市。本文力图分析中国共产党对城市基 层社会组织的重构，揭示建国初期城市基层社会组织 重构的历史经验与现实启示。 一、新中国初期城市基层组织的现状 与存在的问题 新中国建立初期，城市基层组织基本上是延续了 传统的类型、结构和功能，全国政治组织的形式较为 混乱，各种政治性组织层出，政治团体不仅众多，商 会、行会林立，这些组织基本上被认定是妨碍新政权 有效统治的，与新生政权的发展要求背道而驰。主要 有以下几种类型： 第一、城市政治性组织与政治团体。新中国建立初 期，全国基本处在保甲制度的管理下。保甲制度盛于抗 战爆发后，国民党政府在其统治地区实行新县制，普遍 调整国统区县以下各级组织，将原来的五级制改为县 与乡镇二级制，区署改为县政府的辅助机关，保甲则构 成乡镇的细胞，并在县及其以下设立先参议会、乡镇民 代表大会、保民大会和户长会议等民意机构。 1939 年 9 月国民政府公布《县各级组织纲要》， 1941 年 8 月又公布《乡镇组织暂行条例》，保甲是新县 制中最重要的内容。为向民众宣传普及 保甲制度的知 识，国民政府还组织编写了《保甲三字经》，在《县政》 一卷一期上发表[1]。 在新县制时期，国民党试图将历史上保甲制度的 多种功能融为一体，建立一种融自治与自卫于一体， 发挥政治、经济、军事、文化教育多种作用的基层组 织。在国民政府内政部的积极推动下，到 1943 年 9 月，有 21 省实现新县制。根据川、康、滇、黔、桂、粤、 闽、浙、皖、赣、湘、鄂、豫、陕、甘、宁、青 17 省 1942 年 底的统计，共调整县政府 1119 个，区署 1853 个，建立 乡镇公所 30470 个，保办公处 379681 个，甲 4118413 个[2]。抗战胜利后，国民党为加强其统治，以便与共产 党争天下，加紧要求各省整编和推行保甲制度，并将 保甲实行情况上报国民政府。根据各省市政府上报的 材 料 1946 年 全 国 44 个 省 市 共 计 有 54156 乡 镇 ， 631578 保，6499670 甲[3]。但是，最终国民党主权没有 依靠保甲制度挽救其政权，反而，新政权上台伊始就 立刻采取建立新的形式来稳固统治。 第二，商业性组织，以会馆、公所为代表。明清时 期，活跃在各主要商路及各层级市场上的商人随之而 29
结成以地域为中心,以血缘、乡谊为纽带,以会馆、公所的组织化模式已经成为中国共产党建设新中国的重 为主要联络空间载体的商业性组织。有学者在研究上要方式。1949年7月全国工会工作会议召开,这次会 海的会馆(公所时指出,其是“基于商业移民和传统的议明确规定了全国工会工作的中心任务,“就是在 乡土观念,客籍商帮在沪地为了内部互助互济和对外年左右基本上把全国工人阶级,首先是产业工人组织 竞争排难,而集资公建的同乡、同业祀神集会的庙宇起来。只有组织起来,才能胜利地担负起工人阶级在 式的馆舍和公约性的为工商业服务的社会组织”旬近新民主主义中国的政权建设与经济建设中所负的领 代以后,又先后出现商界联合会、商会等具“法团”性导阶级的历史使命。时1949年9月30日,毛泽东在中 质的新式团体 国人民政治协商会议第一届全体会议的《中国人民大 第三,慈善组织。慈善组织是自古以来即早已存团结万岁》的大会宣言中讲到“全国同胞们,我们应当 在的基层社会组织,以同善堂、清节堂、栖流所、养济进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织 院、育婴堂等为代表的各类慈善组织遍布中国的城在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里,克服旧 市,是建国初期中国城市的一类重要基层社会组织。中国散漫无组织的状态,用伟大的人民群众的集体力 近代以来,由于城市社会的异质性不断提高,新量,拥护人民政府和人民解放军,建设独立民主和平 的职业、阶层、群体不断出现,由于城市居民间身份不统一富强的新中国。DF 同、职业不同,因而他们对社会统一体的要求也各有不 各城市于解放以后,也都迅速建立起单位组织, 同,由此而设立的基层社会组织也各有不同,并且各种并且使之成为涵盖城市政治、经济、文化、社会等主要 不同的社会组织系统相互交错,形成广泛联系的社会社会生活领域的基干组织。以上海为例,到1951年 组织网络。近代时期中国城市的基层社会组织按其所底,上海市按工厂、企业、学校、机关等不同类型单位 属阶层主要分为五个大的类型:一是商人团体,其中,组织起来的人口已达到城市人口的三分之一。到 除早已存在的会馆、公所而外,到近代以后,又先后出1956年以后,上海市的单位人口占全部城市人口的比 现商界联合会、商会等具“法团”性质的新式团体;二是重甚至达到三分之二即单位的主要特征为通过将包 工人团体,除前近代时期已有的“帮”而外到近代以括党群团体、军队、政府机构、公营企事业的公职人员 后,最大的变化即是“工会”的出现:三是由以前的全部纳入供给制的范畴而实现资源的充分利用和成 “士”阶层分化出来的各种类型的知识分子组成的自员的全面控制 由职业团体,包括律师公会、工程师协会、医师公会 等:四是由学生组成的各种社团组织,包括学生会、学定位。在建国前,街道以下,主要为保甲。各城市于解 生联合会等;五是帮会组织。 放之初,虽然宣布废除保甲,但为了稳定社会秩序和 这些组织都有着相当数量的基层组织活跃在中便于城市的接管,对保甲仍予暂时保留。按1949年1 国的大小城市,他们在城市基层社会中有着很大的影月3日,《中共中央关于处理保甲人员办法的指示》: 响,以宗教组织为例,自明末天主教传入中国以后,西“对一般保甲长在短时期内仍须留用使之有助于社会 方宗教便开始在中国城市传播,鸦片战争以后,来自治安的维持叫但是,对保甲的利用只能是暂时的 欧美各国的西方宗教团体纷纷在中国城市中建立起旦秩序稳定下来之后,建立人民的基层自治组织便随 其宗教组织,据统计,到1949年,西方天主教基督教之而提上议事日程。解放之初,曾在东北解放区城市 在上海建立的宗教组织便有天主教、中华基督教会、和京津等较早解放地区的城市中仿造农村解放区的 基督教复临安息日会中华总会、中华圣公会、基督教县、乡、镇、村建制而设立市、区、街闾的过渡政权组 中华浸信会联会、中华基督教卫理公会、中央基督教织形式。然而,事实证明,这种政权组织形式并不适应 青年会中华全国基督教协进会、中华基督教教育协城市集中的特点。 会、广学会等几十个教会组织的 20世纪50年代以后的中国城市基层管理组织便 主要是街道一居委会。按照新的制度设计,各城市的 二、新中国初期对城市基层社会组织区级政府以下,并无政权组织的设立,但是,因为大城 重建的思路 市人口多、占地广、社会情况复杂,在人民军队对城市 政权进行接管的过程中,为了工作的便利,便于区以 解放之初,面对相对陌生的城市社会,如何对城下设置了接管办事处,如上海市于各区的区接管会之 市社会实行有效的治理以巩固新生的人民政权和保下按3-10个保的范围内设立接管办事处,全市共成 持城市社会的稳定,迅速成为人民政府所面临的重要立102个办事处。其任务一是有步骤的取消保甲,二 时代课题,同时,也成为中国共产党执政能力的一次是直接联系群众,逐步建立居民福利性的组织吗。 严峻考验。 (三)中国共产党对各类社会团体的进行重新界 (一)中国共产党以单位制作为城市基层社会组定,加以改造利用。解放以后,由于“中国共产党最富 织主体的构建基础。新中国成立前夕,以单位为基础雄心的目标之一始终是:主要通过群众运动、基层政 )与局限于以家庭为中心的农村“熟人社会”不同,城市生活的竞争激烈、充满风险等都使处于社会下层的劳工更迫切地需要群体的力 量。在各类型的工人中便成立有手工帮、机器工人帮和地方帮,以及兄弟会、姐妹会等。参见《近代上海城市研究》第742-743页。 30 o1994-2012ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
结成以地域为中心，以血缘、乡谊为纽带，以会馆、公所 为主要联络空间载体的商业性组织。有学者在研究上 海的会馆（公所）时指出，其是“基于商业移民和传统的 乡土观念，客籍商帮在沪地为了内部互助互济和对外 竞争排难，而集资公建的同乡、同业祀神集会的庙宇 式的馆舍和公约性的为工商业服务的社会组织”[4]。近 代以后，又先后出现商界联合会、商会等具“法团”性 质的新式团体。 第三，慈善组织。慈善组织是自古以来即早已存 在的基层社会组织，以同善堂、清节堂、栖流所、养济 院、育婴堂等为代表的各类慈善组织遍布中国的城 市，是建国初期中国城市的一类重要基层社会组织。 近代以来，由于城市社会的异质性不断提高，新 的职业、阶层、群体不断出现，由于城市居民间身份不 同、职业不同，因而他们对社会统一体的要求也各有不 同，由此而设立的基层社会组织也各有不同，并且各种 不同的社会组织系统相互交错，形成广泛联系的社会 组织网络。近代时期中国城市的基层社会组织按其所 属阶层主要分为五个大的类型：一是商人团体，其中， 除早已存在的会馆、公所而外，到近代以后，又先后出 现商界联合会、商会等具“法团”性质的新式团体；二是 工人团体，除前近代时期已有的“帮”而外①，到近代以 后，最大的变化即是“工会”的出现；三是由以前的 “士”阶层分化出来的各种类型的知识分子组成的自 由职业团体，包括律师公会、工程师协会、医师公会 等；四是由学生组成的各种社团组织，包括学生会、学 生联合会等；五是帮会组织。 这些组织都有着相当数量的基层组织活跃在中 国的大小城市，他们在城市基层社会中有着很大的影 响，以宗教组织为例，自明末天主教传入中国以后，西 方宗教便开始在中国城市传播，鸦片战争以后，来自 欧美各国的西方宗教团体纷纷在中国城市中建立起 其宗教组织，据统计，到 1949 年，西方天主教、基督教 在上海建立的宗教组织便有天主教、中华基督教会、 基督教复临安息日会中华总会、中华圣公会、基督教 中华浸信会联会、中华基督教卫理公会、中央基督教 青年会、中华全国基督教协进会、中华基督教教育协 会、广学会等几十个教会组织[5]。 二、新中国初期对城市基层社会组织 重建的思路 解放之初，面对相对陌生的城市社会，如何对城 市社会实行有效的治理以巩固新生的人民政权和保 持城市社会的稳定，迅速成为人民政府所面临的重要 时代课题，同时，也成为中国共产党执政能力的一次 严峻考验。 （一）中国共产党以单位制作为城市基层社会组 织主体的构建基础。新中国成立前夕，以单位为基础 的组织化模式已经成为中国共产党建设新中国的重 要方式。1949 年 7 月全国工会工作会议召开，这次会 议明确规定了全国工会工作的中心任务，“就是在一 年左右基本上把全国工人阶级，首先是产业工人组织 起来。只有组织起来，才能胜利地担负起工人阶级在 新民主主义中国的政权建设与经济建设中所负的领 导阶级的历史使命。[6]”1949 年 9 月 30 日，毛泽东在中 国人民政治协商会议第一届全体会议的《中国人民大 团结万岁》的大会宣言中讲到:“全国同胞们，我们应当 进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织 在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧 中国散漫无组织的状态，用伟大的人民群众的集体力 量，拥护人民政府和人民解放军，建设独立民主和平 统一富强的新中国。[7]” 各城市于解放以后，也都迅速建立起单位组织， 并且使之成为涵盖城市政治、经济、文化、社会等主要 社会生活领域的基干组织。以上海为例，到 1951 年 底，上海市按工厂、企业、学校、机关等不同类型单位 组织起来的人口已达到城市人口的三分之一 [8]。到 1956 年以后，上海市的单位人口占全部城市人口的比 重甚至达到三分之二[9]。单位的主要特征为通过将包 括党群团体、军队、政府机构、公营企事业的公职人员 全部纳入供给制的范畴而实现资源的充分利用和成 员的全面控制[10]。 （二）以街居制对城市基层管理性组织进行重新 定位。在建国前，街道以下，主要为保甲。各城市于解 放之初，虽然宣布废除保甲，但为了稳定社会秩序和 便于城市的接管，对保甲仍予暂时保留。按 1949 年 1 月 3 日，《中共中央关于处理保甲人员办法的指示》： “对一般保甲长在短时期内仍须留用,使之有助于社会 治安的维持”[11]。但是，对保甲的利用只能是暂时的，一 旦秩序稳定下来之后，建立人民的基层自治组织便随 之而提上议事日程。解放之初，曾在东北解放区城市 和京津等较早解放地区的城市中仿造农村解放区的 县、乡、镇、村建制而设立市、区、街、闾的过渡政权组 织形式。然而，事实证明，这种政权组织形式并不适应 城市集中的特点。 20 世纪 50 年代以后的中国城市基层管理组织便 主要是街道—居委会。按照新的制度设计，各城市的 区级政府以下，并无政权组织的设立，但是，因为大城 市人口多、占地广、社会情况复杂，在人民军队对城市 政权进行接管的过程中，为了工作的便利，便于区以 下设置了接管办事处，如上海市于各区的区接管会之 下按 3-10 个保的范围内设立接管办事处，全市共成 立 102 个办事处。其任务一是有步骤的取消保甲，二 是直接联系群众，逐步建立居民福利性的组织[12]。 （三）中国共产党对各类社会团体的进行重新界 定，加以改造利用。解放以后，由于“中国共产党最富 雄心的目标之一始终是：主要通过群众运动、基层政 ①与局限于以家庭为中心的农村“熟人社会”不同，城市生活的竞争激烈、充满风险等都使处于社会下层的劳工更迫切地需要群体的力 量。在各类型的工人中便成立有手工帮、机器工人帮和地方帮，以及兄弟会、姐妹会等。参见《近代上海城市研究》第 742- 743 页。 30
府中的代表、加入群众组织以及参与管理基层生产单围,设立街道办事处,作为区政府的派出机关,并根据 位和居民单位,使每一个中国公民都投入经常性的、当时的条件,街道办事处最好和派出所合署办公吲。 有组织的政治活动”,因此,解放以后党也通过广泛的1954年夏,北京市各区相继建立了街道办事处。街道 渗透来控制城市中“一切有组织的团体和一切规模的工作统一由区政府领导和部署,街道办事处和派出所 活动 还建立了经常的联系制度。此后,全国广泛铺开施行, 总的看来,中国共产党对政治性社团的改造是一逐步发展为一项完善有效的基层管理制度。 个推倒重建的过程,即废除旧的组织,重新建立新的其次,在城市街道中,广泛建立居民组织进行自 人民团体。 我管控。全国解放之初,各城市在废除保甲组织,弃用 保甲人员之后,纷纷创建居民组织。由于中央没有统 三、新中国对城市基层社会组织的改的要求和规定,各城市充分自主,居民组织的形态各 造与重建 异。比如,北京市1949年4月废除保甲制,各保改称 “街”,各甲改称“闾”,居民组织主要以“冬防队”和“防 笔者根据所掌握的文献资料和对建国初期城市盗队”为主同。杭州市人民政府1919年12月1日,正 基层社会历史状况的考察,认为当时经过改造的城市式向全市发出《关于取消保甲制度建立居民委员会的 基层社会组织主要有三类:单位组织:城市基层地区工作指示》,翌年3月,全市就基本完成了取消保甲制 管理组织—街居体系;社会团体。其中社会团体又并建立居民委员会的工作,成立居民委员会571个 可以分为多种类型,其分类的基本依据是中央人民政居民小组3802个同。武汉市自1950年2月起就派出 府内务部1951年公布的《社会团体登记暂行办法施工作组着手建立称之为居民代表委员会的居民组织 行细则》。该细则将社会团体分为人民群众团体、社会m天津市开始建立了“街公所”,1950年3月根据居 公益团体、文艺工作团体、学术研究团体、宗教团体及民居住状况,建立了居民委员会,居民委员会成为了 其他合于人民政府法律组成的团体。 “当地人民民主统一战线之组织0。 (一)彻底废除旧保甲制度,废弃旧保甲人员,建立 上海市最早建立的里弄组织是居民福利组织。在 自己的基层政权组织与群众组织,是新政权的必然选择。上海市接管办事处存续的近一年时间内,共组织了里 建国初期,政府在基层派出所内设立民政干事,弄福利会36个自来水管理组104个。1950年11月 但随着城市基层事务的增多,民政干事的设置已无法上海市开始在全市范围内建立固定的群众组织 实现街道一级基层事务的有效管理,其存在的弊端也冬防队、冬防组。冬防队是在政府主导下完成的,成为 日益显现。为了解决日益凸显的矛盾,中央与各级政上海市居民委员会的前身。1951年4月20日,上海市 府都在尝试引入新的管理机制。北京市作为全国的政召开街道里弄代表会,会议决定将人民冬防服务队改 治、经济、文化中心,其对于基层的管理做了大胆的设组为街道里弄居民委员会。 想与尝试。 街道、居委会的重建彻底改变了中国城市基层管 首先,在北京市的草创实验后,全国普遍推行街理组织的属性及功能,并成为解放以后中国城市基层 道办事处作为区一级政府的派出机构,直接对城市基社会改造与重构的重要组织形式,有学者就此而总结 层进行管理。1953年6月8日,北京市市委书记、市长指出:“基层组织展开了政治结构中的根本革新。基层 彭真向毛泽东及中共中央递交了一份《关于城市街道组织的扩展使每一个中国人与政府政策发生关系,并 办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》,在报告可大规模地动员起群众的能量” 中认为除了城市应建立居民委员会外,还建议成立城(二)解放初期新政权对于解放前的各类城市基 市街道办事处。他指出,城市街道不需要再建立一级层社会团体加以利用和改造。 政权,而应当建立街道办事处,作为市或区人民政府第一,取消反动组织。1950年,新中国第一个公民 的派出机关,把不属工厂、企业、学校、机关的无组织结社的行政法规《社会团体登记暂行办法》以政务院 的街道居民组织起来,并逐渐使之就业或转业,以减名义正式颁布实施。该办法确立了社会团体的类别、 轻区政府和公安派出所的负担。报告还附有两个草登记范围、登记管理原则和体制。该办法明确规定, 案(《城市居民委员会组织暂行办法》、《城市街道办事“危害国家和人民利益的反对团体”,予以坚决取消和 处组织暂行办法》)和由内务部党组起草的关于解决打击。随即取消了反动党团和反动会道门等组织,各 居民委员会经费问题的办法。随后,中央会议原则同城市的帮会、一贯道、四川的袍哥等组织都属于打击 意了彭真同志的意见,随后由内务部发往各地征求意取消对象,不仅组织予以解散而且对帮会的大小头目 见。1954年12月,两个草案经过全国人大常委会审进行打击。 议,获得通过。同月,毛泽东亲自签发主席令,颁布《中第二,对原有的旧社会团体进行整顿改造。这类 华人民共和国城市街道办事处组织条例》和《中华人社会团体主要是被定性为“封建性团体”的同乡会、同 民共和国城市居民委员会组织条例》。北京市委1953学会等组织,对其采取的措施促其自行解散和淘汰。 年6月30日在《关于街道居民组织典型试验向中央对于同乡会、同学会它们有着一个从最初的承认到最 和华北局的报告》中就建议,以每一派出所辖界为范后的消亡过程,这与新中国对其性质的界定有关。总 31 o1994-2012ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
府中的代表、加入群众组织以及参与管理基层生产单 位和居民单位，使每一个中国公民都投入经常性的、 有组织的政治活动”，因此，解放以后党也通过广泛的 渗透来控制城市中“一切有组织的团体和一切规模的 活动”[13]。 总的看来，中国共产党对政治性社团的改造是一 个推倒重建的过程，即废除旧的组织，重新建立新的 人民团体。 三、新中国对城市基层社会组织的改 造与重建 笔者根据所掌握的文献资料和对建国初期城市 基层社会历史状况的考察，认为当时经过改造的城市 基层社会组织主要有三类：单位组织；城市基层地区 管理组织——街居体系；社会团体。其中社会团体又 可以分为多种类型，其分类的基本依据是中央人民政 府内务部 1951 年公布的《社会团体登记暂行办法施 行细则》。该细则将社会团体分为人民群众团体、社会 公益团体、文艺工作团体、学术研究团体、宗教团体及 其他合于人民政府法律组成的团体[14]。 （一）彻底废除旧保甲制度，废弃旧保甲人员，建立 自己的基层政权组织与群众组织，是新政权的必然选择。 建国初期，政府在基层派出所内设立民政干事， 但随着城市基层事务的增多，民政干事的设置已无法 实现街道一级基层事务的有效管理，其存在的弊端也 日益显现。为了解决日益凸显的矛盾，中央与各级政 府都在尝试引入新的管理机制。北京市作为全国的政 治、经济、文化中心，其对于基层的管理做了大胆的设 想与尝试。 首先，在北京市的草创实验后，全国普遍推行街 道办事处作为区一级政府的派出机构，直接对城市基 层进行管理。1953 年 6 月 8 日，北京市市委书记、市长 彭真向毛泽东及中共中央递交了一份《关于城市街道 办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》，在报告 中认为除了城市应建立居民委员会外，还建议成立城 市街道办事处。他指出，城市街道不需要再建立一级 政权，而应当建立街道办事处，作为市或区人民政府 的派出机关，把不属工厂、企业、学校、机关的无组织 的街道居民组织起来，并逐渐使之就业或转业，以减 轻区政府和公安派出所的负担[15]。报告还附有两个草 案（《城市居民委员会组织暂行办法》、《城市街道办事 处组织暂行办法》） 和由内务部党组起草的关于解决 居民委员会经费问题的办法。随后，中央会议原则同 意了彭真同志的意见，随后由内务部发往各地征求意 见。1954 年 12 月，两个草案经过全国人大常委会审 议，获得通过。同月，毛泽东亲自签发主席令，颁布《中 华人民共和国城市街道办事处组织条例》和《中华人 民共和国城市居民委员会组织条例》。北京市委 1953 年 6 月 30 日在《关于街道居民组织典型试验向中央 和华北局的报告》中就建议，以每一派出所辖界为范 围，设立街道办事处，作为区政府的派出机关，并根据 当时的条件，街道办事处最好和派出所合署办公[15]。” 1954 年夏，北京市各区相继建立了街道办事处。街道 工作统一由区政府领导和部署，街道办事处和派出所 还建立了经常的联系制度。此后，全国广泛铺开施行， 逐步发展为一项完善有效的基层管理制度。 其次，在城市街道中，广泛建立居民组织进行自 我管控。全国解放之初，各城市在废除保甲组织，弃用 保甲人员之后，纷纷创建居民组织。由于中央没有统一 的要求和规定，各城市充分自主，居民组织的形态各 异。比如，北京市 1949 年 4 月废除保甲制，各保改称 “街”，各甲改称“闾”，居民组织主要以“冬防队”和“防 盗队”为主[16]。杭州市人民政府 1919 年 12 月 1 日，正 式向全市发出《关于取消保甲制度建立居民委员会的 工作指示》，翌年 3 月，全市就基本完成了取消保甲制 并建立居民委员会的工作，成立居民委员会 571 个， 居民小组 3802 个[16]。武汉市自 1950 年 2 月起就派出 工作组着手建立称之为居民代表委员会的居民组织 [17]。天津市开始建立了“街公所”，1950 年 3 月根据居 民居住状况，建立了居民委员会，居民委员会成为了 “当地人民民主统一战线之组织[16]”。 上海市最早建立的里弄组织是居民福利组织。在 上海市接管办事处存续的近一年时间内, 共组织了里 弄福利会 36 个,自来水管理组 104 个。1950 年 11 月， 上海市开始在全市范围内建立固定的群众组织—— 冬防队、冬防组。冬防队,是在政府主导下完成的,成为 上海市居民委员会的前身。1951 年 4 月 20 日,上海市 召开街道里弄代表会, 会议决定将人民冬防服务队改 组为街道里弄居民委员会[17]。 街道、居委会的重建彻底改变了中国城市基层管 理组织的属性及功能，并成为解放以后中国城市基层 社会改造与重构的重要组织形式，有学者就此而总结 指出：“基层组织展开了政治结构中的根本革新。基层 组织的扩展使每一个中国人与政府政策发生关系，并 可大规模地动员起群众的能量”[18]。 （二）解放初期新政权对于解放前的各类城市基 层社会团体加以利用和改造。 第一，取消反动组织。1950 年，新中国第一个公民 结社的行政法规《社会团体登记暂行办法》以政务院 名义正式颁布实施。该办法确立了社会团体的类别、 登记范围、登记管理原则和体制。该办法明确规定， “危害国家和人民利益的反对团体”，予以坚决取消和 打击。随即取消了反动党团和反动会道门等组织，各 城市的帮会、一贯道、四川的袍哥等组织都属于打击 取消对象，不仅组织予以解散而且对帮会的大小头目 进行打击。 第二，对原有的旧社会团体进行整顿改造。这类 社会团体主要是被定性为“封建性团体”的同乡会、同 学会等组织，对其采取的措施促其自行解散和淘汰。 对于同乡会、同学会它们有着一个从最初的承认到最 后的消亡过程，这与新中国对其性质的界定有关。总 31
体上来看,各个城市新政权对它们的性质定位主要是如下即 负面的。1950年上海民政科总结工作报告团认为“上 成都市民主妇女联合会 海解放前的各种团体,一般的系国民党反动统治的御 成都市民主青年联合会 民社育字第2号 用工具”,“会馆、公所、同乡会”则被一并划入“帮会性 川西区学生联合会 民社育字第3号 封建性团体”。1951年7月15日上海市民政局开会 成都市学生联合会 民社育字第4号 讨论《社会团体登记工作计划》时,对于“旧的社会团 成都市总工会 民社育字第11号 体”中的“同乡会会馆公所等组织”则明确定性为“封值得注意的是解放初期,新政权并没有立即把慈 建性团体”。各级党委和政府主要采取不支持态度,善团体归为封建性团体,而是把它看作具有社会福利 促使其自行淘汰。 性质的社会团体。从新中国成立到1950年12月中央 第三,建立新的人民团体。人民团体建立以及相人民政府发布《关于处理接受美国津贴的文化教育 应旧社团的整理,采取的是“归口负责”的方法,即由救济机关及宗教团体方针的决定》这一段时期内,政 各业务单位自己建立,这些组织都实行全国统一领府都容许旧有慈善团体继续存在,民间慈善事业在 导,近乎行政组织。建国后,中国共产党城市社会调定程度上配合了政府的社会救助。然而,随着新政权 控的基层组织体系,除了单位和街居组织外,那就是新的意识形态的逐步确立,旧有慈善团体本身的封建 仿效解放区模式,在单位和街居组织内重新建立了工性以及外国教会办的慈善团体所带有的侵略性和伪 会、青年团和妇联等群众组织。这些组织有着全国统善性显然不符合新政权的价值观,这使得旧有慈善团 的组织体系,在基层则以党的基层组织为依托,作体进一步丧失了其合法性基础,被国家干预甚至取缔 为党的外围组织而存在。这些组织将单位和街居内的就成为必然的走向。 不同职业、年龄、性别的群众进一步组织起来,将党和 国家的力量进一步渗透和延伸到基层的各个角落,进 四、结语 步完成了对城市基层社会的组织化调控。各个城市 解放后,迅速开展了新的人民群众组织的建立工作,建国初期,中国共产党依靠强大的政权力量构建 主要包括工会、青年和妇女组织。例如,上海接管后短了具有中国特色的城市基层社会组织体系,形成了具 短的一年时间里,青年团就发展了6万多团员,组建有中国特色的城市社会控制体系。建国初的城市社会 了1901个团支部,工厂企业中有1158个团组织四新组织体系的重构应该说是成功的,是从当时实际出发 成立的上海总工会根据新的工会组织原则把各种劳的与马克思主义相结合的一种较为成功的选择,它有 动者组织起来,组织了产业工会25个,基层工会委员效地实现了社会的全面整合,在较短时间内构建了新 会2555个凹成都解放后也迅即开展了群众组织的重政权的社会基础。在强大的基层组织体系的保障下 建工作。1951年7月13日首批登记合格的社团通过中国共产党成功地将一个个动乱分裂的城市改造成 社团字001号公告在《川西日报》上,主要的组织备案为社会主义的新型城市。 参考文献: []四川省民政厅保甲三字经[A县政(一卷一期C]1942.[13](英阿尔蒙德·小鲍威尔当代比较政治学——一世界展望M [2]章伯锋,庄建平中国社会科学院近代史研究所,中国史学 商务印书馆,1993.590:594 会编:中国近代史资料丛刊之十三《抗日战争》第三卷政[4]中央人民政府内务部社会团体登记暂行办法施行细则Z] 治(上M四川大学出版社,1997421 成都市档案馆馆藏档案:全宗号85-1-78. [3]全国各省市乡镇保甲户口总表[]南京第二历史档案馆,[15]北京市档案馆、中共北京市委党史研究室北京市重要文 宗号-2-1247 献选编(1953M]中国档案出版社,2002.193-195:29 [4]郭绪城市转型中近代上海会馆的特点学术月刊20033)[6]韩全永建国初期城市居民组织的发展及启示(之二)政体 5]杨红教会在近代中国历史变迁的记录—上海市档案馆 初定居委会终结保甲制历史社区,2006,6(上)245(下 馆藏宗教资料介绍学术期刊网 366(上)24 [6]把全国工人阶级组织起来一庆祝全国工会工作会议胜利[17高民政郭圣莉居民自治与城市治理一建国初期城市居 闭幕N]人民日报,1949-08-24 民委员会的创建[政治学研究,2003(1)100101 [7]建国以来毛泽东文稿(第一册M]中央文献出版社,[18](美)詹姆斯·R·汤森,布兰特利·沃马克,顾速董方中国政 1992.11-12 治[M]江苏人民出版社,1996.84 [8]上海市民政局一九五一年街道里弄组织工作总结及今后任[9本局民政处社团科一年来工作总结报告(1949年6月至 务的报告]上海市档案馆馆藏档案:全宗号B168-1-765 1950年6月)Z]上档档案B168-1-499 [9]上海市委关于里弄居民工作情况和今后建立城市人民公[20]郭圣莉博士论文城市社会重构与新生国家政权建设M]45 打算的报告(1960年3月)[2]上海市档案馆馆藏档案:[21]社会团体概况专题报告区z]上档档案B168-1-802 全宗号A20-1-2 [2】解放日报社上海解放一年:1949-1950DM]解放日报社 [10]杨晓明周翼虎中国单位制度[M]中国经济出版社199 1950,上海图书馆馆藏 [1北京的黎明M]北京出版社,1988183-184 [23]范静思.上海民政志M]上海社会科学院出版社,2000312 [2]上海市民政局上海市民主建设工作总结(1951年团Z]上[24]成都市地方志编撰委员会成都市志民政志[M]方志出 海市档案馆馆藏档案:全宗号B168-1-163 版社,1997191 [责任编校:周玉林] o1994-2012ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
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