诚然，作为相对独立的地方利益，地方政府在既定的界限范围内，为了促进本地经济发 展，提高人民生活福利，为了减少因宏观经济环境恶化所导致的恶果，控制其他地方政府不 合作给自己造成的损失，而采取“上有政策，下有对策”的办法，有助于调动了地方的积极 性和创造性，使各地经济一浪高过一浪地向前发展。地方经济增长迅速财政收入逐年增加， 甚至超过中央政府的财政增长率。据统计，1996年上半年的全国财政收入比上年同期增长 了17.7%，其中中央财政收入增长了7.5%，地方财政收入增长了28.2%。① 然而，与此同时，政策执行中的地方主义、本位主义开始抬头。为了本地区、本部门的 局部利益和小集团利益，置国家、集体的整体和长远利益于不顾，对中央和上级的政策按需 取舍，符合本地区、本单位利益的坚决执行，不符合就消极执行，甚至阳奉阴违，使中央和 上级政策成为一纸空文。“上有政策，下有对策”的分散主义倾向，成为影响中国政策执行 有效性锐减的重要因素。调整产业结构和利税包干后出现的“投资项目争若上，利税基数往 下压”等现象就是例证。地方政府之间互相攀比，盲目争投资、铺摊子、上项目的热情不减： 消费基金过快增长的局面渴制无方，乱法价、乱集资、乱摊派屡禁不止：地方政改府行为短期 化，采取地方保护主义手段，实施地区经济封锁，人为割裂市场，阻碍全国统一市场的形成 如果长此下去，国民经济总量的平衡就难以维持，改革和发展的好势头就有可能受到损害。 “上有政策，下有对策”更严重的后果是中央政策权威性、严肃性正在受到来自国家机器内 部的更具自我利益、自我意识、自治权力日益增大的地方政府及其领导者的挑战，长此下去， 就有可能形成“诸候制据”的局面，危及国家和民族的稳定和统一。 4.对“上有政策、下有对策”现象的治理 分析“上有政策，下有对策”的利弊，是为了找出原因，寻求解决办法。根据上面的分 析，要防范“上有政策，下有对策”现象，可采取以下措施 (1)从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题。在决策问题上，应明确宏观决策 中央独统，微观决策地方自主。宏观决策的内容、实施时机与步骤，由中央政府做出。宏观 决策由于涉及面广，有些条文不太具体和比较抽象，对这样的条文，地方不应随意解释，解 释权在中央。在宏观决策实施中，会遇到一些特殊问题，对这样的问题如何解决，最后的裁 定权在中央，地方无权自行裁定。宏观决策制定时要做到：内容明确，不能有过度含糊其词 的内容，否则，就会出现曲解政策的现象：宏观决策的基本精神和原则应当高度统一，对全 国各地也都是普遍有效的。在制定政策时要避免出现这个地区可以这样做，那个地区可以那 样做，以免瓦解宏观决策的约束力，使决策的出台日标与实施结局相差甚远。在宏观决策明 确之后，地方可以根据宏观决策的精神与内容结合本地区的实际情况，自主地决定本地的其 体实施办法。微观的决策是从宏观决策中衍生出来的，它决不能与宏观决策对立。在这之外 只要是宏观决策没有否定或反对的，微观决策都可以实施。这不同于与上边的政策对若干的 “上有政策，下有对策。”“微观决策地方自主”则要求地方在遵循宏观决策的前提下，发挥 决策的主动性、创造性。同时，中央和地方都应做到职责权相对应，要改变过去那种中央权 力偏重或地方权力偏重的倾向，做到中央权力与地方权力对称。”在政策执行活动中可以考 D 1997中国经济形势分析与预测.北京：社科文献出版社，1996：29 0参看辛向阳。大国诸候.北京：中国社会出版社.1995：619一621页. 18 普遍。 诚然，作为相对独立的地方利益，地方政府在既定的界限范围内，为了促进本地经济发 展，提高人民生活福利，为了减少因宏观经济环境恶化所导致的恶果，控制其他地方政府不 合作给自己造成的损失，而采取“上有政策，下有对策”的办法，有助于调动了地方的积极 性和创造性，使各地经济一浪高过一浪地向前发展。地方经济增长迅速财政收入逐年增加， 甚至超过中央政府的财政增长率。据统计，1996 年上半年的全国财政收入比上年同期增长 了 17.7%，其中中央财政收入增长了 7.5%，地方财政收入增长了 28.2%。① 然而，与此同时，政策执行中的地方主义、本位主义开始抬头。为了本地区、本部门的 局部利益和小集团利益，置国家、集体的整体和长远利益于不顾，对中央和上级的政策按需 取舍，符合本地区、本单位利益的坚决执行，不符合就消极执行，甚至阳奉阴违，使中央和 上级政策成为一纸空文。“上有政策，下有对策”的分散主义倾向，成为影响中国政策执行 有效性锐减的重要因素。调整产业结构和利税包干后出现的“投资项目争着上，利税基数往 下压”等现象就是例证。地方政府之间互相攀比，盲目争投资、铺摊子、上项目的热情不减； 消费基金过快增长的局面遏制无方，乱涨价、乱集资、乱摊派屡禁不止；地方政府行为短期 化，采取地方保护主义手段，实施地区经济封锁，人为割裂市场，阻碍全国统一市场的形成。 如果长此下去，国民经济总量的平衡就难以维持，改革和发展的好势头就有可能受到损害。 “上有政策，下有对策”更严重的后果是中央政策权威性、严肃性正在受到来自国家机器内 部的更具自我利益、自我意识、自治权力日益增大的地方政府及其领导者的挑战，长此下去， 就有可能形成“诸候割据”的局面，危及国家和民族的稳定和统一。 4．对“上有政策、下有对策”现象的治理 分析“上有政策，下有对策”的利弊，是为了找出原因，寻求解决办法。根据上面的分 析，要防范“上有政策，下有对策”现象，可采取以下措施。 （1）从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题。在决策问题上，应明确宏观决策 中央独统，微观决策地方自主。宏观决策的内容、实施时机与步骤，由中央政府做出。宏观 决策由于涉及面广，有些条文不太具体和比较抽象，对这样的条文，地方不应随意解释，解 释权在中央。在宏观决策实施中，会遇到一些特殊问题，对这样的问题如何解决，最后的裁 定权在中央，地方无权自行裁定。宏观决策制定时要做到：内容明确，不能有过度含糊其词 的内容，否则，就会出现曲解政策的现象；宏观决策的基本精神和原则应当高度统一，对全 国各地也都是普遍有效的。在制定政策时要避免出现这个地区可以这样做，那个地区可以那 样做，以免瓦解宏观决策的约束力，使决策的出台目标与实施结局相差甚远。在宏观决策明 确之后，地方可以根据宏观决策的精神与内容结合本地区的实际情况，自主地决定本地的具 体实施办法。微观的决策是从宏观决策中衍生出来的，它决不能与宏观决策对立。在这之外， 只要是宏观决策没有否定或反对的，微观决策都可以实施。这不同于与上边的政策对着干的 “上有政策，下有对策。”“微观决策地方自主”则要求地方在遵循宏观决策的前提下，发挥 决策的主动性、创造性。同时，中央和地方都应做到职责权相对应，要改变过去那种中央权 力偏重或地方权力偏重的倾向，做到中央权力与地方权力对称。②在政策执行活动中可以考 ① 刘国光、王洛林、李京文.1997 中国经济形势分析与预测.北京:社科文献出版社,1996:29. ② 参看辛向阳.大国诸候.北京：中国社会出版社.1995：619—621 页