立法过程中人力物力的浪费,难以适应人大繁重的立法工作需要。可以参照其他国家议会立法表决办法,结 合我国人大会议的特点,根据法律议案的具体情况选择不同的表决方式,以提高立法质量和效率 (四)人大监督机制存在的主要问题及其改进 监督机制是人民代表大会制度的保障性运行机制。目前人大的监督机制是人大制度运行机制中最为薄弱 的一个环节,其存在的问题主要有以下四个方面。一是行使监督权的组织机构薄弱,难以胜任繁重的监督任 务。从人大监督的内容看,人大监督包括立法监督、对法律实施情况的监督、对政府行为的监督、对司法的监 督、对人事的监督、对军事和外交的监督等等,其内容涉及到国家政治生活的各个方面,监督任务繁重。人大 行使监督权的主体是人民代表大会及其常委会,人民代表大会及其常委会都是会议性质的国家机关,其行使 监督权需要常设的专门委员会的帮助,但是目前专门委员会设置偏少,加上常委会委员专职化程度偏低,难以 承担繁重的监督任务。目前亟须加强、充实为人大和人大常委会行使职权服务的专门委员会,可以考虑增设 些专门为人大及其常委会行使监督权服务的工作机构。二是监督程序不尽完善,缺乏可操作性。目前关于 监督的法律规定过于原则,操作困难,如对预算的审査和监督、对国家机关工作人员的监督、对司法机关的监 督等,缺乏明确的程序规定。@以预算监督为例,审查和监督政府预算是各国议会监督政府的重要方式,也是 我国人大监督政府的主要方式。“只有当人大真正控制了政府的预算,人大才能真正控制政府”②。目前,由 于送交人大审议的预算“收入和支出项目非常粗”、“缺乏对收入和支出项目的详细说明”@,使得预算审议 和审批形式化,人大的预算监督职能得不到落实。只有完善、细化监督程序,人大的监督权才更具实际意义。 是监督后果不明确。目前人大主要通过审议一府两院的工作报告和政府预算报告监督一府两院的工作,但 是如果报告通不过怎么办,有何法律后果,谁来承担责任,怎么承担责任等等,这些都没有做出明确规定 响人大监督的实际效果。这一问题需要完善有关法律加以解决。四是代表视察、执法检査时间安排紧,缺乏 实效。代表视察、执法检査是闭会期间人大常委会组织代表进行监督检査的重要形式,但由于代表兼职,这 类活动安排时间短,视察、检査任务重,代表们往往走马观花,难以深入,加上被视察、检查单位和部门“无 不隆重接待,无一不把工作中的亮点向代表展示,临别时还会‘以礼相送’”,“代表如果再揭人之短,往往 难过‘德’字这一门槛”③。为增强监督实效,需要加强人大监督组织建设,建立常态化的监督机制。 (五)代表在闭会期间的活动机制存在的主要问题及其改进 根据代表法的规定,代表在闭会期间以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式。因受代表兼职特点 的影响,闭会期间的集中活动安排少,时间短,活动缺乏实效。作为闭会期间代表活动基本形式的代表小组活 动日前缺乏较为具体的法律规定,代表小组如何组建、活动如何召集、活动的具体内容是什么、多长时间为 宜、代表是不是必须参加、如果代表缺席小组活动怎么办等等,这些都缺乏具体法律依据,代表小组活动开 展很不规范,尤其是领导代表很少参加这种集体活动。②鉴于代表在闭会期间的活动对于代表履职的重要影 响,建议通过完善代表法以规范代表在闭会期间的集体活动,并切实支持和保障代表以代表个人身份开展的 履职活动,切实保障代表闭会期间的活动取得相应成效。 (六)代表与群众之间的联系机制存在的主要问题及其改进 代表与群众之间的联系机制包括两个方面,即代表联系群众的机制和群众监督代表的机制。我国人大代 表之所以是来自各行各业、各个方面的兼职代表,一个重要考虑就是便于代表联系不同方面的群众。但是实 际上代表与群众的联系并不密切,很多选民甚至不认识本选区经直接选举产生的人大代表,更不用说认识经 间接选举产生的人大代表,这种情况下监督代表更是无从谈起。为加强代表与群众之间的联系,确保代表真 正成为人民群众的代表,除了应完善代表选举制度外,还应完善相关法律规定,强化代表在会议期间和闭会 期间与群众的联系。如代表在会议期间的履职活动除涉及国家机密外应全部公开,代表和人大常委会委员在 审议议案的过程中应通过多种方式征求群众意见,支持和保障代表通过网络平台与群众保持联系,支持和保 障代表通过网络平台向选民和原选举单位公开述职,完善和规范代表在闭会期间的集体活动方式,支持和保 障代表以个人身份通过调研、走访的方式联系人民群众等等 (七)党对人大的领导机制存在的主要问题及其改进 党对人大的领导是人民代表大会制度的政治原则,是人民代表大会制度发展完善的可靠保障。人民代表 21994-2015ChinaacAdemicJournalElectronicPublishingHouse.alLrightsreservedhttp://www.cnki.net15 立法 过 程中人 力物力的浪费，难以适 应 人大 繁重的立法工作 需要。可以参照其他国家议会立法 表决 办 法，结 合我国人大会 议的特点，根据法律议案的具体情况选择不同的表决方式，以提高立法质量和效率。 （四）人大监督机制存在的主要问题及其改进 监督机制是人民代表大会 制度的保障性运行机制。目前人大的监督机制是人大制度运行机制中最为薄弱 的一 个 环节，其 存在的问题主 要有以下四个方面。一是行使 监 督权的组织机构薄 弱，难以胜任繁重的监 督任 务。从人大 监督的内容看，人大 监督包括立法监督、对 法律实施情况的监督、对政 府行为的监督、对司法的监 督、对人事的监 督、对军事和外交的监 督等 等，其内容涉及到国家 政 治生活的各 个方面，监 督任务繁重。人大 行使 监督权的主体是人民代表大会及其常委会，人民代表大会及其常委会 都是 会 议性 质的国家机关，其 行使 监督权需要常设的专门委员会的帮助，但是目前专门委员会 设 置偏少，加上常委会委员专职化程度偏低，难以 承担 繁重的监 督任务。目前亟须加强、充实为人大和人大常 委会 行使职权 服务的专门委员会，可以考虑 增设 一 些专门为人大 及其常 委会 行使 监 督权 服务的工作 机 构。二是 监 督程 序不尽完善，缺 乏可操作性。目前关于 监督的法律规定过于原则，操作困难，如对预算的审查和监督、对国家机关 工作人员的监督、对司法机关的监 督等，缺乏明确的程序规定。 19 以预算监督为例，审查和监督政 府预算是各国议会监督政 府的重要方式，也是 我国人大监督政府的主要方式。“只有当人大真正控制了政 府的预算，人大 才 能真正控制政 府” 20。目前，由 于 送交 人大审议的预算“收 入和支出项目非常粗”、“缺乏对收入和支出项目的详细说明” 21 ，使得预算审议 和审批形式化，人大的预算监督职能得不到落实。只有完善、细化监督程序，人大的监督权 才更具实际意义。 三是 监 督后果不明确。目前人大 主 要通 过审议一府两院的工作 报告和政 府预算报告监 督一府两院的工作，但 是如果 报告 通不过 怎么办，有何法律后果，谁 来承担责任，怎么承担责任等 等，这些都没有做出明确规定，影 响人大 监 督的实际效 果。这一问题需要完善有关法律 加以解决。四是 代表视 察、执 法检 查时间安排紧，缺 乏 实 效。代表视 察、执 法检 查是闭会 期间人大常 委会 组织代表 进行监 督检 查的重 要形式，但由于代表 兼职，这 类 活 动安排 时间短，视 察、检 查任务重，代 表 们往往 走马观 花，难以深入，加上被 视 察、检 查单位和部门“无 一不隆 重接 待，无一不把 工作中的亮点向代表 展 示，临别时还会‘以礼相送’”，“代表如果再 揭人之短，往往 难过‘德’字这一门槛” 22。为增强监督实效，需要加强人大 监督组织建设，建立常态化的监督机制。 （五）代表在闭会期间的活动机制存在的主要问题及其改进 根 据代 表法的规定，代 表在闭会 期间以集体 活 动为主，以代 表小组活 动为基 本形式。因受代 表 兼职特点 的影响，闭会期间的集中活动安排少，时间短，活动缺乏实效。作为闭会期间代表活动基 本形式的代表小组活 动目前缺 乏较为具体的 法律规 定，代 表小组 如 何组 建、活 动 如 何召集、活 动的具体内容是 什么、多长 时间为 宜、代 表 是不是 必 须参加、如果 代 表 缺 席小组活 动怎么办等 等，这些都缺 乏具体 法律依 据，代 表小组活 动开 展很不规范，尤其是领导 代表很 少参加这种集体 活动。 23鉴于代表在闭会期间的活动对于代表履职的重要影 响，建 议 通过完善 代表法以规范代表在闭会期间的集体 活动，并切实支持和保障代表以代表 个人身份 开展的 履职活动，切实保障代表闭会期间的活动取得相应成效。 （六）代表与群众之间的联系机制存在的主要问题及其改进 代表与群众之间的联系机制包括两个方面，即代表联系群众的机制和群众 监 督代表的机制。我国人大代 表 之 所以是 来自各行各业、各 个方面的兼职代表，一 个重 要考虑 就是 便于代表联系不同方面的群众。但 是实 际上代表与群众的联系并不密切，很多选民甚至不认识 本选区经 直接 选举产生的人大代表，更不用说认识 经 间接 选举产生的人大代表，这种情况下监 督代表 更是无从谈 起。为加强代表与群众 之间的联系，确保 代表真 正成 为人民群众的代表，除了应 完善 代表 选举制度 外，还应 完善相关法律规定，强化代表在会 议期间和闭会 期间与群众的联系。如代表在会 议期间的履职活动除 涉及国家机密外应全 部 公 开，代表和人大常委会委员在 审议议案的过程中应通过多种方式征求群众意见，支持和保障代表 通过网络 平台与群众保持联系，支持和保 障代表 通过网络 平台向选民和原选举单位公开 述职，完善和规范代表在闭会期间的集体活动方式，支持和保 障代表以个人身份 通过调研、走访的方式联系人民群众等等。 （七）党对人大的领导机制存在的主要问题及其改进 党对人大的领导是人民代表大会 制度的政治原则，是人民代表大会 制度发展完善的可靠保障。人民代表