此外,在确定议程中,还应注意时间与问题焦点的变化。一旦问题的焦点成为政府决策 关注的问题,在经过一段时间后,可能会发生变化。当新事件发生并改变了优先顺序时,某 些问题焦点在政策制定者的眼中的地位就会改变;在公众中也一样,这说明了问题焦点随时 间变化的方式。例如,在美国,60年代末、70年代初外交政策问题焦点在政府议程中的地 位很高(主要与越南战争有关);而在此以后,国内问题如通货膨胀、环境污染、失业、能源 短缺等问题则成为焦点。在我国,过渡时期前后问题的焦点、改革开放前后的问题焦点同样 发生了重大变化。例如改革开放以前是以阶级斗争、政治斗争、意识形态领域为焦点,而改 革开放之后,则以经济建设为中心 3.政府及社会团体与个人都主动 这主要有两种情况:一是政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全一致或基本一 致,这时能相当迅速地进行政策问题的构建并顺利地列入议程。二是政府希望解决的问题与 公众要求解决的问题完全相反或基本相反。双方的主动行为成了尖锐的冲突行为。由于对事 件与环境的理解上,双方产生了差异,而这种差异又会派生出其他各种相关问题,进一步加 深了矛盾与冲突。 4.政府与个人、团体都不主动介入 这种类型从理论上似乎是存在的,但在实践中几乎不多见。“可能是由于受某一事件影 响的人没有可利用的方法,也可能由于缺乏能向政府提出请求的组织,或者干脆是由于和其 他公共问题相比较,缺乏引起政府注意的竞争力。也可能私人团体或政策制订者都尽力避免 确认这种问题。”① 四、建立政策议程的模型 美国学者罗杰·W·科布在“比较政治过程的议程制定”一文中,根据政策问题的提出 者在议程中的不同作用以及扩散其影响力的范围、方向和程序,把政策议程的模型划分为三 种类型,即外在提出模型、动员模型、内在提出模型。② 1.外在提出模型 外在提出模型适用以下情况:(1)政策问题的察觉和提出者是执政党和政府系统以外的 个人或社会团体:(2)它表达或提出了某个要求;(3)企图把问题扩散到社会上其他的团体 之中,使该问题获得系统议程的地位:(4)给决策以足够的影响力,使问题能够进入正式议 程,以引起决策者的慎重考虑。 根据这种模型建立的政策议程一般需要经历较长的时间,但是政策问题列入正式议程的 议事地位,并不意味着就是政府的最后决定,更不能说明实际执行的政策就是提出者最初所 要求的。相反,提出者的要求可能被完全否定,或者至少经过大幅度修正。 2.动员模型 政策议程的动员模型所描述的主要是政治领袖自己提出政策问题,并把它列入政策议程 的过程。当政府宣布一个新政策时,就等于将这个问题列入了正式议程,而且它也可能就是 政府的最后决定。在此,政策已被决定,之所以还要建立政策议程,是为了寻求社会大众的 ①[美]S.S.那格尔主编政策研究百科全书.北京:科学技术文献出版社,1990:96页 ③罗杰·W·科布比较政治过程的议程制定.转引自张金马主编政策科学导论北京:中国人民大学出版社, 1992:154页7 此外，在确定议程中，还应注意时间与问题焦点的变化。一旦问题的焦点成为政府决策 关注的问题，在经过一段时间后，可能会发生变化。当新事件发生并改变了优先顺序时，某 些问题焦点在政策制定者的眼中的地位就会改变；在公众中也一样，这说明了问题焦点随时 间变化的方式。例如，在美国，60 年代末、70 年代初外交政策问题焦点在政府议程中的地 位很高(主要与越南战争有关)；而在此以后，国内问题如通货膨胀、环境污染、失业、能源 短缺等问题则成为焦点。在我国，过渡时期前后问题的焦点、改革开放前后的问题焦点同样 发生了重大变化。例如改革开放以前是以阶级斗争、政治斗争、意识形态领域为焦点，而改 革开放之后，则以经济建设为中心。 3．政府及社会团体与个人都主动 这主要有两种情况：一是政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全一致或基本一 致，这时能相当迅速地进行政策问题的构建并顺利地列入议程。二是政府希望解决的问题与 公众要求解决的问题完全相反或基本相反。双方的主动行为成了尖锐的冲突行为。由于对事 件与环境的理解上，双方产生了差异，而这种差异又会派生出其他各种相关问题，进一步加 深了矛盾与冲突。 4．政府与个人、团体都不主动介入 这种类型从理论上似乎是存在的，但在实践中几乎不多见。“可能是由于受某一事件影 响的人没有可利用的方法，也可能由于缺乏能向政府提出请求的组织，或者干脆是由于和其 他公共问题相比较，缺乏引起政府注意的竞争力。也可能私人团体或政策制订者都尽力避免 确认这种问题。”① 四、建立政策议程的模型 美国学者罗杰·W·科布在“比较政治过程的议程制定”一文中，根据政策问题的提出 者在议程中的不同作用以及扩散其影响力的范围﹑方向和程序，把政策议程的模型划分为三 种类型，即外在提出模型、动员模型、内在提出模型。② 1．外在提出模型 外在提出模型适用以下情况：（1）政策问题的察觉和提出者是执政党和政府系统以外的 个人或社会团体；（2）它表达或提出了某个要求；（3）企图把问题扩散到社会上其他的团体 之中，使该问题获得系统议程的地位；（4）给决策以足够的影响力，使问题能够进入正式议 程，以引起决策者的慎重考虑。 根据这种模型建立的政策议程一般需要经历较长的时间，但是政策问题列入正式议程的 议事地位，并不意味着就是政府的最后决定，更不能说明实际执行的政策就是提出者最初所 要求的。相反，提出者的要求可能被完全否定，或者至少经过大幅度修正。 2．动员模型 政策议程的动员模型所描述的主要是政治领袖自己提出政策问题，并把它列入政策议程 的过程。当政府宣布一个新政策时，就等于将这个问题列入了正式议程，而且它也可能就是 政府的最后决定。在此，政策已被决定，之所以还要建立政策议程，是为了寻求社会大众的 ① [美]S. S. 那格尔主编. 政策研究百科全书. 北京：科学技术文献出版社，1990：96 页. ② 罗杰·W·科布.比较政治过程的议程制定. 转引自张金马主编.政策科学导论.北京：中国人民大学出版社， 1992：154 页