县域政府治理模式的新变化 折晓叶 摘要:县域政府在分税制改革后呈现出新的运作模式,融资平台和项目平台 在很大程度上是针对中央政府规制的一种应对策略。通过对县域正在发生的大规模 城市化项目经营现象的考察,提出“行政一政治一公司”三位一体统合治理分析框 架,用以解释地方政府在这一过程中的作用。借助“项目平台”,通过行政审批权 获得对土地等核心资源的垄断权力,通过政治动员发挥主导力量,通过公司制承担 经济发展主体的角色,县域政府的权力、意志、绩效三者空前地互为推动,产生出 新的活力。这种统合治理模式渗入城乡建设的各个层面,使得政府的能量和作用远 远超出以往研究对其的定位。这种角色的演变,正是县域城市(镇)化既突飞猛进 又困境重重的重要原因。 关键词:县城政府治理模式城市化项目经营项目平台“行政一政治 司”三位一体 作者折晓叶,中国社会科学院社会发展战略研究院研究员(北京100006)。 改革开放30多年来,中国经历了持续的经济增长,创造了举世瞩目的中国奇 迹。在对形成这一“奇迹”的诸多因素探讨中,“县际竞争”曾被看作是促进增长的 大动力机制,①“地方政府法团主义”则被用来解释县域乡镇企业飞速发展的成功 原因,并以此确立地方政府在经济转型和干预属地企业方面的积极作用,县域经济 发展显然成为城乡改革的核心议题。在当前城市(镇)化加快推进的新时期,县域 问题显得尤为重要。 那么,在以乡镇企业为表征的县域工业化式微后,县域政府的角色究竟发生了 怎样的演变,有哪些相互制约又相互配合的因素使其产生了新的活力,又有什么新 制度机制使得县域政府的权力、意志和绩效三大发展驱动力能够重新得以互为促进, 并形成新的治理局面?与此同时,又是什么原因使得县域城市化一边快速推进一边 陷入新困境呢?笔者以为,对于研究者而言,更需将注意力从“什么事情正在发生 感谢匿名评审者给予的中肯建议及“国家建设与政府行为”研究平台和城市化研讨小 组给予的启发 ①参见张五常:《平生没有见过这么好的制度》,《南方周末》2008年9月11日,第E31版 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net县域政府治理模式的新变化 折 晓 叶 摘 要：县域政府在分税制改革后呈现出新的运作模式，融资平台和项目平台 在很大程度上是针对中央政府规制的一种应对策略。通过对县域正在发生的大规模 城市化项目经营现象的考察，提出 “行政—政治—公司”三位一体统合治理分析框 架，用以解释地方政府在这一过程中的作用。借助 “项目平台”，通过行政审批权 获得对土地等核心资源的垄断权力，通过政治动员发挥主导力量，通过公司制承担 经济发展主体的角色，县域政府的权力、意志、绩效三者空前地互为推动，产生出 新的活力。这种统合治理模式渗入城乡建设的各个层面，使得政府的能量和作用远 远超出以往研究对其的定位。这种角色的演变，正是县域城市 （镇）化既突飞猛进 又困境重重的重要原因。 关键词：县城政府治理模式 城市化项目经营 项目平台 “行政—政治—公 司”三位一体 作者折晓叶，中国社会科学院社会发展战略研究院研究员 （北京 １００００６）。 改革开放３０多年来，中国经历了持续的经济增长，创造了举世瞩 目 的 中 国 奇 迹。在对形成这一 “奇迹”的诸多因素探讨中，“县际竞争”曾被看作是促进增长的 一大动力机制，① “地方政府法团主义”则被用来解释县域乡镇企业飞速发展的成功 原因，并以此确立地方政府在经济转型和干预属地企业方面的积极作用，县域经济 发展显然成为城乡改革的核心议题。在当前城市 （镇）化加快推进的新时期，县域 问题显得尤为重要。 那么，在以乡镇企业为表征的县域工业化式微后，县域政府的角色究竟发生了 怎样的演变，有哪些相互制约又相互配合的因素使其产生了新的活力，又有什么新 制度机制使得县域政府的权力、意志和绩效三大发展驱动力能够重新得以互为促进， 并形成新的治理局面？与此同时，又是什么原因使得县域城市化一边快速推进一边 陷入新困境呢？笔者以为，对于研究者而言，更需将注意力从 “什么事情正在发生” · １２１ · ①  感谢匿名评审者给予的中肯建议及 “国家建设与政府行为”研究平台和城市化研讨小 组给予的启发。 参见张五常：《平生没有见过这么好的制度》，《南方周末》２００８年９月１１日，第Ｅ３１版