更具解释力、更合理 欧文·E·休斯在《公共管理导论》一书中认为绝大多数的政府干预往往可以通过四 方面的经济手段得以实现,它们是:(1)供应,即政府通过财政预算提供商品和服务 (2)补贴,它事实上是供应的一种补充手段,政府正是通过这种方式来资助私人经济领域 的某些个人,生产政府需要的商品和服务:(3)生产,只政府生产在市场上出售的商品和 服务:(4)管制,指政府运用国家强制力批准或禁止私人经济领域的某种活动。① 林德和彼得斯认为政策工具是多元的,他们列出了以下的工具:命令条款、财政补 助、管制规定、征税、劝戒、权威、契约。② 我国学者张成福在《公共管理学》中,按政府介入的程度对政策工具进行了分类,它 们是:政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助或补 贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿服务和市场运作。③ 我们将政策工具分为三大类,即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。市场化工 具指的是,政府利用市场这一资源有效配置手段,来达到提供公共物品和服务的目的的具 体方式,民营化、用者付费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政 府达成政策目标。作为政策工具,工商管理技术是把企业的管理理念和方式借鉴到公共部 门中来,吸取有效经验达成政府的政策目标,它包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客 导向技术、目标管理技术、全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等。社 会化手段是指政府更多地利用社会资源,在一种互动的基础上来实现政策目标,如社区治 理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系等(在下一节中,我们将对这三种工具加以 论述) 分类法的形成最初被看成是对工具理论的一个较早的贡献。到目前为止,对政策工具 分类的研究成果可说是相当丰硕的。尽管如此,我们还是不得不承认,可为工具理论奠定 基本构架的令人信服的分类似乎并不存在。众多的问题对分类法的发展造成了阻碍:首 先,这些分类都不是穷尽的,现有的许多分类都没有看到非正式工具的重要性:其次,大 多数分类并没有相互区别,相互间并不具有排他性,研究中存在着灰色地带:第三,分类 的另一个障碍就是工具被看成是静态的,主体使用工具就好像是工匠使用锤子,经过一定 时间之后就形成了习惯,工具的微小变化被忽略,对工具的观念却依然一成不变。 政策工具的研究途径 国外政策工具的研究已形成了多种途径,根据前述《公共政策工具》一书的说法,主 要有如下四种基本途径: 工具主义 这种途径又称古典途径。它认为,人们知道一种特殊的工具,了解其内在的作用机 制:这种工具的效果已被证明或具有十分的现实性;人们在大部分可预测的环境中可以期 待其产生的效果:并且,恰当的工具可以将政策失败转变为政策成功。因此,政策工具研 究应弄清工具的属性与特点,以便辨别、提炼少数具有普遍适用性的工具,扩大其应用范 ①欧文·E·休斯.公共管理导论.北京:中国人民大学出版社,2001:98页 oS. Linder, and B. Guy Peters, "The Study of Public Policy Instrument, Policy Current, 1992, Vol. 2, No.2 ③张成福、党秀云.公共管理学.北京:中国人民大学出版社,2001:62页4 更具解释力、更合理。 欧文·E·休斯在《公共管理导论》一书中认为绝大多数的政府干预往往可以通过四 方面的经济手段得以实现，它们是：（1）供应，即政府通过财政预算提供商品和服务； （2）补贴，它事实上是供应的一种补充手段，政府正是通过这种方式来资助私人经济领域 的某些个人，生产政府需要的商品和服务；（3）生产，只政府生产在市场上出售的商品和 服务；（4）管制，指政府运用国家强制力批准或禁止私人经济领域的某种活动。① 林德和彼得斯认为政策工具是多元的，他们列出了以下的工具：命令条款、财政补 助、管制规定、征税、劝戒、权威、契约。② 我国学者张成福在《公共管理学》中，按政府介入的程度对政策工具进行了分类，它 们是：政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助或补 贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿服务和市场运作。③ 我们将政策工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。市场化工 具指的是，政府利用市场这一资源有效配置手段，来达到提供公共物品和服务的目的的具 体方式，民营化、用者付费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政 府达成政策目标。作为政策工具，工商管理技术是把企业的管理理念和方式借鉴到公共部 门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标，它包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客 导向技术、目标管理技术、全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等。社 会化手段是指政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现政策目标，如社区治 理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系等 (在下一节中，我们将对这三种工具加以 论述)。 分类法的形成最初被看成是对工具理论的一个较早的贡献。到目前为止，对政策工具 分类的研究成果可说是相当丰硕的。尽管如此，我们还是不得不承认，可为工具理论奠定 基本构架的令人信服的分类似乎并不存在。众多的问题对分类法的发展造成了阻碍：首 先，这些分类都不是穷尽的，现有的许多分类都没有看到非正式工具的重要性；其次，大 多数分类并没有相互区别，相互间并不具有排他性，研究中存在着灰色地带；第三，分类 的另一个障碍就是工具被看成是静态的，主体使用工具就好像是工匠使用锤子，经过一定 时间之后就形成了习惯，工具的微小变化被忽略，对工具的观念却依然一成不变。 三、政策工具的研究途径 国外政策工具的研究已形成了多种途径，根据前述《公共政策工具》一书的说法，主 要有如下四种基本途径： 1．工具主义 这种途径又称古典途径。它认为，人们知道一种特殊的工具，了解其内在的作用机 制；这种工具的效果已被证明或具有十分的现实性；人们在大部分可预测的环境中可以期 待其产生的效果；并且，恰当的工具可以将政策失败转变为政策成功。因此，政策工具研 究应弄清工具的属性与特点，以便辨别、提炼少数具有普遍适用性的工具，扩大其应用范 ① 欧文·E·休斯．公共管理导论．北京：中国人民大学出版社，2001：98 页． ② S.Linder, and B. Guy Peters, ‘The Study of Public Policy Instrument’, Policy Current, 1992, Vol. 2, No. 2. ③ 张成福、党秀云．公共管理学．北京：中国人民大学出版社，2001：62 页．