们为之奋斗的一切都与自己的利益有关。”博弈论认为，在冲突和竞争的情况下，每一参加 者都遵循力求得到最大利益，并把损失减少到最低限度的原则。作为政策执行者的中央与地 方政府以及执行人员从某种程度上说都遵循博弈论的基本原则。因此，要分析“上有政策， 下有对策”现象的成因，就得分析政策执行中的中央与地方、上级与下级的利益关系机制。 (1)中央利益与地方利益间的矛盾。国家利益是一国之内的最高利益，所有部门、地 方和个人的利益都要服从它的要求。况且，在一定时期内，一个国家的利益总量是个常数， 而中央与地方的领导所处的位置不同，考虑问题的角度与方式不同，对利益的要求也不同 他们为了在这个利益总量中争取更大的份额而产生利益矛盾。国家制度、法律对中央与地方 的利益格局界定不明确，容易使双方都认为某一利益领域属于自己，从而相互争夺，产生才 盾。其主要表现是：国家在某一方面对地方的权限、利益作了界定，但没有同时与之密切相 关的其他方面作配套性界定：或者是同一内容的各个方面，有的被严格界定，有的则界定模 糊：或者是中央不同部门对同一事物有不同的界定。这样一方面使地方无所适从，另一方面 又使地方有机会灵活变通，对付中央政策。目前，各地向中央争优惠政策、争投资，争项目 等五花八门的音争，右愈演愈列之势，正在形成中央与地方之间就政治利益和经济利益讨价 还价的极不正常状态。 (2)政策本身的缺陷。这主要表现在：一是有些政策缺乏科学性、不完整、不配套。 在政策制定过程中，新老政策之间，宏观和微观政策之间，政治、经济和社会等各个领域和 各部门的政策之间，以及一个大政策和它的具体实施细则之间，往往没有很好的衔接和配套， 没有形成科学合理的政策体系这一方面给政策执行带来困难，另一方面也给执行者寻找对 策，钻空子造成可乘之机。如前几年粮食奇缺，粮价猛涨，国家为平抑粮价，稳定市场，行 文规定有关部门经营“合同定购”外粮食时每道环节的最高经营差率。但对经营环节、购销 流向等未作具体规定，结果不少地方抢购套购囤积，就地多次转手，层层加价牟利，而物价 部门在检查、制止时因其“每道环节未超过规定差率”而难奈其何。 二是政策多变。今天制定一个政策，时过不久，情况发生了变化，又匆忙出台一个新 策，头痛医头，脚痛医脚。比如，抢购风起时就限制消费：市场疲软了又刺激消费，粮多了 限购，农民增产不增收。还有的领导换届，政策也跟若发生大的变化，人存政举，人走政息 政策多变，朝令夕改，法无常规，缺乏稳定性和连续性，就无法建立起政策的权威性和可信 度，也就很难使人遵从它们，产生“上有政策、下有对策”现象也就在所难免。 三是政出多门，莫衷一是。现在，我国机构繁多，部门林立。职责不明，多头决策，缺 乏有效的沟通协调，常常是政出多门，甚至相互矛盾。面对众多甚至相互冲突矛盾的政策 政策执行者不得不采取“优选法”一一顶头上司的优先，其他类型的推后：经济监督、杠杆 部门的优先，其它部门乃至党政机关的靠后：领导个人交办的优先，集体名义布置的推后， 这种“上有政策，下有对策”往往本末倒置，宏观失控，国家受损，群众吃亏，正确的政策 难以执行。 (3)政策执行主体的本位主义和地方利益的服使。一是干部阶层利益诱发。干部身兼 政策执行者和政策制定者双重身份，他们是政策能否有效执行的决定性因素。如果他们背离 了全心全意为人民服务的宗旨，仅顾及本阶层的利益，必然驱使其在执行政策时搞与上级政 D例子参看谢庆奎.中国政府体制分析，北京：中国广播电视出板社，1995：252页 16 们为之奋斗的一切都与自己的利益有关。”博弈论认为，在冲突和竞争的情况下，每一参加 者都遵循力求得到最大利益，并把损失减少到最低限度的原则。作为政策执行者的中央与地 方政府以及执行人员从某种程度上说都遵循博弈论的基本原则。因此，要分析“上有政策， 下有对策”现象的成因，就得分析政策执行中的中央与地方、上级与下级的利益关系机制。 （1）中央利益与地方利益间的矛盾。国家利益是一国之内的最高利益，所有部门、地 方和个人的利益都要服从它的要求。况且，在一定时期内，一个国家的利益总量是个常数， 而中央与地方的领导所处的位置不同，考虑问题的角度与方式不同，对利益的要求也不同， 他们为了在这个利益总量中争取更大的份额而产生利益矛盾。国家制度、法律对中央与地方 的利益格局界定不明确，容易使双方都认为某一利益领域属于自己，从而相互争夺，产生矛 盾。其主要表现是：国家在某一方面对地方的权限、利益作了界定，但没有同时与之密切相 关的其他方面作配套性界定；或者是同一内容的各个方面，有的被严格界定，有的则界定模 糊；或者是中央不同部门对同一事物有不同的界定。这样一方面使地方无所适从，另一方面， 又使地方有机会灵活变通，对付中央政策。目前，各地向中央争优惠政策、争投资，争项目 等五花八门的竞争，有愈演愈烈之势，正在形成中央与地方之间就政治利益和经济利益讨价 还价的极不正常状态。 （2）政策本身的缺陷。这主要表现在：一是有些政策缺乏科学性、不完整、不配套。 在政策制定过程中，新老政策之间，宏观和微观政策之间，政治、经济和社会等各个领域和 各部门的政策之间，以及一个大政策和它的具体实施细则之间，往往没有很好的衔接和配套， 没有形成科学合理的政策体系这一方面给政策执行带来困难，另一方面也给执行者寻找对 策，钻空子造成可乘之机。如前几年粮食奇缺，粮价猛涨，国家为平抑粮价，稳定市场，行 文规定有关部门经营“合同定购”外粮食时每道环节的最高经营差率。但对经营环节、购销 流向等未作具体规定，结果不少地方抢购套购囤积，就地多次转手，层层加价牟利，而物价 部门在检查、制止时因其“每道环节未超过规定差率”而难奈其何。① 二是政策多变。今天制定一个政策，时过不久，情况发生了变化，又匆忙出台一个新政 策，头痛医头，脚痛医脚。比如，抢购风起时就限制消费；市场疲软了又刺激消费，粮多了 限购，农民增产不增收。还有的领导换届，政策也跟着发生大的变化，人存政举，人走政息。 政策多变，朝令夕改，法无常规，缺乏稳定性和连续性，就无法建立起政策的权威性和可信 度，也就很难使人遵从它们，产生“上有政策、下有对策”现象也就在所难免。 三是政出多门，莫衷一是。现在，我国机构繁多，部门林立。职责不明，多头决策，缺 乏有效的沟通协调，常常是政出多门，甚至相互矛盾。面对众多甚至相互冲突矛盾的政策， 政策执行者不得不采取“优选法”——顶头上司的优先，其他类型的推后；经济监督、杠杆 部门的优先，其它部门乃至党政机关的靠后；领导个人交办的优先，集体名义布置的推后。 这种“上有政策，下有对策”往往本末倒置，宏观失控，国家受损，群众吃亏，正确的政策 难以执行。 （3）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使。一是干部阶层利益诱发。干部身兼 政策执行者和政策制定者双重身份，他们是政策能否有效执行的决定性因素。如果他们背离 了全心全意为人民服务的宗旨，仅顾及本阶层的利益，必然驱使其在执行政策时搞与上级政 ① 例子参看谢庆奎.中国政府体制分析.北京:中国广播电视出版社，1995：252 页