作为政府部门的“内部审计”,国家审计机关要作为政府的一个组成部门隶属于政府,并负 责监督政府各项政策和措施的贯彻执行情况。因此,当时我国的政府审计实现了审计监督与 政府经济监管职能的髙度结合,其在维护财经秩序,促进廉政建设,保障国民经济健康发展 等方面发挥了积极的作用。首先,有利于审计工作紧密围绕政府最新出台的各项措施和重要 工作部署,加强对重点领域、重点部门和重点资金的审计监督,以促进政府工作目标和宏观 调控措施的贯彻落实。其次,审计机关能够得到政府或政府首长的支持,更加直接、有效地 实施审计监督,及时发现、处理和纠正各种违反国家财经法规的问题,积极配合有关部门查 处大案要案,有助于促进政府各部门依法行政和加强管理 然而,随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和我国民主政治建设进程的不断加快,代 表全体人民利益的全国人民代表大会,其关注的重点逐渐转移到评价政府受托责任的履行情 况并实现对政府权力的有效制衡,以客观评价政府业绩并防止腐败,最大限度地保护人民利 益。因此,我国国家审计机关的工作重点就会逐渐转移到同级政府的财政预算的执行上来 此时,国家审计机关与同级政府就存在着审计与被审计、监督与被监督的关系,则我国以前 所确立的这种实质为政府“内部审计”的行政模式,其独立性差的特点就变得尤为突出。负 责对中央和地方各级政府的财政收支情况进行审计的国家审计机关,本身却又要归其领导 审计监督的范围和力度肯定会受到较大的影响。特别是当政府的某些行政活动有悖于法律或 者存在短期行为时,当审计机关的审计活动与部门利益或地区利益产生冲突时,由于国家审 计机关的独立性不高,其很难对政府活动进行公正的审计监督,很难客观评价政府业绩并对 其权力形成制衡。 所以在我国政府审计环境发生巨大变化的情况下,我国这种审计署隶属于国务院,地方审计 机关隶属于地方各级人民政府的行政模式,其弊端已日益突出,严重制约了政府审计职能的 发挥 专题拓展2:审计委员会制度的起源 1938年的美国迈克森·罗宾逊药材公司倒闭案震惊了审计界,它充分暴露了审计师的审计 质量问题,也说明了当时审计程序方面的缺陷。为保证审计师的质量,加强独立审计师的独 立性,1940年,美国证券交易委员会(SEC)建议由独立的外部董事,例如审计委员 会,任命审计师和协商有关审计事宜。1967年,美国注册会计师协会( AICPA)建议 所有的股份公司必须设立由非执行董事组成的审计委员会。1972年,SEC重申了它的建议, 认为一个有效的审计委员会可以有效地保护投资者的利益。此后相当长一段时间,尽管SEC 主要的证券交易所、 AICPA都发表声明或报告强烈支持建立审计委员会,一些会计公司、II A、一些律师事务所和其他组织还发布了关于审计委员会职责的指南,但这些职责均缺乏明 确和可操作性的说明,审计委员会制度一直处于探索阶段,没有真正建立起来 1987年,美国反对虚假财务报告委员会( Treadway Commission)就审计委员会问题发表 了一份公开报告,提出了更为具体的指南:(1)所有股份有限公司必须具备书面的关于审 计委员会职责的规定,董事会应予批准,定期复核,并在必要时进行修改。(2)审计委员 会应熟悉、关注并有效地监督公司的财务报告过程和内部控制活动。(3)审计委员会应每 年检査管理部门建立的用于监控行为准则遵循情况的规划。(4)管理当局和审计委员会应 保证内部审计师适当地参加整个财务报告过程的审计,并与独立公共会计师进行协调。(5)作为政府部门的“内部审计”，国家审计机关要作为政府的一个组成部门隶属于政府，并负 责监督政府各项政策和措施的贯彻执行情况。因此，当时我国的政府审计实现了审计监督与 政府经济监管职能的高度结合，其在维护财经秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展 等方面发挥了积极的作用。首先，有利于审计工作紧密围绕政府最新出台的各项措施和重要 工作部署，加强对重点领域、重点部门和重点资金的审计监督，以促进政府工作目标和宏观 调控措施的贯彻落实。其次，审计机关能够得到政府或政府首长的支持，更加直接、有效地 实施审计监督，及时发现、处理和纠正各种违反国家财经法规的问题，积极配合有关部门查 处大案要案，有助于促进政府各部门依法行政和加强管理。 然而，随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和我国民主政治建设进程的不断加快，代 表全体人民利益的全国人民代表大会，其关注的重点逐渐转移到评价政府受托责任的履行情 况并实现对政府权力的有效制衡，以客观评价政府业绩并防止腐败，最大限度地保护人民利 益。因此，我国国家审计机关的工作重点就会逐渐转移到同级政府的财政预算的执行上来。 此时，国家审计机关与同级政府就存在着审计与被审计、监督与被监督的关系，则我国以前 所确立的这种实质为政府“内部审计”的行政模式，其独立性差的特点就变得尤为突出。负 责对中央和地方各级政府的财政收支情况进行审计的国家审计机关，本身却又要归其领导， 审计监督的范围和力度肯定会受到较大的影响。特别是当政府的某些行政活动有悖于法律或 者存在短期行为时，当审计机关的审计活动与部门利益或地区利益产生冲突时，由于国家审 计机关的独立性不高，其很难对政府活动进行公正的审计监督，很难客观评价政府业绩并对 其权力形成制衡。 所以在我国政府审计环境发生巨大变化的情况下，我国这种审计署隶属于国务院，地方审计 机关隶属于地方各级人民政府的行政模式，其弊端已日益突出，严重制约了政府审计职能的 发挥。 专题拓展 2： 审计委员会制度的起源 1938 年的美国迈克森·罗宾逊药材公司倒闭案震惊了审计界，它充分暴露了审计师的审计 质量问题，也说明了当时审计程序方面的缺陷。为保证审计师的质量，加强独立审计师的独 立性，１９４０年，美国证券交易委员会（ＳＥＣ）建议由独立的外部董事，例如审计委员 会，任命审计师和协商有关审计事宜。1967 年，美国注册会计师协会（ＡＩＣＰＡ）建议 所有的股份公司必须设立由非执行董事组成的审计委员会。1972 年，SEC 重申了它的建议， 认为一个有效的审计委员会可以有效地保护投资者的利益。此后相当长一段时间，尽管 SEC、 主要的证券交易所、AICPA 都发表声明或报告强烈支持建立审计委员会，一些会计公司、II A、一些律师事务所和其他组织还发布了关于审计委员会职责的指南，但这些职责均缺乏明 确和可操作性的说明，审计委员会制度一直处于探索阶段，没有真正建立起来。 1987 年，美国反对虚假财务报告委员会（Treadway Commission）就审计委员会问题发表 了一份公开报告，提出了更为具体的指南：（１）所有股份有限公司必须具备书面的关于审 计委员会职责的规定，董事会应予批准，定期复核，并在必要时进行修改。（２）审计委员 会应熟悉、关注并有效地监督公司的财务报告过程和内部控制活动。（３）审计委员会应每 年检查管理部门建立的用于监控行为准则遵循情况的规划。（４）管理当局和审计委员会应 保证内部审计师适当地参加整个财务报告过程的审计，并与独立公共会计师进行协调。（５）