最近几年,政策工具研究开始盛行,在公共管理领域出现了众多的政策工具研究,这 些研究大部分是在德国、荷兰和美国进行的。那么,是什么推动了工具研究的盛行呢? 首先,理论与实践的结合。大学学者与政策工具领域的实践者(实际操作者)保持密 切的联系,比如说高校法律权威同时也参与实际生活中法律的制定、执行、评估以及终结 等过程。这种学术与实践的密切结合刺激了更多的学者投身于解决实际社会问题。因此 推动了对政策工具的研究。 其次,近代以来政策执行难度和复杂性程度的大大提高以及政府职能的扩张,导致对 政府管理相关知识的需求增大,这就要求对社会政策问题做更多的科学与实证分析和研 究。由于政策工具研究致力于如何把一个简单但却难以回答的社会问题付诸实施,因此 根据政策目标和途径来进行思考使政策工具研究为公共管理做出了重大贡献 第三,工具研究途径的倡导长期以来得到政治和意识形态方面的支持。对福利国家的 某些政府部门的不满使人们要求对政策失败的分析予以更多的关注。20世纪80年代初, 荷兰的吉尔霍徳( Geelhoed)委员会得出结论:政策工具知识的缺乏和不足是导致政策失 败的重要原因。因此,解决政策失败问题的关键在于建立和发展一门政策工具理论并将它 付诸实践。 政策工具的内涵与分类 1.政策工具的内涵 对于什么是政策工具,由于研究者们的理解角度不同,给出的定义也是各不相同。有 学者把政策工具定义为“影响政策过程以达到既定目的的任何事物”,或“一个行动者能 够使用或潜在地加以使用,以便达成一个或更多的目的的任何事物”;也有学者通过分类 或列出几组具体工具来对政策工具进行描述。这些观点都把工具看成是拥有某些共同特征 的活动,例如一项计划、一条法令。还有学者认为工具只具有正式(官方)和合法性特 征,如尼达姆(D. Barrie Needham)的定义就是“相对于公共主体的可用的具有合法性的治 理”①,许多坚持工具的正式特征的学者都赞成这个定义。然而,显而易见的是政策工具不 仅仅具有正式特征,现实中还存在着大量非正式工具。 得到广泛认同的观点是把政策工具看成是一种“客体”,如胡德就认为“工具”概念 可以通过将之区分为“客体”和“活动”从而得到更明晰的理解。②首先,工具可以被当 作是“客体”,尤其是在法律文献中,人们把法律和行政法规说成是工具,它指的是形成 法律和法规的一整套命令和规则。其次,工具也可以被当作一种“活动”,如林格林 ( Arthur B. Ringling)就把工具概念描述成为:“致力于影响和支配社会进步的具有共同特 性的政策活动的集合”③。然而,这种区分定义法却在一定程度上模糊了“政策”和“工 具”这两个概念之间的界限。如果说政策是“与某一社会问题相联系的行动或行为”,那 么,政策工具又是什么呢?因此,人们更倾向于把政策工具看作是“客体”。不幸的是 D. Barrie Needham, Choosing the right Policy Instruments, an Investigat ion of Two Types of Instruments, Physical and Financial, and a study of Their Application to Local Problems of Unemploy ment. Aldershot: Gower, 1982 C Hood, The Tools of Government, London: Macmillan, 1983 See, B Guy Peters and Frans K M. van Nispen(eds ) Public Policy Instruments. Northampton: Edward Elgar Publishing Inc, 1998, p. 14 22 最近几年，政策工具研究开始盛行，在公共管理领域出现了众多的政策工具研究，这 些研究大部分是在德国、荷兰和美国进行的。那么，是什么推动了工具研究的盛行呢? 首先，理论与实践的结合。大学学者与政策工具领域的实践者 (实际操作者) 保持密 切的联系，比如说高校法律权威同时也参与实际生活中法律的制定、执行、评估以及终结 等过程。这种学术与实践的密切结合刺激了更多的学者投身于解决实际社会问题。因此， 推动了对政策工具的研究。 其次，近代以来政策执行难度和复杂性程度的大大提高以及政府职能的扩张，导致对 政府管理相关知识的需求增大，这就要求对社会政策问题做更多的科学与实证分析和研 究。由于政策工具研究致力于如何把一个简单但却难以回答的社会问题付诸实施，因此， 根据政策目标和途径来进行思考使政策工具研究为公共管理做出了重大贡献。 第三，工具研究途径的倡导长期以来得到政治和意识形态方面的支持。对福利国家的 某些政府部门的不满使人们要求对政策失败的分析予以更多的关注。20 世纪 80 年代初， 荷兰的吉尔霍徳（Geelhoed）委员会得出结论：政策工具知识的缺乏和不足是导致政策失 败的重要原因。因此，解决政策失败问题的关键在于建立和发展一门政策工具理论并将它 付诸实践。 二、政策工具的内涵与分类 1．政策工具的内涵 对于什么是政策工具，由于研究者们的理解角度不同，给出的定义也是各不相同。有 学者把政策工具定义为“影响政策过程以达到既定目的的任何事物”，或“一个行动者能 够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多的目的的任何事物”；也有学者通过分类 或列出几组具体工具来对政策工具进行描述。这些观点都把工具看成是拥有某些共同特征 的活动，例如一项计划、一条法令。还有学者认为工具只具有正式（官方）和合法性特 征，如尼达姆（D.Barrie Needham）的定义就是“相对于公共主体的可用的具有合法性的治 理”①，许多坚持工具的正式特征的学者都赞成这个定义。然而，显而易见的是政策工具不 仅仅具有正式特征，现实中还存在着大量非正式工具。 得到广泛认同的观点是把政策工具看成是一种“客体”，如胡德就认为“工具”概念 可以通过将之区分为“客体”和“活动”从而得到更明晰的理解。②首先，工具可以被当 作是“客体”，尤其是在法律文献中，人们把法律和行政法规说成是工具，它指的是形成 法律和法规的一整套命令和规则。其次，工具也可以被当作一种“活动”，如林格林 (Arthur B. Ringeling)就把工具概念描述成为：“致力于影响和支配社会进步的具有共同特 性的政策活动的集合”③。然而，这种区分定义法却在一定程度上模糊了“政策”和“工 具”这两个概念之间的界限。如果说政策是“与某一社会问题相联系的行动或行为”，那 么，政策工具又是什么呢？因此，人们更倾向于把政策工具看作是“客体”。不幸的是， ① D. Barrie Needham, Choosing the Right Policy Instruments, an Investigation of Two Types of Instruments, Physical and Financial, and a Study of Their Application to Local Problems of Unemployment. Aldershot: Gower, 1982. ② C.Hood, The Tools of Government, London: Macmillan , 1983. ③ See,B.Guy Peters and Frans K.M. van Nispen (eds.), Public Policy Instruments. Northampton: Edward Elgar Publishing.Inc.,1998, p.14