社保基金违规的制度分析与改革思路 收体制基本可以涵盖所有不同国家的不同征缴模式①。然而不管按什么标准来划分，不管由 几个征缴主体同时工作，至今为止，还没有发现任何一个国家实行由地方政府“自选”或“自定” 征缴主体并由此在全国形成“条条”与“块块”组成“双重割据”交织的复杂的制度现状，即采取 “条条”而不是“块块”征缴体制，似乎只有中国一个例外。由地方政府选择的“条块双重割据” 的“双重征缴体制”的违规风险要远远大于上述6种中的任何一种征缴体制的风险，因为这6 种方式均以“条条”为基本征缴单位，风险裸露在国家层面，国家层面的信息相对比较完善，风 险可控性也较好。从提高统筹水平看，放弃目前中国实行的“条块双重割据”征缴体制，尽快对 1999年《社会保险费征缴暂行条例》进行修订，取消省级选择权，将有利于提高省级统筹水平， 尤其是有利于实现全国统筹。 当前征缴体制的“条块双重割据”状况是导致社保违规的有一个重要风险源，它给本来风 险就此起彼伏的县级统筹制度“雪上加霜”。改革的难点主要在于部门之间的博弈，改革的阻 力主要来源于部门和局部的利益，改革的决心主要来自长期成本收益的计算和政治共识。 四、改革投资制度，实行统账资金分类投资管理 改革社保资金投资制度，统筹资金和账户资金分类投资管理，这是统账结合社保制度的一 个基本特征，是实现统账结合社保制度财务可持续性的一个基本要求，是提高替代率和反贫困 的一个主要措施，是规避社保资金风险的一个重要保证。在目前统账结合制度下，将账户资金 独立出来，实行中央集中统一的市场化投资，既有必要性、紧迫性，又有可行性。 (一)从替代率和收益率的角度看统账资金分类投资管理的必要性 拓宽投资渠道以提高收益率，不仅是规避第二类违规和确保资金安全的一个根本措施，而 且还可以解决以下困境：首先，积累制的投资收益率（出生率可以忽略不计）如果跟不上社会平 均工资增长率的话，这个积累制就不如现收现付制有效率，这个积累制就应该放弃，于是，改善 投资制度以提高收益率便自然提到议事日程：其次，统账合一的投资政策导致账户资金不能为 提高收益率做出任何贡献，致使替代率不断下降走低，企事业单位之间的替代率差距越来越 大，受到社会和近几年来“两会代表”的严厉批评。例如，吉林省2000年退休金对当地社会平均 工资率的替代率是81.05%，2005年则下降到55.48%；黑龙江省的替代率从2000年的74.89% 下降到2004年的52.56%(Zheng,2006);江苏省徐州市的替代率从2000年的66.6%下降到 2005年的50.7%（见表1）。可见，替代率的下降速度较快，如不采取有效措施，退休人口将可 能成为城镇一个新的贫困群体。 表12000~2005年江苏省徐州市企业养老金水平及替代率 元 年份 2000 2001 2002 2003 2004 2005 人均养老金水平 6252 6648 7224 8100 8640 9552 在职职工社会平均工资 9387 10826 12837 13551 15809 18849 替代率(%) 66.6 61.4 56.3 59.8 54.1 50.7 资料来源：赵忠德：《中国基本养老保险制度财务可持续性若干问题及其出路一以徐州市为例》，中国社会科 学院研究生院2007届MPA研究生毕业论文，2007年6月。 ①在社会保障供款征缴模式的国际比较研究中，人们通常将其分为社保部门征费和税务部门征税的“双重 征缴模式”、完全由税务部门代征的“一体化模式”、税务部门与社保部门按不同税种或人群划分共同征缴 的“部分一体化模式”3种模式。 。9 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net社 保 墓 金 违 规 的制度 分 析 与改革思路 收 体制基本 可 以 涵 盖所有 不 同 国 家 的不 同征 缴模 式 ① 。 然 而 不 管 按 什 么 标 准来 划 分 , 不 管 由 几个征缴 主体 同时工作 , 至 今 为止 , 还 没有 发现 任何一个 国家实行 由地 方政府 “ 自选 ”或 “ 自定 ” 征 缴 主体并 由此 在 全 国形 成 “ 条条 ”与 “ 块块 ”组 成 “ 双 重 割 据 ”交 织 的 复 杂 的 制度 现 状 , 即 采 取 “ 条条 ”而 不 是 “ 块块 ”征 缴体制 , 似乎 只有 中 国一 个例外 。 由地 方 政 府 选 择 的 “ 条块 双重 割据 ” 的 “ 双重 征 缴体制 ”的违 规 风 险要 远 远 大 于 上 述 种 中 的 任 何 一 种 征 缴 体 制 的 风 险 , 因 为这 种方式均 以 “ 条条 ”为基本 征缴单位 , 风 险裸 露 在 国家 层 面 , 国家 层 面 的 信息 相 对 比较 完 善 , 风 险可 控性 也较好 。 从提高统筹水 平 看 , 放弃 目前 中国实行 的 “ 条块 双重 割据 ”征缴体 制 , 尽 快 对 年《社会保险费征缴暂行条例 》进 行 修订 , 取 消省级选 择权 , 将有 利 于 提 高省 级 统 筹 水 平 , 尤其是有 利于 实现全 国统筹 。 当前 征缴 体制 的 “ 条块 双重 割 据 ”状 况 是 导 致 社 保 违 规 的 有 一 个 重 要 风 险 源 , 它 给 本 来 风 险就此起彼伏 的县 级统筹制度 “ 雪上 加 霜 ” 。 改 革 的难 点 主要 在 于 部 门之 间 的博弈 , 改革 的 阻 力 主要来 源 于部 门和局 部 的利 益 , 改 革 的决心 主 要来 自长 期成本 收益 的计算 和政 治 共识 。 四 、 改革投资制度 , 实行统账资金分类 投 资管理 改革社保资金 投 资制度 , 统筹资金 和账户 资金 分类投 资管理 , 这是 统 账结合社保制 度 的一 个基本 特征 , 是 实 现统账结合社保制度 财务可 持 续性 的一 个基本要 求 , 是 提 高替 代率和 反 贫 困 的一 个 主 要措施 , 是 规避社保 资金 风 险 的一 个 重 要保证 。 在 目前统账结 合制 度下 , 将账 户 资金 独 立 出来 , 实行 中央 集 中统一 的市 场化投 资 , 既 有 必 要性 、 紧迫 性 , 又 有 可 行性 。 一 从 替 代 率 和 收 益 率 的 角 度 看统账 资 金分类 投 资 管理 的 必 要 性 拓宽投 资渠 道 以提 高收益 率 , 不仅是规避第二类违规和 确保资金安全 的一 个根 本措施 , 而 且 还 可 以解 决 以 下 困境 首 先 , 积 累制 的投 资 收益 率 出生 率 可 以 忽 略不 计 如 果 跟不 上 社会平 均工资增 长 率的话 , 这个积 累制就不如现收现付制有效率 , 这个积 累制就应 该放 弃 , 于 是 , 改 善 投 资制度 以 提 高收 益率便 自然 提到议事 日程 其次 , 统账合一 的投 资政策导致账 户 资金 不 能 为 提 高收益 率做 出任何 贡 献 , 致使 替 代率不 断 下 降走 低 , 企 事 业 单位 之 间 的替 代 率 差 距 越 来 越 大 , 受 到社会和近几年来 “ 两会代表 ” 的严厉批评 。 例如 , 吉林省 年退 休金 对 当地 社会 平 均 工资率的替代率是 , 年 则下 降到 黑龙 江省 的替代率从 年 的 下 降到 年 的 , 江 苏 省 徐 州 市 的 替代 率 从 年 的 下 降到 年的 见 表 。 可见 , 替代率的下 降速度 较快 , 如不 采 取 有 效 措施 , 退 休人 口 将 可 能成 为城镇一 个新 的贫 困群 体 。 表 。 年江 苏省徐州市企 业 养老金 水平 及替代 率 年 份 人均养老 金水平 在 职职工社会平均 工 资 替代率 兀 资料来源 赵忠德 《中国基本养老保险制度 财务可 持续性若干 问题及其 出路 — 以徐 州 市 为例 》 , 中国社会科 学 院研究 生 院 。。 届 研究 生 毕业 论 文 , 年 月 。 ① 在社会保 障供款征缴模式 的 国际 比较研究 中 , 人们通 常将其分 为社保部 门征 费 和 税 务部 门征税 的 “ 双 重 征缴模式 ” 、 完全 由税 务部 门代征 的 “ 一体化模式 ” 、 税务部 门与社保部 门按 不 同税 种 或人群 划分共 同征 缴 的 “ 部分一体化模式 ,’种模式