中国人口科学2007年第4期 道德风险和逆向选择：(1)中国目前二元化结构的基本特点更主要的表现在东、中、西地区间发 展的差距上，相比之下省内差距要远远小于省际或东、中、西地区间的差距，这一基本特点决定 了省级统筹下道德风险和逆向选择的发生几率要远远小于全国统筹。(2)防止省级统筹道德 风险的一个重要措施是，在计算养老金待遇时使用的社会平均工资水平，一定要以地市甚至以 县级为单位，而不要以全省社会平均工资水平为基准，以激励经济发展水平高的市地县多缴 费，最大限度地规避道德风险的发生。(3)只要中央政府把责任落实到省级政府，省级对市县 级干部的行政管理与其对市县级资金征缴情况的信息掌握基本是对称的，与目前4级架构下 “隔两级”监督体制相比，其力度和效果也不是后者能同日而语的。(4)省级政府对市县级干部 考核条例中可将社保资金征缴状况纳入其中并作为考核干部的硬性指标。(5)近年来，在财政 管理体制上许多省份都在陆续实行省直接管县的财政体制，在社保费征收上许多省社保部门 正在加快推进“五保合一”的进程，许多省份在养老保险缴费基数上正向省级统一的方向过渡。 尽管实现省级统筹具有一定的可行性，但对道德风险和逆向选择的估计和破坏作用仍不 可掉以轻心，有关部门应予以专门研究考虑。与社保基金安全性相比，权衡利弊，实现省级统 筹还是必要的和紧迫的，因为与社保资金安全性的社会影响和危害相比，已不是一个单纯的社 保制度单项改革的问题，而是直接涉及到社会稳定和政府公信力的问题，是能否实现构建和谐社 会的一个战略问题。鉴于此，笔者建议，采取“两步走”作为中国社保制度改革的一个阶段性战略 目标，应尽快进行试点工作，在总结经验教训的基础上几年之内在全国铺开。 提高统筹水平“两步走”战略设想是在统账结合制度保持不变的前提下提出的。其实，还 有一条结构改革的出路，可以一步到位实现全国统筹的战略目标。之所以称为“结构改革”，是 指对目前基本城镇社保制度即统账结合的“大框架”进行较大规模调整，其基本思路是缩小统 筹规模与比例，直至逐渐缩小到零，取消统筹部分，雇主与雇员的缴费全部划人个人账户，同 时，将缴费比例由目前的28%大幅下调，降低制度进入“门槛”，扩大制度覆盖面，为2020年基 本实现覆盖城乡的社保体系创造条件；国家的作用可以代之以引入一个来自于一般税收的“非 缴费型”的“基础养老金”，即世界银行提出的所谓“零支柱”①，以替代原来国家承担责任的统 筹部分。笔者认为，只要社保制度设计能够适应经济结构二元化的国情，改造现有制度就不仅 是可行的，而且是必要的。 (三)逐渐改变目前杜保供款征缴双重体制是提高统筹的必然要求 “统筹水平低”意味着三层含意：一是指在资金使用管理上以地方行政区为基本核算单位 的“块块统筹”。二是指资金使用管理上以行业为基本核算单位的“条条统筹”。法国等欧洲国 家存在许多类似的情况，如法国是以行业为统筹单位，全国社保制度大约由1500多个统筹计 划组成。三是指保费征缴体制上由地方政府自主决定，而不是由中央政府统一决定。 在社保供款征缴体制上，有这样几种模式：一是由社保部门自行负责征缴的德国体制：二 是统一由税务部门代征的英美体制，三是委托自治机构代征的法国体制，他们之间相互签订服 务协议；四是按不同险种分工或按协议另行约定的荷兰体制（例如由社保部门征收“费”的部 分，由税务部门征收“税”的部分)；五是实行完全积累制的由基金管理公司代征的智利体制；六 是按照不同人群划分某些群体由税务机构征收而某些由社保部门自己征收的方式。这6种征 ①世界银行提出的“零支柱”意指来自于一般税收的旨在反贫困的社会养老金或称基本养老金，无需缴费，与 个人以往的缴费纪录没有任何关系。国家的责任便体现这个“零支柱”上（罗伯特·猛尔兹曼等，2006）。 ·8 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net中国人 口 科 学 年 第 期 道 德风 险和逆 向选 择 中国 目前二元化 结构 的基本 特点更 主要 的表 现 在东 、 中 、 西 地 区 间发 展 的差 距上 , 相 比之 下 省 内差距要 远 远 小 于省 际或东 、 中 、 西 地 区 间 的差距 , 这 一 基本 特点 决 定 了省级统筹下 道 德风 险和逆 向选 择 的发生 几 率要 远 远 小 于 全 国统筹 。 防止 省级 统筹 道 德 风 险 的一 个重 要措施是 , 在 计算养 老 金 待遇 时使用 的社会平均工 资水平 , 一 定 要 以地 市甚 至 以 县 级 为单位 , 而 不 要 以 全 省 社 会 平 均 工 资 水 平 为 基 准 , 以 激励 经 济发 展 水 平 高 的 市 地 县 多缴 费 , 最 大 限度 地 规 避 道德风 险 的发 生 。 只要 中央 政府 把 责 任 落实 到 省 级 政 府 , 省 级 对 市 县 级 干部 的行 政 管理 与其对 市县 级 资金 征 缴 情 况 的信息掌 握 基本 是 对 称 的 , 与 目前 级 架构下 “ 隔两 级 ”监 督体制相 比 , 其力 度和效果 也不 是 后 者能 同 日而语 的 。 省级 政府对 市县 级 干部 考 核条 例 中可将社保资金 征 缴 状 况 纳人其 中并作为考核 干部 的硬性 指标 。 近 年来 , 在 财政 管理 体制上 许多省份都在 陆续 实行 省直接 管 县 的财 政体制 , 在社 保 费 征 收 上 许 多 省 社保 部 门 正 在加快推进 “ 五保合一 ”的进程 , 许 多省份在养老保险缴费基数上 正 向省级 统一 的方 向过 渡 。 尽 管实现省级 统筹具有 一定 的可行性 , 但对 道 德风 险 和 逆 向选 择 的估计 和 破 坏 作用 仍不 可掉 以 轻 心 , 有 关部 门应 予 以 专 门研究 考 虑 。 与 社 保 基 金 安 全 性 相 比 , 权衡 利 弊 , 实 现 省级统 筹还 是 必要 的和 紧迫 的 , 因 为 与社保 资金 安 全性 的社会 影 响和 危 害相 比 , 已 不 是 一 个单纯 的社 保制度单项 改革 的 问题 , 而是直接涉及 到社会稳定 和政府公信力 的问题 , 是 能否 实现构建和谐社 会 的一个 战略 问题 。 鉴 于此 , 笔 者建议 , 采取 “ 两步走 ”作为 中国社保制度改革 的一 个 阶段性 战略 目标 , 应尽快进行试点工作 , 在总结经验教训 的基础上几年之 内在全 国铺开 。 提高统筹 水平 “ 两 步走 ”战略设 想 是在 统账 结合制 度保持不 变 的前提下 提 出 的 。 其 实 , 还 有 一 条结构 改革 的 出路 , 可 以 一 步到位 实 现全 国统筹 的战略 目标 。 之所 以称 为 “ 结 构 改革 ” , 是 指对 目前 基本城镇 社保 制度 即统账 结合 的 “ 大 框 架 ”进 行 较 大 规模 调 整 , 其基 本思 路是 缩 小 统 筹规模与 比例 , 直 至逐 渐缩 小 到 零 , 取 消统筹 部 分 , 雇 主 与 雇员 的缴 费 全 部划 人 个 人 账 户 , 同 时 , 将缴 费 比例 由 目前 的 大 幅下 调 , 降低制度 进 人 “ 门槛 ” , 扩 大 制度 覆 盖 面 , 为 年基 本实现覆盖 城 乡 的社保体 系创造条件 国家 的作用 可 以代之 以引人一 个 来 自于 一 般税 收 的 “ 非 缴 费型 ” 的 “ 基 础养老 金 ” , 即世界 银 行 提 出 的所 谓 “ 零 支 柱 ” ① , 以 替代原 来 国 家承 担 责任 的统 筹部分 。 笔 者认 为 , 只要 社保制度 设计能够适 应 经 济结构二 元 化 的 国情 , 改造现有 制度就不 仅 是 可行 的 , 而且 是 必要 的 。 三 逐 渐改变 目前社 保 供 款征缴 双 重体制是 提 高统 筹 的 必 然要 求 “ 统筹 水 平 低 ”意 味着 三 层含 意 一 是 指 在 资金 使 用 管 理上 以 地 方行 政 区 为基 本 核算单位 的 “ 块 块统筹 ” 。 二是指 资金 使用 管理上 以行业 为基本 核算 单位 的 “ 条条统筹 ” 。 法 国 等欧洲 国 家存在许多类似 的情况 , 如法 国是 以行业 为统筹单位 , 全 国社保制度大 约 由 多个统筹计 划组 成 。 三 是 指 保 费征 缴体制上 由地 方政府 自主 决定 , 而不是 由中央 政 府统一 决定 。 在 社保供 款征缴体制上 , 有这 样几种 模式 一 是 由社保部 门 自行 负责征缴 的德 国体制 二 是 统 一 由税 务部 门代征 的英 美体制 三是 委托 自治机 构代征 的法 国体制 , 他们之 间相互 签 订 服 务协议 四 是 按不 同险种 分工 或 按 协 议 另 行 约 定 的荷 兰 体制 例如 由社 保 部 门征 收 “ 费 ” 的 部 分 , 由税 务部 门征 收 “ 税 ” 的部分 五 是实行 完全积 累制 的 由基金 管理公 司代征 的智 利体制 六 是 按 照 不 同人 群划分某些 群体 由税 务机构 征收而某些 由社保部 门 自己 征 收 的方 式 。 这 种 征 ① 世界银行提 出的 “ 零支柱 ”意指来 自于一般税 收 的 旨在反 贫 困 的社 会养老金 或 称基本养老金 , 无需 缴 费 , 与 个人 以往 的缴费纪 录没有任何关系 。 国家的责任便体现这个 “ 零支柱 ”上 罗伯特 · 霍尔兹曼等 ,