社保基金违规的制度分析与改革思路 对制度设计抱残守缺，故步自封，资金安全性问题就不可能从根本上解决，社保基金违规现象 就将成为一个难以根除的社会痼疾，甚至成为一种常态，始终伴随着中国市场经济初级阶段的 整个历史进程。因此，要想防止社保基金违规，就必须深化社保制度架构的改革，这是杜绝社 保基金违规现象的制度保证。 (一)提高统幕水平的“两步走战略” 在社保资金使用管理上，世界上几乎所有国家都是实行全国统筹的（加拿大魁北克省是少 有的例外)①，欧洲一些国家的行业统筹单位虽然也呈“碎片化”，但这种“条条碎片化”与中国 “块块碎片化”（如果加上不同险种，实际是“条块碎片化”）相比，从理论上讲，其道德风险的几 率很相似，即有多少“条条”和“块块”就有多少个风险点。但是，在欧洲“条条统筹”的纵向垂直 监管中，国家的控制是直接的，而在中国市县级“块块碎片化”统筹加上4层次监管结构的条件 下，社保资金风险点呈倍数增加，不可控性更为明显。这既是中国社保资金违规现象多于欧美国 家的一个根本原因，又是目前中国社保制度与其他国家相比存在的一个差距。 尽管“条条”的安全性比“块块”更高一些，但我们已不可能退回到1997年以前11个行业 统筹的格局②，那是历史的产物，本身就是一个“次优”的选择。目前最好的选择是提高“块块” 的统筹层级，进而实现全国统筹。 短期内，在其他外部条件不变和社保制度内部结构不动的条件下，实现全国统筹水平是比 较困难的，除非对现行社保制度进行结构性改造，以适应二元化社会经济的水平。在沿海与中 西部地区之间经济发展水平不平衡的情况下，较低的统筹层次是保证资金征缴，以规避道德风 险和逆向选择的不得已之举，否则，中央财政负担将有潜在的扩大趋势（近年来中央财政转移 年均500亿元以上)。 鉴于统筹层次在相当程度上决定了杜保基金安全性的现状，为减少潜在“风险点”和“风险 源”的几率，使其能够在可控范围内，实施提高统筹层次的“两步走”战略：第一步是在几年内尽 快实现省级统筹。目前中国的干部管理制度与社保基金的行政管理体制基本是同向的，中央 政府隔级管理干部的制度决定了对资金违规现象及其违规主体的控制难以完全奏效。本质上 说，对资金风险的控制在行政上是对违规主体即地方政府官员的管制。如果将县级统筹提高 到省级统筹，在干部管理和资金管理上都将减少两层，统筹单位风险源从2000多个立即减少 到30多个，干部管理也同向减少两层，资金风险几率将大大减少。这样一个省级统筹的二级 控制体系的资金管理体制，在一个阶段内可保持不变（比如10~15年）。 (二)实现省级统筹的可行性及其需要注意的问题 实现省级统筹的可行性是具备的，可以采取一定积极措施，在一定程度上予以克服和避免 ①加拿大缴费型强制性的基本养老计划分为两个层级，第一层级是非缴费型的计划，第二个层级是缴费型 的覆盖全国的强制性“加拿大养老金计划”(CPP),相当于中国目前的基本杜保制度。但只有讲法语的魁 北克省除外，魁北克省单独立法，自我平衡，实行的是“魁北克养老金计划”(QPP),但实际内容却几乎没 有什么差别，甚至可以说，“加拿大养老金计划”与“魁北克养老金计划”只是名称上存在差异而已。 ②在1993年之前，全国共有11个行业和17个部门（铁道部、交通部、邮电部、水利部、民航总局、煤炭部、有 色金属工业总公司、电力部、石油天然气总公司、中国石油化工集团公司，工商银行、农业银行、中国银行、 建设银行、交通银行、中保集团、中国建筑工程总公司)实行了基本养老保险行业统筹。根据《国务院关于 实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》精神，除中国人民银行 系统外，原11个行业统筹在1999年完成了向地方政府移交的手续，实现了基本养老保险属地化管理的 体制转型。 。7 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net社 保 基 金 违 规 的制度 分 析 与改革思 路 对制度设计抱残 守缺 , 故 步 自封 , 资金安 全 性 问题 就 不 可 能 从 根 本 上 解 决 , 社 保 基 金 违 规 现 象 就将成为一 个难 以根 除 的社会痛疾 , 甚 至 成 为 一 种 常态 , 始终伴 随着 中国市场经 济初 级 阶段 的 整个历 史进 程 。 因此 , 要 想 防止 社保基 金 违 规 , 就 必 须 深化社 保 制 度 架 构 的改革 , 这 是 杜 绝 社 保基金违规现象 的制度保证 。 一 提 商统 筹水 平 的 “ 两 步走 战略 ” 在社保 资金使用管理 上 , 世界 上几乎所有 国家都是 实行全 国统筹 的 加拿大魁北 克省 是 少 有 的例外 ① , 欧洲 一些 国家 的行 业 统筹单 位虽 然 也 呈 “ 碎 片 化 ” , 但 这 种 “ 条条 碎 片 化 ”与 中 国 “ 块块碎片化 ” 如果 加 上不 同险种 , 实 际 是 “ 条块 碎 片 化 ” 相 比 , 从理论 上 讲 , 其 道 德 风 险 的 几 率很相似 , 即有 多少 “ 条条 ”和 “ 块块 ”就有 多 少个 风 险点 。 但是 , 在欧 洲 “ 条条统筹 ” 的纵 向垂 直 监管 中 , 国家 的控制是 直接 的 , 而在 中 国市县 级 “ 块 块 碎片 化 ”统筹加 上 层 次 监 管结 构 的条件 下 , 社保资金风险点呈倍数增加 , 不 可控性更为明显 。 这 既是 中国社保资金违规现象多 于 欧美 国 家的一个根本原 因 , 又是 目前 中国社保制度 与其他 国家相 比存在 的一 个差 距 。 尽管 “ 条条 ”的安全性 比 “ 块块 ”更 高一 些 , 但 我们 已 不 可 能退 回 到 年 以 前 个 行 业 统筹 的格局 ② , 那是 历史 的产 物 , 本 身就是 一 个 “ 次优 ” 的选 择 。 目前 最好 的选 择 是 提高 “ 块 块 ” 的统筹层 级 , 进 而 实 现 全 国统筹 。 短期 内 , 在其他外部 条件不 变 和 社保制度 内部 结构不 动 的条件下 , 实 现全 国统筹 水 平 是 比 较 困难 的 , 除非 对现行社保制度进 行结 构性改 造 , 以 适 应二元化社 会 经济 的水 平 。 在 沿 海 与 中 西 部地 区 之 间经济发展水平不 平衡 的情况下 , 较低 的统筹 层 次是保证 资金征 缴 , 以 规 避 道 德 风 险和 逆 向选择 的不 得 已 之举 , 否 则 , 中央 财政 负 担将有 潜 在 的扩大 趋 势 近 年来 中央 财 政转 移 年 均 亿元 以上 。 鉴于统筹层 次 在相 当程度上 决定 了社保基金 安 全性 的现状 , 为减少 潜在 “ 风 险点 ”和 “ 风 险 源 ”的几率 , 使其能够在可 控 范 围 内 , 实施 提 高统筹 层 次 的 “ 两 步 走 ”战略 第一 步 是 在 几 年 内尽 快实现省级统筹 。 目前 中国 的 干 部管理制度 与社 保基金 的行政 管 理体制 基 本 是 同 向 的 , 中央 政府隔级管理干部 的制度 决定 了对资金违规现象及 其违 规主体 的控制难 以 完 全奏效 。 本 质上 说 , 对资金风 险的控制在行政上 是 对违 规 主 体 即地 方 政府 官员 的 管 制 。 如 果 将 县 级 统筹提 高 到省 级统筹 , 在 干部管 理 和 资金 管理上 都将减少 两 层 , 统 筹单位 风 险 源 从 多 个 立 即减 少 到 多个 , 干部管理也 同 向减少 两层 , 资金 风 险几 率将大大 减 少 。 这 样 一 个 省 级 统筹 的 二 级 控制体系的资金 管理体制 , 在一 个 阶段 内可保持不 变 比如 一 年 。 《二 实现省级统 筹的可行 性及 其 需 要 注 意 的 问题 实现省 级统筹 的可 行性 是具备 的 , 可 以采取一 定积极措施 , 在一定 程 度上 予 以 克 服 和 避 免 加拿大缴 费型强 制性 的基本养老计划分为两个 层 级 , 第一 层 级 是 非缴 费 型 的计划 , 第 二 个 层 级 是 缴 费型 的搜盖全 国的强制性 “ 加拿大养老金计划 ” , 相 当于 中国 目前 的基本 杜保 制度 。 但 只有讲法 语 的 魁 北克省 除外 , 魁北 克省单独 立法 , 自我平衡 , 实行 的是 “ 魁北 克养老金 计划 ” , 但 实际 内容却 几 乎 没 有什么差别 , 甚至 可 以 说 , “ 加 拿大养老金计划 ” 与 “ 魁北克养老金计划 ” 只是 名称上 存在差异而 已 。 在 年之前 , 全 国共有 个行业和 个部 门 铁道部 、 交通部 、 邮电部 、 水 利部 、 民 航 总 局 、 煤 炭部 、 有 色金属 工 业总公 司 、 电力部 、 石油 天 然气总公 司 、 中国石 油化工 集 团公 司 、 工 商银 行 、 农 业银行 、 中国银行 、 建设银行 、 交通银行 、 中保集 团 、 中国建筑工 程 总公 司 实行 了基本养老 保险行 业 统筹 。 根 据《国务 院关 于 实行企业职工基本养老保 险省级统筹 和行业 统筹移 交地 方管理有关 问题 的通 知 》精神 , 除 中国人 民银行 系统外 , 原 个行业统筹在 年完成 了 向地 方政府移交 的手续 , 实现 了基本养 老保险属地 化管理 的 体制转型