第二编 行政立法和行政规范性文件 第四章 行政立法 第一节行政立法的概念、原则和分类 一、行政立法的概念 在我国行政法学初期，曾有学者认为，凡是制定行政法规范的行为，不论制定主体的性 质如何，都属于行政立法。现今的通说认为，行政立法是行政机关根据法定权限并按法定程 序制定和发布行政法规和行政规章的活动。 行政立法的主体是行政机关。行政立法的主体是国家行政机关，而不是国家权力机关、 国家司法机关或其他组织。国家权力机关也能立法，也可以制定调整行政关系的法律和法规， 但不是这里所说的行政立法。同时，行政立法依通说属于一种抽象行政行为。从这一意义上 来说，它又同具体行政行为（行政决定)的主体不同。行政决定的主体多为基层行政主体， 而行政立法的主体限于高层行政机关并且是法定的。 行政立法是依法进行的。首先，行政立法的主体及其权限是法定的。其次，行政立法的 程序也是法定的。行政立法的程序与一般立法程序基本相同。目前，我国的行政立法程序是 由《立法法》和有关行政法规规定的。只有按上述要求所进行的立法才是行政立法。没有立 法权的行政机关或者非按立法程序所进行的相应活动，不是行政立法。 行政立法是一种立法活动。行政立法的最终结果，表现为适用于不特定公民、法人或其 他社会组织的普遍性规则即行政法规和规章，都是我国法的渊源。作为法的渊源，行政法规 和规章具有普遍性法律效力，是实施行政决定的根据，而不是指导行政决定实施的行政政策， 更不同于影响特定人权利义务的行政决定。行政立法尽管是一种立法活动，却是一种从属性 立法，即行政机关从属于权力机关、行政立法权从属于权力机关的立法权、行政法规和规章 从属于法律。 关于行政立法的行为性质，有不同的学说。作者曾认为，行政机关的立法行为与权力机 关的立法行为一样，是国家行政机关作为宪政主体行使宪政权利所作的宪政行为，而不是作 为行政主体运用行政权所作的行政行为。但该说目前尚未得到学界的普遍承认和接受。通说 认为，行政机关制定行政法规和规章的活动是行政立法，是行政机关运用行政权所作的一种 行政行为。当然，这种行政行为是一种抽象行政行为，所形成的法律关系也是一种抽象行政 法律关系。 二、行政立法的原则 1参见应松年等：《行政法学总论》，工人出版社1985年版，第266页以下。 2参见叶必丰：《宪政行为与行政行为》，载《北大法律评论》，法律出版社2001年版。 11 第二编 行政立法和行政规范性文件 第四章 行政立法 第一节 行政立法的概念、原则和分类 一、行政立法的概念 在我国行政法学初期，曾有学者认为，凡是制定行政法规范的行为，不论制定主体的性 质如何，都属于行政立法。 1现今的通说认为，行政立法是行政机关根据法定权限并按法定程 序制定和发布行政法规和行政规章的活动。 行政立法的主体是行政机关。行政立法的主体是国家行政机关，而不是国家权力机关、 国家司法机关或其他组织。国家权力机关也能立法，也可以制定调整行政关系的法律和法规， 但不是这里所说的行政立法。同时，行政立法依通说属于一种抽象行政行为。从这一意义上 来说，它又同具体行政行为（行政决定）的主体不同。行政决定的主体多为基层行政主体， 而行政立法的主体限于高层行政机关并且是法定的。 行政立法是依法进行的。首先，行政立法的主体及其权限是法定的。其次，行政立法的 程序也是法定的。行政立法的程序与一般立法程序基本相同。目前，我国的行政立法程序是 由《立法法》和有关行政法规规定的。只有按上述要求所进行的立法才是行政立法。没有立 法权的行政机关或者非按立法程序所进行的相应活动，不是行政立法。 行政立法是一种立法活动。行政立法的最终结果，表现为适用于不特定公民、法人或其 他社会组织的普遍性规则即行政法规和规章，都是我国法的渊源。作为法的渊源，行政法规 和规章具有普遍性法律效力，是实施行政决定的根据，而不是指导行政决定实施的行政政策， 更不同于影响特定人权利义务的行政决定。行政立法尽管是一种立法活动，却是一种从属性 立法，即行政机关从属于权力机关、行政立法权从属于权力机关的立法权、行政法规和规章 从属于法律。 关于行政立法的行为性质，有不同的学说。作者曾认为，行政机关的立法行为与权力机 关的立法行为一样，是国家行政机关作为宪政主体行使宪政权利所作的宪政行为，而不是作 为行政主体运用行政权所作的行政行为。 2但该说目前尚未得到学界的普遍承认和接受。通说 认为，行政机关制定行政法规和规章的活动是行政立法，是行政机关运用行政权所作的一种 行政行为。当然，这种行政行为是一种抽象行政行为，所形成的法律关系也是一种抽象行政 法律关系。 二、行政立法的原则 1 参见应松年等：《行政法学总论》，工人出版社 1985 年版，第 266 页以下。 2 参见叶必丰：《宪政行为与行政行为》，载《北大法律评论》，法律出版社 2001 年版