本文从美国与德国的宪政经验论证,宪法和行政法同属于公法领域,因而其适 用范围是有限的。如果被告是公共官员,宪法具备直接效力:但如果被告是私人公 民,宪法则只有间接效力——或者通过议会根据宪法的授权与精神而制订直接适用 的法律,或者通过影响现有立法的解释。总的来说,私人公民之间的关系是通过普 通法律而获得直接调整。宪法的直接效力在于调整公民与政府以及政府机构之间的 法律关系,对于纯粹的私人关系则只具备间接影响。对宪法效力的界定一方面把公 法的焦点集中在政府身上,从而有助于公民权利对政府权力的制衡,另一方面则为 私法的自治留下了空间。把宪法的直接效力限制于公法领域,同时也有助于妥善处 理宪政与法治、立法机构与宪法审查机构之间的关系,并有助于保证民主、防止司 法专制。 美国的公私截然二分法 根据美国宪法的一般原则,除了纯粹对公民赋予权利的社会福利法等少数例外 普通的法律是政府通过实施立法对公民所施加的义务来统治社会的手段:即使在调 控公民私人权利的私法领域,对某一类公民(如消费者或劳动者)权利的保护,也 是通过强制实施另一类公民(如生产商、销售商或雇主)的义务而实现的。与此不 同的是,公法的调控对象是政府机构或官员的行为,因而承担义务的主体是政府(或 作为政府官员的公民)而非普通私人公民。其中行政法所调控的是所谓的“行政”行 为,而宪法所调控的主要是立法行为。[5]在某种意义上,普通法律是调控公民行 为的法,宪法则是控制法律的(“更高”的)法。不论是公法还是私法,其最终目的 都是保障公民的权利,但它们各自又有不同的职能。[6]如果私法的职能是调控公 民私人的权利与义务,并通过政府来强制实施公民义务,宪法和行政法的主要职能 则是迫使政府履行自己的义务以保障公民权利。它们给政府机构与官员授予一定范 围内的权力以及相应的责任,对公民则纯粹赋予权利。 作为普通法国家,美国在理论上并没有严格的公私法之分。[7]事实上,绝大 多数法律都同时渗透着公法与私法;可以说,凡是有私法的地方,一般也都能找到 公法的影子。这是因为政府的作用已经广泛地渗透到形形色色的社会事务:只有在 纯粹按照私人意思而自我制订的“法律”—契约——的有限领域,政府的作用才被 严格局限于仲裁者与执行者的位置。以《全国劳动关系法》( National labor relation Act)为例,尽管法案的主要目的是调控雇员与雇主之间的私法性质的关系,“全国 劳动关系委员会”的作用是非常关键的,而委员会的行为显然是行政法的调控对象。 然而,这一事实并不表明美国在实际上不区分公法与私法。显然,对委员会适用企 业合同法,或把《联邦行政程序法》适用于雇主,都是同样不合适的。换言之,在 公法诉讼中,被告只能是履行政府职能的机构或官员,而不能是普通公民。[8]和 私法相比,公法的适用对象是有限的;要适用宪法条款,就必须证明被告的行为具 有“政府行为”( State Action)的特征。[9 公法的这一性质最显著地体现于美国的联邦宪法。整篇联邦宪法没有一处明确 规定公民义务,因而联邦或州政府不得运用宪法对公民实行制裁。宪法简单规定了 政府最高机构的权力及其职责,以及公民享有的权利,仅此而已。事实上,私人公 民也不能因为另一位公民侵犯了自己的宪法“权利”,而要求政府强制实施对方的“义本文从美国与德国的宪政经验论证，宪法和行政法同属于公法领域，因而其适 用范围是有限的。如果被告是公共官员，宪法具备直接效力；但如果被告是私人公 民，宪法则只有间接效力——或者通过议会根据宪法的授权与精神而制订直接适用 的法律，或者通过影响现有立法的解释。总的来说，私人公民之间的关系是通过普 通法律而获得直接调整。宪法的直接效力在于调整公民与政府以及政府机构之间的 法律关系，对于纯粹的私人关系则只具备间接影响。对宪法效力的界定一方面把公 法的焦点集中在政府身上，从而有助于公民权利对政府权力的制衡，另一方面则为 私法的自治留下了空间。把宪法的直接效力限制于公法领域，同时也有助于妥善处 理宪政与法治、立法机构与宪法审查机构之间的关系，并有助于保证民主、防止司 法专制。 ( http://www.tecn.cn ) 一、 美国的公私截然二分法 根据美国宪法的一般原则，除了纯粹对公民赋予权利的社会福利法等少数例外， 普通的法律是政府通过实施立法对公民所施加的义务来统治社会的手段；即使在调 控公民私人权利的私法领域，对某一类公民（如消费者或劳动者）权利的保护，也 是通过强制实施另一类公民（如生产商、销售商或雇主）的义务而实现的。与此不 同的是，公法的调控对象是政府机构或官员的行为，因而承担义务的主体是政府（或 作为政府官员的公民）而非普通私人公民。其中行政法所调控的是所谓的“行政”行 为，而宪法所调控的主要是立法行为。[5] 在某种意义上，普通法律是调控公民行 为的法，宪法则是控制法律的（“更高”的）法。不论是公法还是私法，其最终目的 都是保障公民的权利，但它们各自又有不同的职能。[6] 如果私法的职能是调控公 民私人的权利与义务，并通过政府来强制实施公民义务，宪法和行政法的主要职能 则是迫使政府履行自己的义务以保障公民权利。它们给政府机构与官员授予一定范 围内的权力以及相应的责任，对公民则纯粹赋予权利。 ( http://www.tecn.cn ) 作为普通法国家，美国在理论上并没有严格的公私法之分。[7] 事实上，绝大 多数法律都同时渗透着公法与私法；可以说，凡是有私法的地方，一般也都能找到 公法的影子。这是因为政府的作用已经广泛地渗透到形形色色的社会事务；只有在 纯粹按照私人意思而自我制订的“法律”——契约——的有限领域，政府的作用才被 严格局限于仲裁者与执行者的位置。以《全国劳动关系法》（National Labor Relation Act）为例，尽管法案的主要目的是调控雇员与雇主之间的私法性质的关系，“全国 劳动关系委员会”的作用是非常关键的，而委员会的行为显然是行政法的调控对象。 然而，这一事实并不表明美国在实际上不区分公法与私法。显然，对委员会适用企 业合同法，或把《联邦行政程序法》适用于雇主，都是同样不合适的。换言之，在 公法诉讼中，被告只能是履行政府职能的机构或官员，而不能是普通公民。[8] 和 私法相比，公法的适用对象是有限的；要适用宪法条款，就必须证明被告的行为具 有“政府行为”（State Action）的特征。[9] ( http://www.tecn.cn ) 公法的这一性质最显著地体现于美国的联邦宪法。整篇联邦宪法没有一处明确 规定公民义务，因而联邦或州政府不得运用宪法对公民实行制裁。宪法简单规定了 政府最高机构的权力及其职责，以及公民享有的权利，仅此而已。事实上，私人公 民也不能因为另一位公民侵犯了自己的宪法“权利”，而要求政府强制实施对方的“义