绩效管理《GPA国行政管理 我国政府绩效指标设计的几个基本取向 武玉英张璋 摘要]政府绩效指标设计,实际上是根据绩效评估的目的、对象和内容进行的选择过程。总结我国政府绩效指标 设计的实践,本文归纳出三种相互对立的指标设计取向,即目标对过程,集体对个体,规范对个案。从这些 设计取向的分离与整合中,我们能大体勾画出我国政府绩效指标的基本面貌,以及在设计上遇到的困难和 解决之道。 [关键词]政府绩效指标;设计取向;绩效评估 [中图分类号]C931.2;D630.1文献标识码]A文章编号]06-0863(2007)05-0035-03 近年来,随着政府绩效管理的开展,政府绩效指“领导任期目标责任制”。从实施成效上看,目标取 标的设计问题开始受到重视,有关的学术机构、研究向的政府绩效设计在全面实现政府发展战略方面卓 单位和实践部门也开发了很多指标(体系)。这些指有成效。目前,目标取向在实践中仍然是政府绩效 标(体系)在形式上各式各样,在功能上则各有千秋。指标设计的主流思路。然而,随着社会的发展,尤其 但是,不管哪个指标(体系),在设计上均面临着一些是党的十六大后我国政府全面贯彻科学发展观以来 共同的问题,在思路上均具有一些基本考量。对这些人们对其认识逐渐加深,批评之声也不断出现。总的 共同问题和基本考量进行选择形成的结果类型,本文看来,这些批评还停留于实践层面集中于目标和指 称之为“设计的基本取向”。毫无疑问,政府绩效指标本身的不完善上。在批评者看来,只要我们注意加 标设计的基本取向蕴含了指标设计的基本价值、策略上某些以前被忽略的指标,如绿色CDP国民收入 和内容,反映了政府绩效指标的基本面貌,也暗示了等,这些问题就可以解决。换句话说,目前尚未出 政府绩效指标设计时可能面临的基本矛盾。 现对目标取向的政府绩效指标设计的大规模否定 本文探讨的是我国政府绩效指标设计的基本取 然而,从理论上看,目标取向的政府绩效指标设计 向,以期能对我国政府绩效指标的面貌和问题进行基存在着一些致命的困难。首先,作为公共机构,政府的 本的判断和分析。在我国的实践中,设计指标的基本目标是多元化的且可能相互冲突。德鲁克提出的目标 考虑主要集中在评估目的、评估对象和评估内容上,管理思路之所以能够在企业长盛不衰,最主要原因在于 并由此形成了不同的设计取向,以下分而述之 企业有一个直接且根本性的利润目标。在政府这样 、目标取向与过程取向 个目标是不存在的。政府的目标是模糊的。政府的“非 政府绩效评估可以有多种用途。限于管理理念生产性”决定了其产出难以测量。若非要在本来模糊 和技术的实际水平,我国政府机构很少将绩效管理作的目标中“设计”一些指标,势必会产生挂一漏万的现 为开发工具,实践中比较多的是将政府绩效评估视为象,而给国家或地区的发展带来片面导向。再次,政府 战略工具或管理工具。与此相应,在进行政府绩效指的政治性决定了有些目标注定难以通过绩效指标的方 标的设计时,就出现了目标取向与过程取向的区别。式予以表征。最后政府活动对规则和程序正义具有较 其中,目标取向是针对战略工具而言的,其指标高的要求,单单强调施政目标的实现,与依法行政的要 主要来自于政府制定的发展战略目标的细化和具体求可能会产生一定的矛盾 化。在我国,这种设计思路具有较为长久的历史,并 与目标取向强调政府绩效重心在于对社会发展 在此基础上形成了较为全面的绩效管理制度 的实质性作用相反,过程取向主要强调那些能保证最 2007年第5期总第263期 01994-2009chinaAcademicournalElectronicPublishingHouseallrightsreservedhttp://nr.cnki.ner© 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 绩效管理 2007年第 5期 总第 263期 35 我国政府绩效指标设计的几个基本取向 武玉英 张 璋 [摘 要 ] 政府绩效指标设计 ,实际上是根据绩效评估的目的、对象和内容进行的选择过程。总结我国政府绩效指标 设计的实践 ,本文归纳岀三种相互对立的指标设计取向 ,即目标对过程 ,集体对个体 ,规范对个案。从这些 设计取向的分离与整合中 ,我们能大体勾画岀我国政府绩效指标的基本面貌 ,以及在设计上遇到的困难和 解决之道。 [关键词 ] 政府绩效指标 ;设计取向 ;绩效评估 [中图分类号 ] C93112; D63011 [文献标识码 ] A [文章编号 ]1006 - 0863 (2007 ) 05 - 0035 - 03 近年来 ,随着政府绩效管理的开展 ,政府绩效指 标的设计问题开始受到重视 ,有关的学术机构、研究 单位和实践部门也开发了很多指标 (体系 )。这些指 标 (体系 )在形式上各式各样 ,在功能上则各有千秋。 但是 ,不管哪个指标 (体系 ) ,在设计上均面临着一些 共同的问题 ,在思路上均具有一些基本考量。对这些 共同问题和基本考量进行选择形成的结果类型 ,本文 称之为“设计的基本取向 ”。毫无疑问 ,政府绩效指 标设计的基本取向蕴含了指标设计的基本价值、策略 和内容 ,反映了政府绩效指标的基本面貌 ,也暗示了 政府绩效指标设计时可能面临的基本矛盾。 本文探讨的是我国政府绩效指标设计的基本取 向 ,以期能对我国政府绩效指标的面貌和问题进行基 本的判断和分析。在我国的实践中 ,设计指标的基本 考虑主要集中在评估目的、评估对象和评估内容上 , 并由此形成了不同的设计取向 ,以下分而述之。 一、目标取向与过程取向 政府绩效评估可以有多种用途。 [ 1 ]限于管理理念 和技术的实际水平 ,我国政府机构很少将绩效管理作 为开发工具 ,实践中比较多的是将政府绩效评估视为 战略工具或管理工具。与此相应 ,在进行政府绩效指 标的设计时 ,就出现了目标取向与过程取向的区别。 其中 ,目标取向是针对战略工具而言的 ,其指标 主要来自于政府制定的发展战略目标的细化和具体 化。在我国 ,这种设计思路具有较为长久的历史 , 并 在此基础上形成了较为全面的绩效管理制度 ——— “领导任期目标责任制 ”。从实施成效上看 ,目标取 向的政府绩效设计在全面实现政府发展战略方面卓 有成效 。 [ 2 ]目前 ,目标取向在实践中仍然是政府绩效 指标设计的主流思路。然而 ,随着社会的发展 ,尤其 是党的十六大后我国政府全面贯彻科学发展观以来 , 人们对其认识逐渐加深 ,批评之声也不断出现。总的 看来 ,这些批评还停留于实践层面 ,集中于目标和指 标本身的不完善上。在批评者看来 ,只要我们注意加 上某些以前被忽略的指标 ,如绿色 GDP、国民收入 等 ,这些问题就可以解决。 [ 3 ]换句话说 ,目前尚未出 现对目标取向的政府绩效指标设计的大规模否定。 然而 ,从理论上看 ,目标取向的政府绩效指标设计 存在着一些致命的困难。首先 ,作为公共机构 ,政府的 目标是多元化的且可能相互冲突。德鲁克提出的目标 管理思路之所以能够在企业长盛不衰 ,最主要原因在于 企业有一个直接且根本性的利润目标。在政府 ,这样一 个目标是不存在的。政府的目标是模糊的。政府的“非 生产性 ”,决定了其产出难以测量。 [4 ]若非要在本来模糊 的目标中“设计 ”一些指标 ,势必会产生挂一漏万的现 象 ,而给国家或地区的发展带来片面导向。再次 ,政府 的政治性决定了有些目标注定难以通过绩效指标的方 式予以表征。最后 ,政府活动对规则和程序正义具有较 高的要求 ,单单强调施政目标的实现 ,与依法行政的要 求可能会产生一定的矛盾。 与目标取向强调政府绩效重心在于对社会发展 的实质性作用相反 ,过程取向主要强调那些能保证最