绩效管理《GPA国行政管理 我国政府绩效指标设计的几个基本取向 武玉英张璋 摘要]政府绩效指标设计,实际上是根据绩效评估的目的、对象和内容进行的选择过程。总结我国政府绩效指标 设计的实践,本文归纳出三种相互对立的指标设计取向,即目标对过程,集体对个体,规范对个案。从这些 设计取向的分离与整合中,我们能大体勾画出我国政府绩效指标的基本面貌,以及在设计上遇到的困难和 解决之道。 [关键词]政府绩效指标;设计取向;绩效评估 [中图分类号]C931.2;D630.1文献标识码]A文章编号]06-0863(2007)05-0035-03 近年来,随着政府绩效管理的开展,政府绩效指“领导任期目标责任制”。从实施成效上看,目标取 标的设计问题开始受到重视,有关的学术机构、研究向的政府绩效设计在全面实现政府发展战略方面卓 单位和实践部门也开发了很多指标(体系)。这些指有成效。目前,目标取向在实践中仍然是政府绩效 标(体系)在形式上各式各样,在功能上则各有千秋。指标设计的主流思路。然而,随着社会的发展,尤其 但是,不管哪个指标(体系),在设计上均面临着一些是党的十六大后我国政府全面贯彻科学发展观以来 共同的问题,在思路上均具有一些基本考量。对这些人们对其认识逐渐加深,批评之声也不断出现。总的 共同问题和基本考量进行选择形成的结果类型,本文看来,这些批评还停留于实践层面集中于目标和指 称之为“设计的基本取向”。毫无疑问,政府绩效指标本身的不完善上。在批评者看来,只要我们注意加 标设计的基本取向蕴含了指标设计的基本价值、策略上某些以前被忽略的指标,如绿色CDP国民收入 和内容,反映了政府绩效指标的基本面貌,也暗示了等,这些问题就可以解决。换句话说,目前尚未出 政府绩效指标设计时可能面临的基本矛盾。 现对目标取向的政府绩效指标设计的大规模否定 本文探讨的是我国政府绩效指标设计的基本取 然而,从理论上看,目标取向的政府绩效指标设计 向,以期能对我国政府绩效指标的面貌和问题进行基存在着一些致命的困难。首先,作为公共机构,政府的 本的判断和分析。在我国的实践中,设计指标的基本目标是多元化的且可能相互冲突。德鲁克提出的目标 考虑主要集中在评估目的、评估对象和评估内容上,管理思路之所以能够在企业长盛不衰,最主要原因在于 并由此形成了不同的设计取向,以下分而述之 企业有一个直接且根本性的利润目标。在政府这样 、目标取向与过程取向 个目标是不存在的。政府的目标是模糊的。政府的“非 政府绩效评估可以有多种用途。限于管理理念生产性”决定了其产出难以测量。若非要在本来模糊 和技术的实际水平,我国政府机构很少将绩效管理作的目标中“设计”一些指标,势必会产生挂一漏万的现 为开发工具,实践中比较多的是将政府绩效评估视为象,而给国家或地区的发展带来片面导向。再次,政府 战略工具或管理工具。与此相应,在进行政府绩效指的政治性决定了有些目标注定难以通过绩效指标的方 标的设计时,就出现了目标取向与过程取向的区别。式予以表征。最后政府活动对规则和程序正义具有较 其中,目标取向是针对战略工具而言的,其指标高的要求,单单强调施政目标的实现,与依法行政的要 主要来自于政府制定的发展战略目标的细化和具体求可能会产生一定的矛盾 化。在我国,这种设计思路具有较为长久的历史,并 与目标取向强调政府绩效重心在于对社会发展 在此基础上形成了较为全面的绩效管理制度 的实质性作用相反,过程取向主要强调那些能保证最 2007年第5期总第263期 01994-2009chinaAcademicournalElectronicPublishingHouseallrightsreservedhttp://nr.cnki.ner
© 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 绩效管理 2007年第 5期 总第 263期 35 我国政府绩效指标设计的几个基本取向 武玉英 张 璋 [摘 要 ] 政府绩效指标设计 ,实际上是根据绩效评估的目的、对象和内容进行的选择过程。总结我国政府绩效指标 设计的实践 ,本文归纳岀三种相互对立的指标设计取向 ,即目标对过程 ,集体对个体 ,规范对个案。从这些 设计取向的分离与整合中 ,我们能大体勾画岀我国政府绩效指标的基本面貌 ,以及在设计上遇到的困难和 解决之道。 [关键词 ] 政府绩效指标 ;设计取向 ;绩效评估 [中图分类号 ] C93112; D63011 [文献标识码 ] A [文章编号 ]1006 - 0863 (2007 ) 05 - 0035 - 03 近年来 ,随着政府绩效管理的开展 ,政府绩效指 标的设计问题开始受到重视 ,有关的学术机构、研究 单位和实践部门也开发了很多指标 (体系 )。这些指 标 (体系 )在形式上各式各样 ,在功能上则各有千秋。 但是 ,不管哪个指标 (体系 ) ,在设计上均面临着一些 共同的问题 ,在思路上均具有一些基本考量。对这些 共同问题和基本考量进行选择形成的结果类型 ,本文 称之为“设计的基本取向 ”。毫无疑问 ,政府绩效指 标设计的基本取向蕴含了指标设计的基本价值、策略 和内容 ,反映了政府绩效指标的基本面貌 ,也暗示了 政府绩效指标设计时可能面临的基本矛盾。 本文探讨的是我国政府绩效指标设计的基本取 向 ,以期能对我国政府绩效指标的面貌和问题进行基 本的判断和分析。在我国的实践中 ,设计指标的基本 考虑主要集中在评估目的、评估对象和评估内容上 , 并由此形成了不同的设计取向 ,以下分而述之。 一、目标取向与过程取向 政府绩效评估可以有多种用途。 [ 1 ]限于管理理念 和技术的实际水平 ,我国政府机构很少将绩效管理作 为开发工具 ,实践中比较多的是将政府绩效评估视为 战略工具或管理工具。与此相应 ,在进行政府绩效指 标的设计时 ,就出现了目标取向与过程取向的区别。 其中 ,目标取向是针对战略工具而言的 ,其指标 主要来自于政府制定的发展战略目标的细化和具体 化。在我国 ,这种设计思路具有较为长久的历史 , 并 在此基础上形成了较为全面的绩效管理制度 ——— “领导任期目标责任制 ”。从实施成效上看 ,目标取 向的政府绩效设计在全面实现政府发展战略方面卓 有成效 。 [ 2 ]目前 ,目标取向在实践中仍然是政府绩效 指标设计的主流思路。然而 ,随着社会的发展 ,尤其 是党的十六大后我国政府全面贯彻科学发展观以来 , 人们对其认识逐渐加深 ,批评之声也不断出现。总的 看来 ,这些批评还停留于实践层面 ,集中于目标和指 标本身的不完善上。在批评者看来 ,只要我们注意加 上某些以前被忽略的指标 ,如绿色 GDP、国民收入 等 ,这些问题就可以解决。 [ 3 ]换句话说 ,目前尚未出 现对目标取向的政府绩效指标设计的大规模否定。 然而 ,从理论上看 ,目标取向的政府绩效指标设计 存在着一些致命的困难。首先 ,作为公共机构 ,政府的 目标是多元化的且可能相互冲突。德鲁克提出的目标 管理思路之所以能够在企业长盛不衰 ,最主要原因在于 企业有一个直接且根本性的利润目标。在政府 ,这样一 个目标是不存在的。政府的目标是模糊的。政府的“非 生产性 ”,决定了其产出难以测量。 [4 ]若非要在本来模糊 的目标中“设计 ”一些指标 ,势必会产生挂一漏万的现 象 ,而给国家或地区的发展带来片面导向。再次 ,政府 的政治性决定了有些目标注定难以通过绩效指标的方 式予以表征。最后 ,政府活动对规则和程序正义具有较 高的要求 ,单单强调施政目标的实现 ,与依法行政的要 求可能会产生一定的矛盾。 与目标取向强调政府绩效重心在于对社会发展 的实质性作用相反 ,过程取向主要强调那些能保证最
GP中国行政管理》绩效管理 终结果出现的管理制度、程序和要素上。过程取向的 因而,以一级政府或综合性派出机关作为评估对 设计哲学是明确的过程决定结果,或过程保证结果。象,与将某个专业部门或职位作为评估对象,其指标 既然政府目标和活动结果是很难测评的,因而,若要的设计应当是不同的。前者我们称之为“集体取向” 测评的话,只有将评估的重点内容置于那些为了目标的指标设计,后者称为“个体取向指标设计。在 和结果的实现而采取的管理措施上。全面质量管理日标责任制广泛推广的情况下,实践界对于前者的操 中的质量保证体系( quality assurance system)也许是作已经熟悉。大家普遍为难的是,随着政府绩效管理 过程取向的设计思路的最好说明。一些学者倡导的制度的发展,绩效管理己经普遍适用到机关内部,但 平衡积分卡,其原理也是一样的。1 对于内部机构以及各个职位,如何设计合理的指标进 过程取向的绩效指标比较符合政府对手段、程序行评估?从实践看,做法主要有三:一是采用集体取 正当性的要求。然而,在理论上,也存在一些难题。向的基本思路,尽量将上级目标进行分解,落实到具 由于指标主要针对实现绩效的过程和条件,因而,对体的部门和职位;二是沿用组织和人事部门传统的考 绩效结果的表征相对较弱。其次,在究竟选取哪些指核办法,以民主评议等主观定性方法考核特定部门和 标作为良好管理过程的指针,实际上也存在困难。目人员履行职责的情况;三是借鉴现代人力资源管理与 前较为常见的做法是根据管理理论模型或从良好管开发领域的研究成果,以人员的素质和行为为中心寻 理的实践中总结,但其结果很难具有说服力。 求相应的指标来源。从效果上看,上述三种做法,第 二、集体取向与个体取向 种和第二种具有较长的历史,操作相对简单,但是 集体取向与个体取向主要是基于对评估对象的成效不彰;第三种做法相对来说比较科学,但仍然面 考虑。目前的一个普遍做法是,将一级政府和行使一临不少的技术难题,如人员素质(结构)与工作绩效 级政府行政管理职能的综合性派出机关(如行政公的关联性,人员关键绩效因素或绩效事件的选取,工 署、管委会、街道办事处)作为基本的考核单位,然后作投入与产出的测量等等,目前在理论和实践上均无 按照目标分解的方式,将政府和综合性派出机关的指法提供有力的证明或方法 标逐项分解到所属下级政府或部门,以至于部门的内 集体取向和个体取向的指标设计,除了各自存在 部机构和个人。这种方式,在各级政府之间大致是没的问题和困难之外,二者之间的整合也存在问题。若 有什么问题的。因为,中国各级政府基本上是同构性以整体性目标作为一级政府或综合性派出机关的绩 的,各级政府的职能内容大致相同。这样,上级政府效指标来源,而以素质类和行为类指标作为专业部门 就可以将经济和社会发展指标分摊到下级政府,通过和行政人员绩效的指标来源,则将会出现整体绩效与 下级政府绩效的整合形成整个区域性政府的绩效。个体绩效不一致的情况,也可能会出现每个部门乃至 然而,在本级政府各部门之间,这种目标分解的方式每个人员的绩效均高,但政府的总体绩效下降的局 的局限性就很大。虽然,在理论上,每个部门行使的面。 都是专项职能,但在现实中这些职能目标的实现往往 三规范取向与个案取向 需要众多部门的共同努力。比如,招商局引来了外 在上世纪50年代中期以后,管理学界出现了 商,但外商考察的主要内容涉及的是其他部门(如外个我们称之为“般管理”( generic management)的流 贸、交通、环境、公安等)的管理状况。若以招商额度派,其主要观点是否认公共管理和工商管理之间存在 作为招商局的绩效评估指标,显然不妥。若将目标以根本性差别,强调管理规律的普遍性。这个流派的 分解的方式分解到部门内部乃至职位,则更不妥。现观点后来被西方新公共管理运动的践行者所采纳,成 代政府机构在某种意义上都是韦伯所言的“官僚制”为其要求政府在管理上师法企业的理论基础。若 机构,等级制和分工是其机构设计的基本原则,流水根据一般管理的观点,不仅公共管理与企业管理没有 线是其流程设计的基本思路。在这种体制下,每一个本质的区别,在政府内部,各机构之间的管理也应该 机构、职位只负责行政流程中的一个环节,很难承担共性大于个性。因而,应从政府管理的共同规律出 个完整的功能。而且,上下环节是依次相联的,上发,以一套共同的指标体系来考核各个具体的部门和 下游之间容易产生相互影响。既然难以说清具体部人员。这种设计指标的思路,我们称之为“规范取 门和职位对目标实现的具体贡献,以目标实现度或相向”。反过来,那些强调政府部门和职位差异性,主 关指标来考核它们,就没有充分的依据。 张应根据各部门和职位的具体工作性质特点而分别 2007年第5期总第263期 c1994-2009chinaAcademicournalElectronicPublishingHousealLrightsreservedhttp://n
© 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 绩效管理 36 2007年第 5期 总第 263期 终结果出现的管理制度、程序和要素上。过程取向的 设计哲学是明确的 :过程决定结果 ,或过程保证结果。 既然政府目标和活动结果是很难测评的 ,因而 ,若要 测评的话 ,只有将评估的重点内容置于那些为了目标 和结果的实现而采取的管理措施上。全面质量管理 中的质量保证体系 ( quality assurance system)也许是 过程取向的设计思路的最好说明。一些学者倡导的 平衡积分卡 ,其原理也是一样的。 [ 5 ] 过程取向的绩效指标比较符合政府对手段、程序 正当性的要求。然而 ,在理论上 ,也存在一些难题。 由于指标主要针对实现绩效的过程和条件 ,因而 ,对 绩效结果的表征相对较弱。其次 ,在究竟选取哪些指 标作为良好管理过程的指针 ,实际上也存在困难。目 前较为常见的做法是根据管理理论模型或从良好管 理的实践中总结 ,但其结果很难具有说服力。 二、集体取向与个体取向 集体取向与个体取向主要是基于对评估对象的 考虑。目前的一个普遍做法是 ,将一级政府和行使一 级政府行政管理职能的综合性派出机关 (如行政公 署、管委会、街道办事处 )作为基本的考核单位 ,然后 按照目标分解的方式 ,将政府和综合性派出机关的指 标逐项分解到所属下级政府或部门 ,以至于部门的内 部机构和个人。这种方式 ,在各级政府之间大致是没 有什么问题的。因为 ,中国各级政府基本上是同构性 的 ,各级政府的职能内容大致相同。这样 ,上级政府 就可以将经济和社会发展指标分摊到下级政府 ,通过 下级政府绩效的整合形成整个区域性政府的绩效。 然而 ,在本级政府各部门之间 ,这种目标分解的方式 的局限性就很大。虽然 ,在理论上 ,每个部门行使的 都是专项职能 ,但在现实中这些职能目标的实现往往 需要众多部门的共同努力。比如 ,招商局引来了外 商 ,但外商考察的主要内容涉及的是其他部门 (如外 贸、交通、环境、公安等 )的管理状况。若以招商额度 作为招商局的绩效评估指标 ,显然不妥。若将目标以 分解的方式分解到部门内部乃至职位 ,则更不妥。现 代政府机构在某种意义上都是韦伯所言的“官僚制 ” 机构 ,等级制和分工是其机构设计的基本原则 ,流水 线是其流程设计的基本思路。在这种体制下 ,每一个 机构、职位只负责行政流程中的一个环节 ,很难承担 一个完整的功能。而且 ,上下环节是依次相联的 ,上 下游之间容易产生相互影响。既然难以说清具体部 门和职位对目标实现的具体贡献 ,以目标实现度或相 关指标来考核它们 ,就没有充分的依据。 因而 ,以一级政府或综合性派出机关作为评估对 象 ,与将某个专业部门或职位作为评估对象 ,其指标 的设计应当是不同的。前者我们称之为“集体取向 ” 的指标设计 ,后者称为“个体取向 ”的指标设计。在 目标责任制广泛推广的情况下 ,实践界对于前者的操 作已经熟悉。大家普遍为难的是 ,随着政府绩效管理 制度的发展 ,绩效管理已经普遍适用到机关内部 ,但 对于内部机构以及各个职位 ,如何设计合理的指标进 行评估 ? 从实践看 ,做法主要有三 :一是采用集体取 向的基本思路 ,尽量将上级目标进行分解 ,落实到具 体的部门和职位 ;二是沿用组织和人事部门传统的考 核办法 ,以民主评议等主观定性方法考核特定部门和 人员履行职责的情况 ;三是借鉴现代人力资源管理与 开发领域的研究成果 ,以人员的素质和行为为中心寻 求相应的指标来源。从效果上看 ,上述三种做法 ,第 一种和第二种具有较长的历史 ,操作相对简单 ,但是 成效不彰 ;第三种做法相对来说比较科学 ,但仍然面 临不少的技术难题 ,如人员素质 (结构 )与工作绩效 的关联性 ,人员关键绩效因素或绩效事件的选取 ,工 作投入与产出的测量等等 ,目前在理论和实践上均无 法提供有力的证明或方法。 集体取向和个体取向的指标设计 ,除了各自存在 的问题和困难之外 ,二者之间的整合也存在问题。若 以整体性目标作为一级政府或综合性派出机关的绩 效指标来源 ,而以素质类和行为类指标作为专业部门 和行政人员绩效的指标来源 ,则将会出现整体绩效与 个体绩效不一致的情况 ,也可能会出现每个部门乃至 每个人员的绩效均高 ,但政府的总体绩效下降的局 面。 三、规范取向与个案取向 在上世纪 50年代中期以后 ,管理学界出现了一 个我们称之为“一般管理 ”( generic management)的流 派 ,其主要观点是否认公共管理和工商管理之间存在 根本性差别 ,强调管理规律的普遍性。 [ 6 ]这个流派的 观点后来被西方新公共管理运动的践行者所采纳 ,成 为其要求政府在管理上师法企业的理论基础。 [ 7 ]若 根据一般管理的观点 ,不仅公共管理与企业管理没有 本质的区别 ,在政府内部 ,各机构之间的管理也应该 共性大于个性。因而 ,应从政府管理的共同规律出 发 ,以一套共同的指标体系来考核各个具体的部门和 人员。这种设计指标的思路 ,我们称之为“规范取 向 ”。反过来 ,那些强调政府部门和职位差异性 ,主 张应根据各部门和职位的具体工作性质、特点而分别
绩效管理《BA中国行政管理 设计不同的绩效考核指标的设计思路,我们称之为指标体系之中,成为普适性指标体系的一部分。 “个案取向 四、结论与探讨 规范取向与个案取向反映的是绩效指标所表征 本文从设计时的基本考虑入手,分析了在我国政府 的内容倾向。其中,规范取向倾向于选取那些所有机绩效指标设计的基本取向。从这些设计取向的分离与 关所共有的活动及其绩效特征,如规划执行、预算运整合中我们能大体勾画出我国政府绩效指标的基本面 用、人力资源、文件流程、顾客满意度等等;而个案取貌,以及在设计上遇到的困难和解决之道。需要指出的 向倾向于从各个机关具体执行项目上选取绩效评估是,在实践中,真正单一取向的设计思路是很少的,更多 点 的往往是对多种取向进行某种程度的综合和平衡 从技术层面上看,规范取向的指标设计难度较 因而,思考的层次不应紧紧停留于应当采取哪些 大,因其要能概括出所有被评估者的绩效表现形式,指标(体系)上,也不能停留于根据哪些取向来设计 并从中找出共通性的评估点。实践中,人们往往循三指标上。我们需要从政府绩效指标本身的性质和功 条路径来达到这一点:一是根据某种公共管理理论。能,从整个政府绩效评估体系的角度来审视其设计问 如根据服务型政府理论以政府服务质量为立足点,以题。在某种意义上,政府绩效指标有点像高考中的试 顾客满意度为核心构建整个指标体系;二是根据政府题,它不仅是我们了解政府绩效的客观状态的一种描 管理的共有的环节和因素来寻找相应的指标;三是根述工具,而且包含了考核者对政府作为的一种期望和 据信息的可获得性,来选取那些最容易用来评估的指要求;不仅反映了良好管理的客观属性,也反映了围 标,如美国审计总署使用的“3E”。个案取向的指标绕着指标设计、评估和评估结果的运用而产生的种种 设计难度相对较小,但也并非易事,它需要了解政府政治活动的基本逻辑。因而,如何设计科学合理的指 项目的特性、成本及收益。 标体系,就不仅仅是一个科学问题,也是一种规范问 规范取向与个案取向尽管强调的重心不同,但本题。而政府绩效指标设计面临难题的解决,就不能单 质上并不矛盾。但是,在功能上二者之间的差异甚单依靠科学了。套用我国宋朝著名诗人陆游的说法, 大。若按照规范取向来设计政府绩效指标体系,等于是“汝果欲学诗,功夫在诗外”。行 用同一把尺子来衡量所有部门和职位的绩效,其结果 就具有很大的可比性;而按照个案取向来设计,则类 [参考文献] 似于用不同的器具来衡量不同的部门和职位其结果口浏旭涛,政府绩效评估体系的四个基本问题J新视 往往千差万别,遑论横向比较。因而,对于管理者而 野,2005(6) 言,往往偏好规范取向的指标体系,如此便能依据评[2溁敬本等·从压力型体制向民主合作型体制的转变:县乡 估结果对被评估者进行相应的奖励或惩罚。而对于 两级政治体制改革[M]中央编译出版社,1998 被评估者而言,一方面希望能用同一把尺子,以便结 [3王健.以科学发展观为指导重塑政绩指标—将政绩指 果更加公平;同时也希望选择那些只适合本部门、本 标由(DP改为(NP+国民财富指标[J].北京行政学院 职位的个案性指标,以便对自己后续的工作改进更有 学报,2004(5、6) 启示意义。因而,虽然内容上的差异只是非本质性且4彭国甫,对政府绩效评估几个基本问题的反思]湘潭 大学学报(社科版),2004(3) 可以调和的,但由于功能的不同往往造成了评估者5胀定安,平衡计分卡与公共部门绩效管理口],中国行政 和评估对象对规范取向和个案取向的不同偏好。 管理,2004(6) 在理论上,将规范取向和个案取向结合起来,以(6泥尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务M]华夏出版 形成一个效度更高的政府绩效指标体系,不仅可行 也是必须的。然而,现实中的政府绩效指标设计所遵7胀璋,新公共管理:典范还是交响乐?[J]公共行政 循的不仅仅是科学的逻辑,更有利益和政治的考虑 2001(2) 在强调自上而下管理的体制中,评估者的偏好往往成 (作者单位武玉英,中华女子学院人力资源管理系,北京 为指标设计的基本方向。于是,在实践中,尽管所评 100101张璋,中国人民大学公共管理学院,北京100872) 估的对象存在巨大差异,但仍然存在着选用一套‘标 债责任编辑安邦 准化普而适之的指标体系的现象。即使采用了 某些个案指标,最终也被加权的方式整合进标准化的 2007年第5期总第263期 01994-2009ChinaAcademicournalElectronicPublishingHouseAllrightsreservedhttp://nn.cnki.ner
© 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 绩效管理 2007年第 5期 总第 263期 37 设计不同的绩效考核指标的设计思路 ,我们称之为 “个案取向 ”。 规范取向与个案取向反映的是绩效指标所表征 的内容倾向。其中 ,规范取向倾向于选取那些所有机 关所共有的活动及其绩效特征 ,如规划执行、预算运 用、人力资源、文件流程、顾客满意度等等 ;而个案取 向倾向于从各个机关具体执行项目上选取绩效评估 点。 从技术层面上看 ,规范取向的指标设计难度较 大 ,因其要能概括出所有被评估者的绩效表现形式 , 并从中找出共通性的评估点。实践中 ,人们往往循三 条路径来达到这一点 :一是根据某种公共管理理论。 如根据服务型政府理论以政府服务质量为立足点 ,以 顾客满意度为核心构建整个指标体系 ;二是根据政府 管理的共有的环节和因素来寻找相应的指标 ;三是根 据信息的可获得性 ,来选取那些最容易用来评估的指 标 ,如美国审计总署使用的“3E”。个案取向的指标 设计难度相对较小 ,但也并非易事 ,它需要了解政府 项目的特性、成本及收益。 规范取向与个案取向尽管强调的重心不同 ,但本 质上并不矛盾。但是 ,在功能上二者之间的差异甚 大。若按照规范取向来设计政府绩效指标体系 ,等于 用同一把尺子来衡量所有部门和职位的绩效 ,其结果 就具有很大的可比性 ;而按照个案取向来设计 ,则类 似于用不同的器具来衡量不同的部门和职位 ,其结果 往往千差万别 ,遑论横向比较。因而 ,对于管理者而 言 ,往往偏好规范取向的指标体系 ,如此便能依据评 估结果对被评估者进行相应的奖励或惩罚。而对于 被评估者而言 ,一方面希望能用同一把尺子 ,以便结 果更加公平 ;同时也希望选择那些只适合本部门、本 职位的个案性指标 ,以便对自己后续的工作改进更有 启示意义。因而 ,虽然内容上的差异只是非本质性且 可以调和的 ,但由于功能的不同 ,往往造成了评估者 和评估对象对规范取向和个案取向的不同偏好。 在理论上 ,将规范取向和个案取向结合起来 ,以 形成一个效度更高的政府绩效指标体系 ,不仅可行 , 也是必须的。然而 ,现实中的政府绩效指标设计所遵 循的不仅仅是科学的逻辑 ,更有利益和政治的考虑。 在强调自上而下管理的体制中 ,评估者的偏好往往成 为指标设计的基本方向。于是 ,在实践中 ,尽管所评 估的对象存在巨大差异 ,但仍然存在着选用一套“标 准化 ”的普而适之的指标体系的现象。即使采用了 某些个案指标 ,最终也被加权的方式整合进标准化的 指标体系之中 ,成为普适性指标体系的一部分。 四、结论与探讨 本文从设计时的基本考虑入手 ,分析了在我国政府 绩效指标设计的基本取向。从这些设计取向的分离与 整合中 ,我们能大体勾画岀我国政府绩效指标的基本面 貌 ,以及在设计上遇到的困难和解决之道。需要指出的 是 ,在实践中 ,真正单一取向的设计思路是很少的 ,更多 的往往是对多种取向进行某种程度的综合和平衡。 因而 ,思考的层次不应紧紧停留于应当采取哪些 指标 (体系 )上 ,也不能停留于根据哪些取向来设计 指标上。我们需要从政府绩效指标本身的性质和功 能 ,从整个政府绩效评估体系的角度来审视其设计问 题。在某种意义上 ,政府绩效指标有点像高考中的试 题 ,它不仅是我们了解政府绩效的客观状态的一种描 述工具 ,而且包含了考核者对政府作为的一种期望和 要求 ;不仅反映了良好管理的客观属性 ,也反映了围 绕着指标设计、评估和评估结果的运用而产生的种种 政治活动的基本逻辑。因而 ,如何设计科学合理的指 标体系 ,就不仅仅是一个科学问题 ,也是一种规范问 题。而政府绩效指标设计面临难题的解决 ,就不能单 单依靠科学了。套用我国宋朝著名诗人陆游的说法 , 是“汝果欲学诗 ,功夫在诗外 ”。 行 [参考文献 ] [ 1 ]刘旭涛 1政府绩效评估体系的四个基本问题 [J ] 1新视 野 , 2005 (6) 1 [ 2 ]荣敬本等 1从压力型体制向民主合作型体制的转变 :县乡 两级政治体制改革 [M ]1中央编译出版社 , 19981 [ 3 ]王健 1以科学发展观为指导重塑政绩指标 ———将政绩指 标由 GDP改为 GNP +国民财富指标 [J ] 1北京行政学院 学报 , 2004 (5、6) 1 [ 4 ]彭国甫 1对政府绩效评估几个基本问题的反思 [J ]1湘潭 大学学报 (社科版 ) , 2004 (3) 1 [ 5 ]张定安 1平衡计分卡与公共部门绩效管理 [J ]1中国行政 管理 , 2004 (6) 1 [ 6 ]尼古拉斯 ·亨利 1公共行政与公共事务 [M ] 1华夏出版 社 , 20021 [ 7 ]张璋 1新公共管理 :典范还是交响乐 ? [J ] 1公共行政 , 2001 (2) 1 (作者单位 :武玉英 ,中华女子学院人力资源管理系 ,北京 100101;张璋 , 中国人民大学公共管理学院 ,北京 100872) (责任编辑 安 邦 )