《当代世界与社会主义》(双月刊)2009年第L期 转型国家的治理结构与策略选择 基于理论和经验研究的总结与反思 张慧君景维民 [内容提要]大规模制度变迁促使转型国家从传统的全能主义国家治理结构迈向政府、市场和公民社会三元 并存与互补的现代国家治理结构。在此过程中,无论是公共治理还是私人治理都出现了功能紊乱与协调失 灵,形成了程度不同的治理危机,影响了转型国家的经济发展绩效。本文对转型国家在政府治理、市场治理和 公民社会构建领域存在的主要问题进行了分析、归纳和比较,并提出了相应的制度改革的策略选择。 [关键词]转型国家治理结构策略选择 [分类号]D5[文献标识码]A[文章编号]0056505(200901-000404 前苏联、东欧以及东亚社会主义国家的“大转企业、家族势力获得了与中央政府分庭抗礼的能 型”是一场规模空前的系统性制度变迁过程。转力;(3)公共权力大幅度流失,私人暴力机构和有 型的深刻后果之一就是彻底改变了传统的全能主组织犯罪大量滋生,寻租和腐败现象蔓延;(4)政 义国家治理结构,政治、经济和社会各个领域都在府基本功能严重弱化,无法保证法律和政策的有 发生着剧烈的重构。在此过程中,无论是公共治效实施,无法有效提供公共产品和服务,以及无力 理还是私人治理都出现了功能紊乱与协调失灵,实施必要的宏观调控与社会政策。由于治理危 形成了程度不同的治理危机,进而影响了转型国机的存在,许多转型国家不仅无法独立界定和实 家的经济发展绩效。实践表明,建立一种政府、市施自身的目标偏好,更无法推动制度改革和制定 场和公民社会三元并存与互补的现代国家治理结有效的公共政策,从而形成了典型的“弱国家”治 构应当成为转型国家构建的目标,这需要持续性理模式。 的制度建设,并且对政府、市场和公民社会之间的 转型国家政府治理能力下降,“弱国家”治理 关系进行深入细致的协调 模式的形成与结构性因素和国家构建的策略选择 具有密切关联。所谓结构性因素主要包括国家的 政府治理与策略选择 历史文化传统,传统社会主义时期形成的体制结 构强度和社会利益结构,国家的财富、资源禀赋 转型之初,许多理论家和政策实践者都奉行乃至地缘政治影响。所谓国家构建策略主要是指 这样一种理念:“在最大国家盛行了几十年后,现政府采取什么样的制度改革战略和国家公共政策 在是该大踏步向最小国家迈进的时候了。迈向来重新构建国家的基本制度结构,定位政府的角 最小国家”的核心举措就是极力限制和弱化国家色和功能,协调经济与社会变迁过程。经验研究 职能,使政府从社会经济中迅速、大幅度撤出。然表明,那些重视结构性约束,采取有效的国家构建 而,政府的消极退出并非真正重构国家,而是将具策略的转型国家更可能解决重要的政治经济问 备一定连贯性、整合度与协调性的国家制度彻底题;而忽视结构性约束,采取过度激进、排他性政 拆散,结果导致了严重的公共治理危机。转型国策的国家则更容易陷入“弱国家”的治理困境。 家的治理危机主要表现为:(1)国家基本制度解从转型实践来看,以俄罗斯为代表的许多前苏联 体,政权组织涣散,行政机能瘫痪,政府合法性下国家在转型进程中程度不同地出现了政府治理能 降;(2)中央与地方权力界定失衡,地方政府、基层力下降、国家弱化的危机,结果严重制约了市场化 系国家社 金重点项目“经济转型深化中的国家治理模式重构—兼对不断完善社会主义市场经济体制的研究” (项目 08AL002) 研究成果之 101994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Alltightsreservedhttp://www.cnki.net
转型国家的治理结构与策略选择 ———基于理论和经验研究的总结与反思 3 张慧君 景维民 [内容提要] 大规模制度变迁促使转型国家从传统的全能主义国家治理结构迈向政府、市场和公民社会三元 并存与互补的现代国家治理结构。在此过程中 ,无论是公共治理 ,还是私人治理都出现了功能紊乱与协调失 灵 ,形成了程度不同的治理危机 ,影响了转型国家的经济发展绩效。本文对转型国家在政府治理、市场治理和 公民社会构建领域存在的主要问题进行了分析、归纳和比较 ,并提出了相应的制度改革的策略选择。 [关键词] 转型国家 治理结构 策略选择 [分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]100526505 (2009) 0120004204 3 本文系国家社会科学基金重点项目“经济转型深化中的国家治理模式重构 ———兼对不断完善社会主义市场经济体制的研究” (项目批准号 :08AJL002) 的阶段性研究成果之一。 前苏联、东欧以及东亚社会主义国家的“大转 型”是一场规模空前的系统性制度变迁过程。转 型的深刻后果之一就是彻底改变了传统的全能主 义国家治理结构 ,政治、经济和社会各个领域都在 发生着剧烈的重构。在此过程中 ,无论是公共治 理 ,还是私人治理都出现了功能紊乱与协调失灵 , 形成了程度不同的治理危机 ,进而影响了转型国 家的经济发展绩效。实践表明 ,建立一种政府、市 场和公民社会三元并存与互补的现代国家治理结 构应当成为转型国家构建的目标 ,这需要持续性 的制度建设 ,并且对政府、市场和公民社会之间的 关系进行深入细致的协调。 一、政府治理与策略选择 转型之初 ,许多理论家和政策实践者都奉行 这样一种理念“: 在最大国家盛行了几十年后 ,现 在是该大踏步向最小国家迈进的时候了。” ①迈向 “最小国家”的核心举措就是极力限制和弱化国家 职能 ,使政府从社会经济中迅速、大幅度撤出。然 而 ,政府的消极退出并非真正重构国家 ,而是将具 备一定连贯性、整合度与协调性的国家制度彻底 拆散 ,结果导致了严重的公共治理危机。转型国 家的治理危机主要表现为 : (1) 国家基本制度解 体 ,政权组织涣散 ,行政机能瘫痪 ,政府合法性下 降 ; (2) 中央与地方权力界定失衡 ,地方政府、基层 企业、家族势力获得了与中央政府分庭抗礼的能 力 ;(3) 公共权力大幅度流失 ,私人暴力机构和有 组织犯罪大量滋生 ,寻租和腐败现象蔓延 ; (4) 政 府基本功能严重弱化 ,无法保证法律和政策的有 效实施 ,无法有效提供公共产品和服务 ,以及无力 实施必要的宏观调控与社会政策。 ②由于治理危 机的存在 ,许多转型国家不仅无法独立界定和实 施自身的目标偏好 ,更无法推动制度改革和制定 有效的公共政策 ,从而形成了典型的“弱国家”治 理模式。 转型国家政府治理能力下降“, 弱国家”治理 模式的形成与结构性因素和国家构建的策略选择 具有密切关联。所谓结构性因素主要包括国家的 历史文化传统 ,传统社会主义时期形成的体制结 构强度和社会利益结构 ,国家的财富、资源禀赋 , 乃至地缘政治影响。所谓国家构建策略主要是指 政府采取什么样的制度改革战略和国家公共政策 来重新构建国家的基本制度结构 ,定位政府的角 色和功能 ,协调经济与社会变迁过程。经验研究 表明 ,那些重视结构性约束 ,采取有效的国家构建 策略的转型国家更可能解决重要的政治经济问 题 ;而忽视结构性约束 ,采取过度激进、排他性政 策的国家则更容易陷入“弱国家”的治理困境。 ③ 从转型实践来看 ,以俄罗斯为代表的许多前苏联 国家在转型进程中程度不同地出现了政府治理能 力下降、国家弱化的危机 ,结果严重制约了市场化 — 4 — 《当代世界与社会主义》(双月刊) 2009 年第 1 期
本期聚焦 与民主化的进程。 建立完善的金融市场和公司治理结构,培育构筑 在经历了严重的危机后,人们开始重新认识信任关系的商业网络和社会规范。“渐进一制度 国家构建与强化政府治理能力的重要性。福山认主义”重视政府在转型中的作用,它认为政府在维 为,国家构建“就是在强化现有的国家制度的同时持秩序、保护产权和契约方面不可替代,关键是改 新建一批国家政府制度”。国家构建的内容主革政府使政府利益与市场发展相一致。 要包括:重新划分国家疆域、界定民族特征、定位 “华盛顿共识”主导的经济转型在前苏东国家 新的国际关系导向;创建宪政民主的政治架构、建并未取得预期的理想效果,而实施渐进改革的中 立以理性一法律的科层规范为核心的国家机器;国则保持了经济增长与社会繁荣。两种策略产生 重构国家与经济的关系,建立制度化的市场经济的绩效差异引发了学界的巨大争论。以萨克斯为 体制;改变国家控制社会的方式,建立公民社会的代表的“华盛顿共识”的支持者通常用波兰的转型 制度保障。国家重构并非要单纯削弱政府,而是绩效来证明其战略选择的合理性,并将俄罗斯转 要改变传统的全能主义治理结构,变大而无当、硬型危机与中国转型奇迹归咎为不同的初始条件 而无效的全能型政府为规模适度、制度合理、能力而非“华盛顿共识”之过与“渐进一制度主义”之 充分的有效政府、强政府。提高政府能力需要以功。但是,更多的学者对这种论证方式表示怀疑 下四方面相互支持的制度构建:(1)改进行政系统特别是以斯蒂格利茨为代表的学者对“华盛顿共 的组织设计,缓解委托一代理问题,改进信息沟通识”进行了严厉的批判。他们认为“华盛顿共识 和交流,建立起理性化的官僚体系;(2)适度权衡在以下方面对转型国家的治理与发展危机负有不 国家权力的集中与分散,协调民主制度的规范运可推卸的责任:(1)过度关注自由化、稳定化政策, 行,建立法治;(3)通过政府与社会的互动交流,提而忽视了市场竞争环境的构建;(2)过度强调政府 高社会对政府的合法性认同;(4)政府治理的有效从经济中退出忽视了政府克服市场失灵的功能; 性取决于正式制度与非正式制度能否协调一致,(3)无视制度对转型与发展的重要性,特别是社会 特别是与社会长期形成的规范、价值和文化能否资本、公民信任等非正式制度的作用;(4)未能关 相容。 注政治与经济的互动作用包括改革的政治约束 利益集团的阻力。 二、市场治理与策略选择 对转型国家的研究表明,建立一种“增进市场 型治理结构”( Market- Enhancing( vernance)有助于 经济转型的目标是建立一种能够促进社会长促进转型国家的市场治理与经济发展。“市场增 期繁荣的市场经济体制。经济转型与创建市场有进型治理结构”首先要求政府具有足够的能力有 两种策略选择。一是以“华盛顿共识”为代表的激效执行政策保障个人权利,限制政客和官僚的掠 进策略。“华盛顿共识”主张以一种社会工程的方夺行为,阻止利益集团的俘获行为。为此,政府需 式按照事先制定的方案,一步到位地将自由化、私要通过持续的改革强化公共部门的能力构建以培 有化和宏观经济稳定全面实施。渐进的、局部的育适宜的治理机能。在政府能力强化的基础上, 改革只能陷入新旧体制并存的无效状态。“华盛必须创建出关键性的经济制度,它们主要包括产 顿共识”主张只要放松政府控制,完善的市场经济权和契约制度,市场进入和退出的规则,稳定的货 体制将自发产生。另一种是更为和缓的“渐进一币体系,为克服市场失灵而采取的政府规制政策 制度主义”策略。“渐进一制度主义”认为市场化收入分配政策、社会保障体系,等等。这些制度安 改革需要循序渐进地推动,关键是在特定的政治排并非完全遵循标准的经济理论模式,而是更多 约束下安排好改革的顺序、速度,保持改革的连续地来自于实践中的经验摸索和创新。中国被视为 性。尽管自由化、宏观经济稳定非常重要,但更为“市场增进型治理结构”的典型代表。中国在转型 根本的是创建支持竞争的组织制度。私有化并非之初注重保持政府制定和实施政策的能力,政府 产权改革的唯一方式,新生的私人部门以及对国通过分权化改革对自身权力进行必要限制,中央 有部门的有效重组才是支持经济增长的基础。要与地方政府的目标实现了激励相容。尽管在转型 2 01994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserve
与民主化的进程。 在经历了严重的危机后 ,人们开始重新认识 国家构建与强化政府治理能力的重要性。福山认 为 ,国家构建“就是在强化现有的国家制度的同时 新建一批国家政府制度” ④ 。国家构建的内容主 要包括 :重新划分国家疆域、界定民族特征、定位 新的国际关系导向 ;创建宪政民主的政治架构、建 立以理性 —法律的科层规范为核心的国家机器 ; 重构国家与经济的关系 ,建立制度化的市场经济 体制 ;改变国家控制社会的方式 ,建立公民社会的 制度保障。 ⑤国家重构并非要单纯削弱政府 ,而是 要改变传统的全能主义治理结构 ,变大而无当、硬 而无效的全能型政府为规模适度、制度合理、能力 充分的有效政府、强政府。提高政府能力需要以 下四方面相互支持的制度构建 : (1) 改进行政系统 的组织设计 ,缓解委托 —代理问题 ,改进信息沟通 和交流 ,建立起理性化的官僚体系 ; (2) 适度权衡 国家权力的集中与分散 ,协调民主制度的规范运 行 ,建立法治 ; (3) 通过政府与社会的互动交流 ,提 高社会对政府的合法性认同 ; (4) 政府治理的有效 性取决于正式制度与非正式制度能否协调一致 , 特别是与社会长期形成的规范、价值和文化能否 相容。 ⑥ 二、市场治理与策略选择 经济转型的目标是建立一种能够促进社会长 期繁荣的市场经济体制。经济转型与创建市场有 两种策略选择。一是以“华盛顿共识”为代表的激 进策略。“华盛顿共识”主张以一种社会工程的方 式按照事先制定的方案 ,一步到位地将自由化、私 有化和宏观经济稳定全面实施。渐进的、局部的 改革只能陷入新旧体制并存的无效状态。“华盛 顿共识”主张只要放松政府控制 ,完善的市场经济 体制将自发产生。另一种是更为和缓的“渐进 — 制度主义”策略。“渐进 —制度主义”认为市场化 改革需要循序渐进地推动 ,关键是在特定的政治 约束下安排好改革的顺序、速度 ,保持改革的连续 性。尽管自由化、宏观经济稳定非常重要 ,但更为 根本的是创建支持竞争的组织制度。私有化并非 产权改革的唯一方式 ,新生的私人部门以及对国 有部门的有效重组才是支持经济增长的基础。要 建立完善的金融市场和公司治理结构 ,培育构筑 信任关系的商业网络和社会规范。“渐进 —制度 主义”重视政府在转型中的作用 ,它认为政府在维 持秩序、保护产权和契约方面不可替代 ,关键是改 革政府 ,使政府利益与市场发展相一致。 ⑦ “华盛顿共识”主导的经济转型在前苏东国家 并未取得预期的理想效果 ,而实施渐进改革的中 国则保持了经济增长与社会繁荣。两种策略产生 的绩效差异引发了学界的巨大争论。以萨克斯为 代表的“华盛顿共识”的支持者通常用波兰的转型 绩效来证明其战略选择的合理性 ,并将俄罗斯转 型危机与中国转型奇迹归咎为不同的初始条件 , 而非“华盛顿共识”之过与“渐进 —制度主义”之 功。但是 ,更多的学者对这种论证方式表示怀疑 , 特别是以斯蒂格利茨为代表的学者对“华盛顿共 识”进行了严厉的批判。他们认为“华盛顿共识” 在以下方面对转型国家的治理与发展危机负有不 可推卸的责任 : (1) 过度关注自由化、稳定化政策 , 而忽视了市场竞争环境的构建 ; (2) 过度强调政府 从经济中退出 ,忽视了政府克服市场失灵的功能 ; (3) 无视制度对转型与发展的重要性 ,特别是社会 资本、公民信任等非正式制度的作用 ; (4) 未能关 注政治与经济的互动作用 ,包括改革的政治约束、 利益集团的阻力。 ⑧ 对转型国家的研究表明 ,建立一种“增进市场 型治理结构”(Market2Enhancing Governance) 有助于 促进转型国家的市场治理与经济发展。“市场增 进型治理结构”首先要求政府具有足够的能力有 效执行政策 ,保障个人权利 ,限制政客和官僚的掠 夺行为 ,阻止利益集团的俘获行为。为此 ,政府需 要通过持续的改革强化公共部门的能力构建以培 育适宜的治理机能。在政府能力强化的基础上 , 必须创建出关键性的经济制度 ,它们主要包括产 权和契约制度 ,市场进入和退出的规则 ,稳定的货 币体系 ,为克服市场失灵而采取的政府规制政策、 收入分配政策、社会保障体系 ,等等。这些制度安 排并非完全遵循标准的经济理论模式 ,而是更多 地来自于实践中的经验摸索和创新。中国被视为 “市场增进型治理结构”的典型代表。中国在转型 之初注重保持政府制定和实施政策的能力 ,政府 通过分权化改革对自身权力进行必要限制 ,中央 与地方政府的目标实现了激励相容。尽管在转型 — 5 — 本期聚焦
本期聚焦 初期,法治和私人产权缺乏完善的保障,但一系列资本”成为滋生影子经济、有组织犯罪活动的温 有效的过渡性制度安排(如家庭联产承包制、乡镇床,从而扰乱了正常的经济和社会秩序。综合学 企业、财政分权等)促进了经济的强劲增长。伴随界的观点,转型国家公民社会发育薄弱主要是受 着政治进程的制度化、法治的强化以及加入WO以下因素的消极影响私有财产、自由、民主、法治 后的外部影响,中国政府的改革承诺更加可信,这等核心制度长期缺失,使公民社会缺乏历史传统 就使其正在迈向一种“以规则为基础的经济” 的支持;经济衰退使社会中间阶层被削弱,公民社 会失去了最重要的社会基础;传统价值观念瓦解 三、公民社会构建与策略选择 缺乏新的价值观念来化解社会分歧、促进社会团 结;公民社会无法避免官僚主义的侵扰,寡头政治 公民社会是介于个人、家庭和国家之间的,具中形成的精英联盟剥夺社会,削弱公民社会的 有自治性的社会生活领域,其核心要素包括公民成长 社会组织、社会运动、社会网络等。与政府和市场 在转型国家特定的历史与现实约束下构建公 相比,公民社会具有自身的优势:公民社会可以与民社会将是一个长期的过程。其间,政府、市场与 政府形成互补或竞争的关系,提高公共物品供给社会之间的关系需要反复调试与磨合,理性设计 的效率和质量;公民社会能够塑造社会成员的自与自发演化两种力量需要相互配合、协同演进。 治与合作精神,减少社会对政府的过分依赖,规约一方面,政府需要通过完善法治建设保障公民个 政府行为;公民社会孕育出丰厚的社会资本,可以人的权利,为公民个人、社会团体创造更大的自主 增进信任、克服集体行动中的协调问题、提高资源发展空间,充分激发社会民众的自主性与创新性 配置效率。因此,公民社会被视为缓解市场矢灵动力,提高社会的自组织秩序治理能力。另一方 和政府失灵的第三种治理机制。 面,政府需要保持对社会的必要控制、指导和规 公民社会在转型国家呈现出特定的发展脉范,将社会团体民间组织的发展纳入法制化的轨 络。科尔奈认为,伴随着转型的启动,官僚协调机道;同时综合运用政治、经济与社会政策,消除体 制将退居其次,市场协调机制将居于主导,公民社制变革所造成的社会裂痕,遏制权贵阶层对社会 会也将发挥更大作用。雷恩认为,在转型国家创的掠夺,实现社会利益的有效整合,增进社会 建公民社会不仅具有意识形态整合功能,而且可团结 以为市场经济和民主的巩固提供合法性支持。费 德罗维奇将公民社会看作是一种非正式秩序,公 四、总结与反思 民社会结构的稳定性不仅对经济增长产生刺激作 用,而且影响经济秩序的巩固。公民社会可以缩 政府、市场和公民社会是组成国家治理结构 减寻租空间,使国家的承诺更加可信,改革政策更的三大制度系统,它们各自由一系列相互关联的 具可预期性。普雷尼斯、曼斯菲尔多娃等学者分规则、组织和治理机制构成,并且共同维系着公共 析了转型国家的公民团体如何在与国家博弈的过秩序,在此基础上协调资源配置,推动经济发展。 程中影响政策制定。他们认为,将广泛的公民团在促进秩序治理和经济发展方面,政府、市场和公 体整合到决策过程中可以减少协调问题并且减轻民社会不是此消彼长的“零和博弈”关系,而是互 国家过度规制产生的负担 补与共生的“正和博弈”关系,过度削弱任何一种 与发达国家相比,转型国家的公民社会发育治理手段,无疑会将国家和社会推向混乱与衰退 仍然是不成熟的,它对于新兴市场与民主的协调的边缘。通过对转型国家的治理结构与经济发展 作用比较弱小。霍尔瓦德对东欧公民社会强度进的考察,我们可以获得许多具有重要理论意义与 行的测度表明,从公民社会组织的数量类型以及实践价值的结论和启示 公民对公共生活的参与度来看,这些国家的公民 首先,尽管转型需要改变传统的全能主义国 社会依然薄弱。此外,从传统体制承袭而来的一家治理结构,但绝不能以拆散国家制度和削弱政 些非正式制度、关系网络还蜕变为一种“恶性社会府治理能力为代价。转型是一个系统性的大规模 201994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
初期 ,法治和私人产权缺乏完善的保障 ,但一系列 有效的过渡性制度安排(如家庭联产承包制、乡镇 企业、财政分权等) 促进了经济的强劲增长。伴随 着政治进程的制度化、法治的强化以及加入 WTO 后的外部影响 ,中国政府的改革承诺更加可信 ,这 就使其正在迈向一种“以规则为基础的经济” ⑨。 三、公民社会构建与策略选择 公民社会是介于个人、家庭和国家之间的 ,具 有自治性的社会生活领域 ,其核心要素包括公民 社会组织、社会运动、社会网络等。与政府和市场 相比 ,公民社会具有自身的优势 :公民社会可以与 政府形成互补或竞争的关系 ,提高公共物品供给 的效率和质量 ;公民社会能够塑造社会成员的自 治与合作精神 ,减少社会对政府的过分依赖 ,规约 政府行为 ;公民社会孕育出丰厚的社会资本 ,可以 增进信任、克服集体行动中的协调问题、提高资源 配置效率。因此 ,公民社会被视为缓解市场失灵 和政府失灵的第三种治理机制。 ⑩ 公民社会在转型国家呈现出特定的发展脉 络。科尔奈认为 ,伴随着转型的启动 ,官僚协调机 制将退居其次 ,市场协调机制将居于主导 ,公民社 会也将发挥更大作用。雷恩认为 ,在转型国家创 建公民社会不仅具有意识形态整合功能 ,而且可 以为市场经济和民主的巩固提供合法性支持。费 德罗维奇将公民社会看作是一种非正式秩序 ,公 民社会结构的稳定性不仅对经济增长产生刺激作 用 ,而且影响经济秩序的巩固。公民社会可以缩 减寻租空间 ,使国家的承诺更加可信 ,改革政策更 具可预期性。普雷尼斯、曼斯菲尔多娃等学者分 析了转型国家的公民团体如何在与国家博弈的过 程中影响政策制定。他们认为 ,将广泛的公民团 体整合到决策过程中可以减少协调问题并且减轻 国家过度规制产生的负担。 与发达国家相比 ,转型国家的公民社会发育 仍然是不成熟的 ,它对于新兴市场与民主的协调 作用比较弱小。霍尔瓦德对东欧公民社会强度进 行的测度表明 ,从公民社会组织的数量、类型以及 公民对公共生活的参与度来看 ,这些国家的公民 社会依然薄弱。此外 ,从传统体制承袭而来的一 些非正式制度、关系网络还蜕变为一种“恶性社会 资本”,成为滋生影子经济、有组织犯罪活动的温 床 ,从而扰乱了正常的经济和社会秩序。综合学 界的观点 ,转型国家公民社会发育薄弱主要是受 以下因素的消极影响 :私有财产、自由、民主、法治 等核心制度长期缺失 ,使公民社会缺乏历史传统 的支持 ;经济衰退使社会中间阶层被削弱 ,公民社 会失去了最重要的社会基础 ;传统价值观念瓦解 , 缺乏新的价值观念来化解社会分歧、促进社会团 结 ;公民社会无法避免官僚主义的侵扰 ,寡头政治 中形成的精英联盟剥夺社会 ,削弱公民社会的 成长。 在转型国家特定的历史与现实约束下构建公 民社会将是一个长期的过程。其间 ,政府、市场与 社会之间的关系需要反复调试与磨合 ,理性设计 与自发演化两种力量需要相互配合、协同演进。 一方面 ,政府需要通过完善法治建设保障公民个 人的权利 ,为公民个人、社会团体创造更大的自主 发展空间 ,充分激发社会民众的自主性与创新性 动力 ,提高社会的自组织秩序治理能力。另一方 面 ,政府需要保持对社会的必要控制、指导和规 范 ,将社会团体、民间组织的发展纳入法制化的轨 道 ;同时综合运用政治、经济与社会政策 ,消除体 制变革所造成的社会裂痕 ,遏制权贵阶层对社会 的掠夺 ,实现社会利益的有效整合 ,增进社会 团结。 四、总结与反思 政府、市场和公民社会是组成国家治理结构 的三大制度系统 ,它们各自由一系列相互关联的 规则、组织和治理机制构成 ,并且共同维系着公共 秩序 ,在此基础上协调资源配置 ,推动经济发展。 在促进秩序治理和经济发展方面 ,政府、市场和公 民社会不是此消彼长的“零和博弈”关系 ,而是互 补与共生的“正和博弈”关系 ,过度削弱任何一种 治理手段 ,无疑会将国家和社会推向混乱与衰退 的边缘。通过对转型国家的治理结构与经济发展 的考察 ,我们可以获得许多具有重要理论意义与 实践价值的结论和启示 : 首先 ,尽管转型需要改变传统的全能主义国 家治理结构 ,但绝不能以拆散国家制度和削弱政 府治理能力为代价。转型是一个系统性的大规模 — 6 — 本期聚焦
本期聚焦 制度变迁过程,具有明显的不稳定性和不确定性,和公民社会的组织制度与社会机能需要小心修 尤其需要一个具备强大制度供给和秩序治理能力复,那些有助于建构信任与合作关系的“良性社会 的强政府发挥制度变迁推进器和社会秩序稳定器资本”需要点滴积累。在这样的约束条件下,激进 的功能。建立强政府单纯依靠新自由主义的“最的自由化改革以及政府的仓皇撤退,留下的必然 小国家”战略是远远不够的,而是需要循序渐进的是混乱的市场和分裂的社会 制度构建。其中,不仅需要建立有效规范政府行 注释 为的政治制度和法律体系,也需要对政府内部的 (ams Komai, The Road to a Free Economy-Shifting 组织结构、人力资本进行设计与更新,更需要有效 rom a Socialist System: The Example d hungary,w.W 遏制利益集团对政府的俘获行为。 noRIOn COMPANY, 1990, p. 22 ②李强《后全能体制下现代国家的构建》,载于《战略 其次,在缺乏市场经济传统的国家创建市场 与管理》2001年第6期。 经济,需要政府发挥增进市场的功能。市场经济 BAndrei P. Tsygankov, "Mdern at Last? Variety of Weak 体制是由一套运行良好的制度安排构成的制度系 ates in the post- Soviet World. in Communist and Past 统,它们相互配合,为市场主体提供必要的信息 Commumist Studies, 40, 2007, pp. 423-439 机会和适当的激励。许多制度具有公共物品的特 ④美]弗朗西斯福山《国家构建:21世纪的国家 性,单纯依靠市场的自发力量无法达到最佳供给治理与世界秩序》中国社会科学出版社2007年版第1页 水平,因此,政府必须提供那些不能由市场自发建第23-32页 ⑤参见[美]胡安林茨阿尔弗莱德嘶泰潘《民主 政府的缺位会导致不合法的私人部门介入制度创转型与巩固的间题:南欧、南美和后共产主义欧洲》浙江 建,这时的市场也必然处于效率低下与能力薄弱人民出版社2008年版第3-9页。 的状态。 ⑦比]热若尔啰罗兰《转型与经济学》北京大学出版 社2002年版第306-311页。 再次,培育一个开放的、具备利益整合功能的 (Joachim Ahrens and Martin Meurers,"Institutions 公民社会,是保证转型深化与国家有效治理的社, nd Ecoomic performance in pbst social 会基础。公民社会的发展,社会民众参与制度改 ounces: A Conceptual and Empirical Approach”,sehp:∥ 革和公共治理渠道的扩展,不仅可以缓解利益集ww.gw.s/ umar/conference,0pd/ meurers.pd 团形成的改革阻力,保证经济转型兼顾效率和公 Joachim Ahrens and Philipp Mengeninghaus 正两大终极目标,而且有助于转变政府职能提高 4 Institutional Change and Ecoomic Transition Market- 政府的治理能力。理性、开放和成熟的公民社会 nhancing Governance. Chinese- Syle The European 可以孕育出丰厚的“良性社会资本”,有助于消弭 Joumal d Comparative Econoics, 3(1), 2006 ①参见俞可平主编《治理与善治》社会科学文献出版 社会分裂、缓解利益冲突、增进信任与合作规范的 社2000年版第326-350页;曾峻《公共秩序的制度安排 形成,从而扩展经济交易的效率空间促进资源的国家与社会关系的框架及其运用》学林出版社205 流动与合理配置,实现经济发展和社会福利的年版第202-204页。 提高 ① Heiko pleines eds.,“ Participation of CIⅶ il Society in 最后,制度改革与国家治理结构的构建要立 New Modes of Govenance, he Case of the New H member 足传统与现实约束,警惕“最优制度实践”。在现Sacs”", Working Paper g the Research Centre for East European 实中,政府、市场和公民社会的结合方式是多样化Smds,67,200 的,因而形成了多样性的国家治理结构。但是,西 @)an Kubik, "How to Study Civil Society: The State of the 方主流经济学家和国际机构却向转型国家推行整 rt and What to Do Next”, in East European Politics and 齐划一的自由化改革方案(华盛顿共识)。由于这 achenes,19(1),2005,p.105-120 ⑩ Paul G. Hare,“ Institutional Change and Ecommic 套“最优制度实践”忽略了转型国家的历史和现 实,因此避免不了失败的命运。经历了长期的计 prepared/ Session ll d the UNECE Spring Semnan,mb Performance in the Transition Commies, the paper 划体制实践,转型国家的市场和社会所蕴涵的自作者单位]南开大学经济学院 组织治理能力已经相当微弱,那些支持市场经济 [责任编辑:文心] 901994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouseAllrightsreservedhttp://www.cnki.net
制度变迁过程 ,具有明显的不稳定性和不确定性 , 尤其需要一个具备强大制度供给和秩序治理能力 的强政府发挥制度变迁推进器和社会秩序稳定器 的功能。建立强政府单纯依靠新自由主义的“最 小国家”战略是远远不够的 ,而是需要循序渐进的 制度构建。其中 ,不仅需要建立有效规范政府行 为的政治制度和法律体系 ,也需要对政府内部的 组织结构、人力资本进行设计与更新 ,更需要有效 遏制利益集团对政府的俘获行为。 其次 ,在缺乏市场经济传统的国家创建市场 经济 ,需要政府发挥增进市场的功能。市场经济 体制是由一套运行良好的制度安排构成的制度系 统 ,它们相互配合 ,为市场主体提供必要的信息、 机会和适当的激励。许多制度具有公共物品的特 性 ,单纯依靠市场的自发力量无法达到最佳供给 水平 ,因此 ,政府必须提供那些不能由市场自发建 立的制度 ,同时对受其影响的公共利益进行规制。 政府的缺位会导致不合法的私人部门介入制度创 建 ,这时的市场也必然处于效率低下与能力薄弱 的状态。 再次 ,培育一个开放的、具备利益整合功能的 公民社会 ,是保证转型深化与国家有效治理的社 会基础。公民社会的发展 ,社会民众参与制度改 革和公共治理渠道的扩展 ,不仅可以缓解利益集 团形成的改革阻力 ,保证经济转型兼顾效率和公 正两大终极目标 ,而且有助于转变政府职能 ,提高 政府的治理能力。理性、开放和成熟的公民社会 可以孕育出丰厚的“良性社会资本”,有助于消弭 社会分裂、缓解利益冲突、增进信任与合作规范的 形成 ,从而扩展经济交易的效率空间 ,促进资源的 流动与合理配置 ,实现经济发展和社会福利的 提高。 最后 ,制度改革与国家治理结构的构建要立 足传统与现实约束 ,警惕“最优制度实践”。在现 实中 ,政府、市场和公民社会的结合方式是多样化 的 ,因而形成了多样性的国家治理结构。但是 ,西 方主流经济学家和国际机构却向转型国家推行整 齐划一的自由化改革方案(华盛顿共识) 。由于这 套“最优制度实践”忽略了转型国家的历史和现 实 ,因此避免不了失败的命运。经历了长期的计 划体制实践 ,转型国家的市场和社会所蕴涵的自 组织治理能力已经相当微弱 ,那些支持市场经济 和公民社会的组织制度与社会机能需要小心修 复 ,那些有助于建构信任与合作关系的“良性社会 资本”需要点滴积累。在这样的约束条件下 ,激进 的自由化改革以及政府的仓皇撤退 ,留下的必然 是混乱的市场和分裂的社会。 注释 : ①Janos Kornai , The Road to a Free Economy —Shifting from a Socialist System : The Example of Hungary , W. W. NORTON & COMPANY, 1990 , p. 22. ②李强《后全能体制下现代国家的构建》,载于《战略 与管理》2001 年第 6 期。 ③Andrei P. Tsygankov ,“Modern at Last ?Variety of Weak States in the Post2Soviet World”, in Communist and Post2 Communist Studies , 40 , 2007 , pp. 423 - 439. ④⑥[美]弗朗西斯·福山《国家构建 :21 世纪的国家 治理与世界秩序》中国社会科学出版社 2007 年版第 1 页 , 第 23 —32 页。 ⑤参见[美]胡安·J. 林茨、阿尔弗莱德·斯泰潘《民主 转型与巩固的问题 :南欧、南美和后共产主义欧洲》浙江 人民出版社 2008 年版第 3 —39 页。 ⑦[比]热若尔·罗兰《转型与经济学》北京大学出版 社 2002 年版第 306 —311 页。 ⑧Joachim Ahrens and Martin Meurers , “Institutions , Governance , and Economic Performance in Post2Socialist Countries: A Conceptual and Empirical Approach”,see http :ΠΠ www. gov. siΠumarΠconferenceΠ2000ΠpdfΠmeurers. pdf. ⑨ Joachim Ahrens and Philipp Mengeringhaus , “ Institutional Change and Economic Transition : Market2 Enhancing Governance , Chinese2Style ”, in The European Journal of Comparative Economics , 3 (1) , 2006 , pp. 75 - 102. ⑩参见俞可平主编《治理与善治》社会科学文献出版 社 2000 年版第 326 —350 页 ;曾峻《公共秩序的制度安排 ———国家与社会关系的框架及其运用》学林出版社 2005 年版第 202 —204 页。 λϖHeiko Pleines eds. ,“Participation of Civil Society in New Modes of Governance , The Case of the New EU Member States”, Working Paper of the Research Centre for East European Studies , 67 , 2005. λωJan Kubik ,“How to Study Civil Society : The State of the Art and What to Do Next”, in East European Politics and Societies , 19 (1) , 2005 , pp. 105 - 120. λξPaul G. Hare , “Institutional Change and Economic Performance in the Transition Economies”, the paper was prepared for Session II of the UNECE Spring Seminar , 2001. [作者单位]南开大学经济学院。 [责任编辑 :文心] — 7 — 本期聚焦
