2007年第1期 湖南行政学院学报(双月刊 No.1,2007 (总第43期) DURNALOFHUNANADM N ISIRATDN NSTIIUTE General No 43 文章编号:1009-3605(2007)010005-03 西方公共部门绩效管理探索及启示 唐琦玉 (中共湖南省委党校、湖南行政学院,湖南长沙410006) 摘要:当代西方各国的行政改革都以建立绩效为导向的公共管理为其追求的目标,在其发展的过程中呈现出了新特征 形成了诸如新公共选择理论、企业型政府理论、委托代理理论和治理理论等理论体系。借鉴其他国家的先进经验,探讨和建 立适合我国国情的公共部门绩效管理模式,推进公共部门绩效管理逐步走向规范化、系统化、制度化和科学化,成为我国公 共管理现代化的迫切要求。 关键词:公共部门;绩效管理;探索;启示 中图分类号:D0文献标识码:A 在西方,自20世纪70年代以来,随着政府成本意识的一揽子改善行政管理计划”,第二阶段(20世纪90年代) 强化和公民监督意识的加强,西方各国政府公共部门绩效管克林顿政府开始了大规模的公共部门绩效管理运动,其标志 理作为一项重大的政治活动蓬勃展开。在中国,随着政府等为1993年的咽家绩效评估报告》的推出和做府绩效和 公共部门目标责任制的推行,科学发展观和正确政绩观的进结果法》的推行;第三阶段,布什政府进行的以“2003年 步树立与落实,公共部门绩效管理问题也开始引起了广泛预算新格式”为标志的绩效管理改革 的重视。但与西方国家相比,我国对公共部门绩效管理的研 西方国家公共部门绩效管理所具有的持续性体现在各国 究和实践起步较晚,理论研究尤为薄弱。因此,借鉴其他国公共部门绩效管理的进程不因政党的更替和领导人的换届而 家的先进经验,探讨和建立适合我国国情的公共部门绩效管中断,改革被予以高度重视并持续推行。如英国、美国、新 理模式,推进公共部门绩效管理逐步走向规范化、系统化、西兰与澳大利亚四国的政党制度都是两党制,其公共部门绩 制度化和科学化,成为我国公共管理现代化的迫切要求 效管理改革实践从20世纪70~80年代开始,基本上都是以 西方国家公共部门绩效管理的实践特性 台 以政党的换届作为推动力 2.突出经济、效率和效能。西方国家公共部门绩效管 西方国家较早就开始了公共部门绩效管理,其绩效管理理按“三E”的顺序,由浅入深、递进发展。首先,从重 实践从20世纪70年代开始到90年代基本发展成熟。在其经济”到重做效率”,再到重效能”。经济”阶段关注 发展的过程中呈现出了以下特征 财务绩效和市场绩效,主要通过财务管理改革、压缩层级 1.阶段性和持续性相结合。西方国家公共部门绩效管精简机构和人员等改革措施节省公共开支,减少政府成本 理的实践大体上都经过了三个阶段。如英国:在第一阶段如英国通过“雷诺评审”降低运营成本;美国里根政府致 (20世纪70年代一80年代末),撒切尔政府开始了大规模力于缩减政府开支和削减政府社会福利职能;澳大利亚于 的公共部门绩效管理运动,其中包括“雷诺评审”、“部长1984年实施了“财政管理改进计划”(MMP);新西兰则通 管理信息系统”、财务管理新方案”和“下一步”行动等过对政府商业性职能的削减达到减轻政府负担的经济目的。 措施;在第二阶段(20世纪90年代初~1996年),梅杰政“效率”阶段关注投入、产出比率或运作绩效。如英国的 府颁布了公民宪章》;工党布莱尔政府在第 邰部长管理信息系统”目的就是按目标的需要进行资源的合 年至今)继续了保守党的绩效管理改革。美国公共部门绩理配置,提高运作绩效;澳大利亚则通过强化责任、控制和 效管理主要包括:第一阶段(20世纪η0年代一80年代末),协调来提高政府效率。“效能”阶段重视行政产出带来的社 尼克松政府的·联邦政府生产力测定方案”改革、1976年会效果,即把质量和顾客放在首位,重视产品绩效质量) 福特政府的“日落法”、80年代里根政府的“改革1988的和服务绩效(顾客满意)。其次,绩效管理实践引发了一系 收稿日期:2006-06-10 ·本文系湖南省社会科学基金重点课题[编号:04m03」的阶段性研究成果之 作者简介:唐琦玉,男,湖南永州人,中共湖南省委党校、湖南行政学院公共管理教硏部副主任、教授,主要研究方向:政府管理和公共经济 201994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
2007年第 1期 湖南行政学院学报 (双月刊 ) No11, 2007 (总第 43期 ) JOURNALOFHUNANADM IN ISTRATION INSTITUTE General No143 文章编号 : 1009 - 3605 (2007) 01 - 0005 - 03 西方公共部门绩效管理探索及启示 3 唐琦玉 (中共湖南省委党校、湖南行政学院 , 湖南 长沙 410006) 收稿日期 : 2006 - 06 - 10 3 本文系湖南省社会科学基金重点课题 [编号 : 04JD03 ] 的阶段性研究成果之一。 作者简介 : 唐琦玉 , 男 , 湖南永州人 , 中共湖南省委党校、湖南行政学院公共管理教研部副主任、教授 , 主要研究方向: 政府管理和公共经济。 摘要 : 当代西方各国的行政改革都以建立绩效为导向的公共管理为其追求的目标 , 在其发展的过程中呈现出了新特征 , 形成了诸如新公共选择理论、企业型政府理论、委托代理理论和治理理论等理论体系。借鉴其他国家的先进经验 , 探讨和建 立适合我国国情的公共部门绩效管理模式 , 推进公共部门绩效管理逐步走向规范化、系统化、制度化和科学化 , 成为我国公 共管理现代化的迫切要求。 关键词 : 公共部门 ; 绩效管理 ; 探索 ; 启示 中图分类号 : D0 文献标识码 : A 在西方 , 自 20世纪 70年代以来 , 随着政府成本意识的 强化和公民监督意识的加强 , 西方各国政府公共部门绩效管 理作为一项重大的政治活动蓬勃展开。在中国 , 随着政府等 公共部门目标责任制的推行 , 科学发展观和正确政绩观的进 一步树立与落实 , 公共部门绩效管理问题也开始引起了广泛 的重视。但与西方国家相比 , 我国对公共部门绩效管理的研 究和实践起步较晚 , 理论研究尤为薄弱。因此 , 借鉴其他国 家的先进经验 , 探讨和建立适合我国国情的公共部门绩效管 理模式 , 推进公共部门绩效管理逐步走向规范化、系统化、 制度化和科学化 , 成为我国公共管理现代化的迫切要求。 一、西方国家公共部门绩效管理的实践特性 西方国家较早就开始了公共部门绩效管理 , 其绩效管理 实践从 20世纪 70年代开始到 90年代基本发展成熟。在其 发展的过程中呈现出了以下特征 : 11阶段性和持续性相结合。西方国家公共部门绩效管 理的实践大体上都经过了三个阶段。如英国 : 在第一阶段 (20世纪 70年代 —80年代末 ) , 撒切尔政府开始了大规模 的公共部门绩效管理运动 , 其中包括 “雷诺评审 ”、“部长 管理信息系统 ”、“财务管理新方案 ”和 “下一步 ”行动等 措施 ; 在第二阶段 (20世纪 90年代初 ～1996年 ) , 梅杰政 府颁布了 《公民宪章 》; 工党布莱尔政府在第三阶段 (1996 年至今 ) 继续了保守党的绩效管理改革。美国公共部门绩 效管理主要包括 : 第一阶段 (20世纪 70年代 —80年代末 ) , 尼克松政府的 “联邦政府生产力测定方案 ”改革、1976年 福特政府的 “日落法 ”、80年代里根政府的 “改革 1988的 一揽子改善行政管理计划 ”; 第二阶段 ( 20世纪 90年代 ) , 克林顿政府开始了大规模的公共部门绩效管理运动 , 其标志 为 1993年的 《国家绩效评估报告 》的推出和 《政府绩效和 结果法 》的推行 ; 第三阶段 , 布什政府进行的以 “2003年 预算新格式 ”为标志的绩效管理改革。 西方国家公共部门绩效管理所具有的持续性体现在各国 公共部门绩效管理的进程不因政党的更替和领导人的换届而 中断 , 改革被予以高度重视并持续推行。如英国、美国、新 西兰与澳大利亚四国的政党制度都是两党制 , 其公共部门绩 效管理改革实践从 20世纪 70～80年代开始 , 基本上都是以 新政府上台为发端 , 以政党的换届作为推动力。 21突出经济、效率和效能。西方国家公共部门绩效管 理按 “三 E”的顺序 , 由浅入深、递进发展。首先 , 从重 “经济 ”到重 “效率 ”, 再到重 “效能 ”。“经济 ”阶段关注 财务绩效和市场绩效 , 主要通过财务管理改革、压缩层级、 精简机构和人员等改革措施节省公共开支 , 减少政府成本。 如英国通过 “雷诺评审 ”降低运营成本 ; 美国里根政府致 力于缩减政府开支和削减政府社会福利职能 ; 澳大利亚于 1984年实施了 “财政管理改进计划 ” ( FM IP) ; 新西兰则通 过对政府商业性职能的削减达到减轻政府负担的经济目的。 “效率 ”阶段关注投入、产出比率或运作绩效。如英国的 “部长管理信息系统 ”目的就是按目标的需要进行资源的合 理配置 , 提高运作绩效 ; 澳大利亚则通过强化责任、控制和 协调来提高政府效率。“效能 ”阶段重视行政产出带来的社 会效果 , 即把质量和顾客放在首位 , 重视产品绩效 (质量 ) 和服务绩效 (顾客满意 )。其次 , 绩效管理实践引发了一系 5
列转变。西方诸国的公共部门绩效管理从通过加强内部控制核心目标不再有用的职能。第三,全力关注改进目标。改进 提髙绩效到转为适度控制提高绩效,再到通过竞争和顾客选目标可以通过使用长期目标、战略开发、绩效预算、长期预 择提高绩效。组织的绩效驱动机制由资源利用和管理者个人算和应用会计等工具进行。在改进目标的过程中要注意关注 责任为特点的内部控制机制到关注外部顾客需求、提高质量掌舵能力、寻求立法部门的参与,获得政党的支持等各个 的外部驱动机制。从注重内部竞争到注重外部竞争,组织关因素 注的重点也由内部效率最大化转变为外部效益最大化。 2通过合理的制度设计提高公共部门绩效。从制度设 3.权变性与全面性相统一。西方国家公共部门绩效管计角度考察怎样提高公共部门绩效,是各国改革者和研究者 理注重过程的权变性,诸国的实践是在树立改革目标和方都不忽视的视角。对于具有规模经济效益、易于广为接受的 向、形成改革框架规划的条件下大力推进的。改革过程中注技术,还能按照规定的日程安排顺利完成的领域,应采用集 重正式评估以及根据评估结果进行调整和改进,从而引发新权的制度设计,即由国家官僚体制来完成;而其他较小规模 轮变革循环。其中,改革的前一阶段为后一阶段打基础,的经济、未知的技术,更进一步的监督和建立在迅速回应基 后一阶段是前一阶段的总结和延续,这就形成了一个战略管础上的活动,则可以从一种更加分权的方法中获益 理循环,而且是一个不断完善、不断深化,有层次、有步 3通过激励提高公共部门绩效。通过激励提高绩效是 骤,节节推进、螺旋上升的动态过程。同时,西方诸国公共组织较为常用的一种途径,因此,许多学者对此都有论述 部门绩效管理一方面注重从各个方面提高绩效,另一方面,如戴维·奥斯本和彼德·普拉斯特里克提出可以将财政激励 对影响绩效的不同因素加以整合,从而形成绩效合力,达到与心理激励并用,来对个人进行激励。其中,财政激励必须 整体最优。主要包括:通过制度化和领导重视的双向合力保以客观的绩效测定而不是以管理者的主观评价为依据。此 证公共部门绩效管理实践得以推行;将组织、技术、专家等外,在对个人微励的同时还应实施团体激励以扩大激励的影 资源整合为一个专门机构,由该机构负责推行改革。 响力。史蒂文·科恩和威廉·埃米克则认为,绩效激励的 4.重视对各部门绩效管理过程实施监督。西方诸国都关键在于“匹配”,即将工作任务与个人才能匹配,将激励 通过设立专门机枃对各个部门绩效管理过程实施监督,例因素与个人偏好匹配,将不同激励与不同层次的人才匹配。 如,美国由联邦政府管理与预算总局”审批各部的年度达到“匹配”本身就是对员工的一种激励—做能胜任并 绩效计划,由“总审计署”自主选择项目活动,独立对政且喜欢的工作,得到想要的奖励,这是一种组织与员工的双 府机构进行绩效评估,并向国会和公众公布结果;在英国,蠃激励,是成本最低,收益最高的激励。 “英国审计办公室”负责监督中央的绩效评估,“审计委员 4应用新的管理方法和技术提高公共部门绩效。史蒂 会”负责监督地方;新西兰和澳大利亚则设置全国性的统文·科恩和罗纳德·布兰德主张运用全面质量管理(TM) 一机构进行监督,各公共组织内部不设监督机构。 来提高公共部门绩效。中他们把公共部门的工作看做一个相 5.以“绩效协议”的形式保证高绩效。西方诸国都以互影响的过程,在这个过程中,“工人们从供应商处取得供 效协议”形式同时加强自主性和责任来达到高绩效。英应物,并追加价值使它能够适应顾客的需求”,同时形成了 国、美国、新西兰通过在各部部长与执行机构负责人之间签供应商一本单位工人一顾客”三类主体构成的供应 订“绩效协议”,给予各部更大自主性,明确各自职责;澳链。而要使这一过程达到高绩效,必须考虑围绕这三类主体 大利亚在其内阁和部长间签订的“绩效协议”也达到了同而形成的三个要素:(1)与供应商协作;(2)持续不断地 样的效果 对员工工作进行分析;(3)与客户协作 5通过实施合同承包提高公共部门绩效。E.S.萨瓦斯 二、西方国家对提高公共部门绩效管理途径的用大量确凿的证据,证明合同承包是最有效率的。他认 理论探索 为,合同承包给公众更多自由选择的机会,这种自由选择能 西方学者对公共部门绩效管理的理论研究是伴随着大规够推动竞争,而竞争又能带来更高绩效的公共服务,因此竞 模正式组织包括公共组织和私人组织)的出现而逐渐兴争的引进是合同承包高效率的根本原因。 起的,因此,公共部门绩效管理的理论相对较新,形成了诸 6通过有效利用信息提高公共部门绩效。信息是公共 如新公共选择理论、企业型政府理论、委托代理理论和治理部门的重要资源,其准确性直接影响到组织绩效的各个方 理论等理论体系。其中,对提高公共部门绩效管理途径方面面,因此能否获取和有效利用信息就至关重要。史蒂文·科 进行了以下有益探索。 恩和威廉→埃米克认为可以通过信息需求矩阵来找到组织需 1.通过明确目标提高公共部门绩效。戴维·奥斯本和要的信息并过滤冗余的信息。通过建立标准化操作程序和机 彼德·普拉斯特里克对通过确定方向、明确目标,即实施核制,可以使信息得到迅速传播。通过信息技术如电子邮件、 心战略以提高绩效的途径做出了详细的论述。2他们认为,声音信息系统和管理信息系统可以改进组织的信息能力(包 凡是取得了高绩效的组织都是那些高度重视使命、组织目标括信息评估、管理和分析能力),并控制和改善信息的流动 及绩效等问题的组织。而明确目标,实施核心战略,应做 7.通过评估提高公共部门绩效。具体来说,在鉴别评 到:首先,确定组织目标和战略以明确方向。公共组织可以估项目阶段,由市民界定欲评估的项目;在陈述目的和界定 通过绩效和项目评估、优先选择审査、日落法则等方式重新所期望结果阶段,公共部门经理应与其服务的市民一道提出 审视和明确组织目标。其次,将目标根本不同的职能分属不战略计划,阐明使命、目的和目标。在评估绩效阶段,必须 同的组织,使每个组织只专注于达成一个明确的目标,之对项目运作实施连续不断的系统性、周期性追踪以查看其有 后,通过放弃、出售或转移给其他层级的政府,剔除那些对效性以及质量标推的达成程度;在评估报告阶段,报告应集 6 201994-2009cHinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
列转变。西方诸国的公共部门绩效管理从通过加强内部控制 提高绩效到转为适度控制提高绩效 , 再到通过竞争和顾客选 择提高绩效。组织的绩效驱动机制由资源利用和管理者个人 责任为特点的内部控制机制到关注外部顾客需求、提高质量 的外部驱动机制。从注重内部竞争到注重外部竞争 , 组织关 注的重点也由内部效率最大化转变为外部效益最大化。 31权变性与全面性相统一。西方国家公共部门绩效管 理注重过程的权变性 , 诸国的实践是在树立改革目标和方 向、形成改革框架规划的条件下大力推进的。改革过程中注 重正式评估以及根据评估结果进行调整和改进 , 从而引发新 一轮变革循环。其中 , 改革的前一阶段为后一阶段打基础 , 后一阶段是前一阶段的总结和延续 , 这就形成了一个战略管 理循环 , 而且是一个不断完善、不断深化 , 有层次、有步 骤 , 节节推进、螺旋上升的动态过程。同时 , 西方诸国公共 部门绩效管理一方面注重从各个方面提高绩效 , 另一方面 , 对影响绩效的不同因素加以整合 , 从而形成绩效合力 , 达到 整体最优。主要包括 : 通过制度化和领导重视的双向合力保 证公共部门绩效管理实践得以推行 ; 将组织、技术、专家等 资源整合为一个专门机构 , 由该机构负责推行改革。[ 1 ] 41重视对各部门绩效管理过程实施监督。西方诸国都 通过设立专门机构对各个部门绩效管理过程实施监督 , 例 如 , 美国由联邦政府 “管理与预算总局 ”审批各部的年度 绩效计划 , 由 “总审计署 ”自主选择项目活动 , 独立对政 府机构进行绩效评估 , 并向国会和公众公布结果 ; 在英国 , “英国审计办公室 ”负责监督中央的绩效评估 , “审计委员 会 ”负责监督地方 ; 新西兰和澳大利亚则设置全国性的统 一机构进行监督 , 各公共组织内部不设监督机构。 51以 “绩效协议 ”的形式保证高绩效。西方诸国都以 “绩效协议 ”形式同时加强自主性和责任来达到高绩效。英 国、美国、新西兰通过在各部部长与执行机构负责人之间签 订 “绩效协议 ”, 给予各部更大自主性 , 明确各自职责 ; 澳 大利亚在其内阁和部长间签订的 “绩效协议 ”也达到了同 样的效果。 二、西方国家对提高公共部门绩效管理途径的 理论探索 西方学者对公共部门绩效管理的理论研究是伴随着大规 模正式组织 (包括公共组织和私人组织 ) 的出现而逐渐兴 起的 , 因此 , 公共部门绩效管理的理论相对较新 , 形成了诸 如新公共选择理论、企业型政府理论、委托代理理论和治理 理论等理论体系。其中 , 对提高公共部门绩效管理途径方面 进行了以下有益探索。 11通过明确目标提高公共部门绩效。戴维 ·奥斯本和 彼德 ·普拉斯特里克对通过确定方向、明确目标 , 即实施核 心战略以提高绩效的途径做出了详细的论述。[ 2 ]他们认为 , 凡是取得了高绩效的组织都是那些高度重视使命、组织目标 及绩效等问题的组织。而明确目标 , 实施核心战略 , 应做 到 : 首先 , 确定组织目标和战略以明确方向。公共组织可以 通过绩效和项目评估、优先选择审查、日落法则等方式重新 审视和明确组织目标。其次 , 将目标根本不同的职能分属不 同的组织 , 使每个组织只专注于达成一个明确的目标 , 之 后 , 通过放弃、出售或转移给其他层级的政府 , 剔除那些对 核心目标不再有用的职能。第三 , 全力关注改进目标。改进 目标可以通过使用长期目标、战略开发、绩效预算、长期预 算和应用会计等工具进行。在改进目标的过程中要注意关注 掌舵能力、寻求立法部门的参与 , 获得政党的支持等各个 因素。 2. 通过合理的制度设计提高公共部门绩效。从制度设 计角度考察怎样提高公共部门绩效 , 是各国改革者和研究者 都不忽视的视角。对于具有规模经济效益、易于广为接受的 技术 , 还能按照规定的日程安排顺利完成的领域 , 应采用集 权的制度设计 , 即由国家官僚体制来完成 ; 而其他较小规模 的经济、未知的技术 , 更进一步的监督和建立在迅速回应基 础上的活动 , 则可以从一种更加分权的方法中获益。 3. 通过激励提高公共部门绩效。通过激励提高绩效是 组织较为常用的一种途径 , 因此 , 许多学者对此都有论述。 如戴维 ·奥斯本和彼德 ·普拉斯特里克提出可以将财政激励 与心理激励并用 , 来对个人进行激励。其中 , 财政激励必须 以客观的绩效测定而不是以管理者的主观评价为依据。此 外 , 在对个人激励的同时还应实施团体激励以扩大激励的影 响力。史蒂文 ·科恩和威廉 ·埃米克则认为 , [ 3 ]绩效激励的 关键在于 “匹配 ”, 即将工作任务与个人才能匹配 , 将激励 因素与个人偏好匹配 , 将不同激励与不同层次的人才匹配。 达到 “匹配 ”本身就是对员工的一种激励 ———做能胜任并 且喜欢的工作 , 得到想要的奖励 , 这是一种组织与员工的双 赢激励 , 是成本最低 , 收益最高的激励。 4. 应用新的管理方法和技术提高公共部门绩效。史蒂 文 ·科恩和罗纳德 ·布兰德主张运用全面质量管理 ( TQM ) 来提高公共部门绩效。[ 4 ]他们把公共部门的工作看做一个相 互影响的过程 , 在这个过程中 , “工人们从供应商处取得供 应物 , 并追加价值使它能够适应顾客的需求 ”, 同时形成了 “供应商 ———本单位工人 ———顾客 ”三类主体构成的供应 链。而要使这一过程达到高绩效 , 必须考虑围绕这三类主体 而形成的三个要素 : (1) 与供应商协作 ; (2) 持续不断地 对员工工作进行分析 ; (3) 与客户协作。 5. 通过实施合同承包提高公共部门绩效。E1S1萨瓦斯 用大量确凿的证据 , 证明合同承包是最有效率的。[ 5 ]他认 为 , 合同承包给公众更多自由选择的机会 , 这种自由选择能 够推动竞争 , 而竞争又能带来更高绩效的公共服务 , 因此竞 争的引进是合同承包高效率的根本原因。 6. 通过有效利用信息提高公共部门绩效。信息是公共 部门的重要资源 , 其准确性直接影响到组织绩效的各个方 面 , 因此能否获取和有效利用信息就至关重要。史蒂文 ·科 恩和威廉 ·埃米克认为可以通过信息需求矩阵来找到组织需 要的信息并过滤冗余的信息。通过建立标准化操作程序和机 制 , 可以使信息得到迅速传播。通过信息技术如电子邮件、 声音信息系统和管理信息系统可以改进组织的信息能力 (包 括信息评估、管理和分析能力 ) , 并控制和改善信息的流动。 71通过评估提高公共部门绩效。具体来说 , 在鉴别评 估项目阶段 , 由市民界定欲评估的项目 ; 在陈述目的和界定 所期望结果阶段 , 公共部门经理应与其服务的市民一道提出 战略计划 , 阐明使命、目的和目标。在评估绩效阶段 , 必须 对项目运作实施连续不断的系统性、周期性追踪以查看其有 效性以及质量标推的达成程度 ; 在评估报告阶段 , 报告应集 6
中于诹取得了什么”、代价如何”,应简明扼要,包括基本为导向的新的管理措施的运用。政府绩效管理与评估是改革 的评估内容以及比较结果;最后一个阶段是使用评估结果,政府管理的重要环节和有效工具 评估的作用不在于为评估而评估,而在于用评估结果和所得 启示二:公共部门绩效管理十分复杂。公共部门绩效管 信息去影响和改进组织的绩效。 理由于其目标多元、因素众多、产出特殊、信息稀缺、认知 8.通过申诉机制提高公共部门绩效。夏尔·德巴什从偏差,已成为现代公共管理的前沿课题,也是世界各国公认 申诉机制的途径对提高公共部门绩效进行了独特的研究。”的难题之一。如在公共部门绩效管理中,往往存在着政府与 他把这种申诉机制称做“混合监督”,即设立具有一定独立市场的矛盾、管理科学化与管理民主化的矛盾、定性与定量 性的机构,受理公众对于行政机构的申诉,对行政机构进行的矛盾、内容和形式的矛盾、评估标准的统一性和实际情况 调查、干预,以达到改善行政绩效和保护公民权益的目的。的多样性、差异性之间的矛盾等等,因此,我们需要充分认 该制度在议会制国家(如瑞典、英国、德国、新西兰)表识公共部门绩效管理的难点和矛盾,积极借鉴西方国家绩效 现为呵司法监诉官制”,在法国是“调停员制”,在社会主管理的先进经验,对症下药,逐步建立起完善的绩效管理的 义国家为“检察院制”。这几种形式从“法监诉官制”到制度和机制 “调停员制”再到“检察院制”,其机构独立性、权限和作 启示三:我国公共部门绩效管理模式应系统设计。我国 用依次递减 公共部门绩效管理模式应以科学发展观为指导,充分反映社 三、几点启示 会主义市场经济和民主政治的内在要求,以向公民和社会提 供优质高效的公共服务为宗旨,以服务取向、社会取向、结 启示一:公共部门绩效管理十分重要。现代公共部门以果取向、市场取向作为基本的价值取向,以责任政府、公平 向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨,以提高公共服务政府、廉洁政府、服务政府、廉价政府和法治政府为基本内 绩效为目标。但是在实践中,政府(包括其他公共部门)容。当前要尤其突出抓好:(1)完善公共部门绩效管理的 的“管理无效”现象却经常成为公众抱怨的主要话题,政法规和制度。当前应突出转变公共部门职能,改进管理方 府等公共部门的能力和效率被当作人们怀疑甚至攻击的对式,提高行政效率,降低行政成本,形成有利于全面落实科 象。当代西方各国的行政改革,都以建立绩效为导向的公共学发展观的法治化、制度化与科学化绩效管理新模式,新模 管理为其追求的目标。在我国学习借鉴西方国家的先进经式设计要注重明确目标、完善制度、突出激励、充分利用有 验,加强公共部门绩效管理同样具有重大意义 效信息、积极运用新的管理方法和技术来提高公共部门绩 首先是树立和落实科学发展观的迫切需要。科学发展观效。(2)科学设计公共部门绩效管理评估的指标体系。要 是我们全面建设小康社会的根本指针,解决中国的发展问借鉴国外成功的经验,结合我国国情,从有利于改进组织管 题,实现又快又好的发展,必须坚持以科学发展 济理、改造业务流程、关注绩效结果三个方面入手,全面建立 社会发展的全局。但是,科学发展观要由各级政府和公务员我国公共部门绩效管理评估指标体系,如政府经济发展指 来落实。这就必然有一个树立科学的政绩观、加强绩效管理标、政府经济收入指标、社会发展指标、社会稳定指标、生 的问题,以避免一些地方政府为盲目追求“畋绩”,而不切态环境指标、公众满意度、政府成本等。我国地区差异较 实际地铺摊子、做表面文章、乱上项目等现象的发生,促进大,政府绩效评估的指标设计也应有所不同,要根据不同地 经济社会持续协调健康发展。 区、不同层级、不同部门设计出最能测量政府工作成果的指 其次是转变政府职能的迫切要求。我们的政府是人民政标体系。(3)建立完善绩效审计制度。实行公共部门绩效 府,履行政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职审计制度,实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并 能,其根本目的是满足人民群众日益增长的物质文化需要,重,完善申诉机制,以加大对公共部门绩效的监督;要建立 提供优质的公共产品和公共服务。而绩效管理与绩效评估则公共服务评估机制、奖惩机制和责任机制,进一步明确公共 是衡量政府公共服务是否满足公共需求的重要手段和尺度。部门的服务职责,提升公共服务的质量和水平。 也就是说,政府对公民负有公共责任,政府的支出必须获得 人民的同意并按正当程序支出,公共资源必须有效率地利用参考文献 并达到预期的效果。要落实这些公共责任,就必须对政府的 ]刘旭涛.政府绩效管理:制度、战略与方法[M」北京 作为进行绩效评价,以准确评价政府是否承担起了公共责 机械工业出版社,200375 任。绩效管理的重要特点是公民导向的绩效观,它所追求的 [2]戴维·奥斯本,彼德·普拉斯特里克.摒弃官僚制:政府 是效益、服务质量和公民满意程度;公共部门以提供公共产 造的五项战略[M]北京:中国人民大学出版社, 品与公共服务为基本职责,以公民导向为基本特征的绩效管 理,有利于提高政府绩效、改善政府形象、提高政府权威, [3]史蒂文·科恩,威廉·埃米克.新有效公共管理者:在变 革的政府中追求成功IM]北京:中国人民大学出版社 推动经济发展与社会进步。 00234-61 第三是改进政府管理方式的重要手段。绩效管理有利于 [4]史蒂文·科恩,罗纳德·布兰德.政府全面质量管理一实 建立以结果为导向的公共管理机制。政府绩效管理以提高政 施指南[M」北京:中国人民大学出版社,2002.17-35 府绩效为最终目标,结果为本的绩效意识是绩效管理的基本 [5」ES.萨瓦斯.民营化与公司部门伙伴关系[M]北京 前提。当代公共管理认为程序和规则固然重要,然而,更为 中国人民大学出版,2002 重要的是是否产生好的结果、是否满足公民需求。实践证 明,政府绩效管理与评估带来了一系列以绩效为本、以结果 责任编辑:谭桔华 201994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
中于 “取得了什么 ”、“代价如何 ”, 应简明扼要 , 包括基本 的评估内容以及比较结果 ; 最后一个阶段是使用评估结果 , 评估的作用不在于为评估而评估 , 而在于用评估结果和所得 信息去影响和改进组织的绩效。 81通过申诉机制提高公共部门绩效。夏尔 ·德巴什从 申诉机制的途径对提高公共部门绩效进行了独特的研究。” 他把这种申诉机制称做 “混合监督 ”, 即设立具有一定独立 性的机构 , 受理公众对于行政机构的申诉 , 对行政机构进行 调查、干预 , 以达到改善行政绩效和保护公民权益的目的。 该制度在议会制国家 (如瑞典、英国、德国、新西兰 ) 表 现为 “司法监诉官制 ”, 在法国是 “调停员制 ”, 在社会主 义国家为 “检察院制 ”。这几种形式从 “司法监诉官制 ”到 “调停员制 ”再到 “检察院制 ”, 其机构独立性、权限和作 用依次递减。 三、几点启示 启示一 : 公共部门绩效管理十分重要。现代公共部门以 向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨 , 以提高公共服务 绩效为目标。但是在实践中 , 政府 (包括其他公共部门 ) 的 “管理无效 ”现象却经常成为公众抱怨的主要话题 , 政 府等公共部门的能力和效率被当作人们怀疑甚至攻击的对 象。当代西方各国的行政改革 , 都以建立绩效为导向的公共 管理为其追求的目标。在我国学习借鉴西方国家的先进经 验 , 加强公共部门绩效管理同样具有重大意义。 首先是树立和落实科学发展观的迫切需要。科学发展观 是我们全面建设小康社会的根本指针 , 解决中国的发展问 题 , 实现又快又好的发展 , 必须坚持以科学发展观统领经济 社会发展的全局。但是 , 科学发展观要由各级政府和公务员 来落实。这就必然有一个树立科学的政绩观、加强绩效管理 的问题 , 以避免一些地方政府为盲目追求 “政绩 ”, 而不切 实际地铺摊子、做表面文章、乱上项目等现象的发生 , 促进 经济社会持续协调健康发展。 其次是转变政府职能的迫切要求。我们的政府是人民政 府 , 履行政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职 能 , 其根本目的是满足人民群众日益增长的物质文化需要 , 提供优质的公共产品和公共服务。而绩效管理与绩效评估则 是衡量政府公共服务是否满足公共需求的重要手段和尺度。 也就是说 , 政府对公民负有公共责任 , 政府的支出必须获得 人民的同意并按正当程序支出 , 公共资源必须有效率地利用 并达到预期的效果。要落实这些公共责任 , 就必须对政府的 作为进行绩效评价 , 以准确评价政府是否承担起了公共责 任。绩效管理的重要特点是公民导向的绩效观 , 它所追求的 是效益、服务质量和公民满意程度 ; 公共部门以提供公共产 品与公共服务为基本职责 , 以公民导向为基本特征的绩效管 理 , 有利于提高政府绩效、改善政府形象、提高政府权威 , 推动经济发展与社会进步。 第三是改进政府管理方式的重要手段。绩效管理有利于 建立以结果为导向的公共管理机制。政府绩效管理以提高政 府绩效为最终目标 , 结果为本的绩效意识是绩效管理的基本 前提。当代公共管理认为程序和规则固然重要 , 然而 , 更为 重要的是是否产生好的结果、是否满足公民需求。实践证 明 , 政府绩效管理与评估带来了一系列以绩效为本、以结果 为导向的新的管理措施的运用。政府绩效管理与评估是改革 政府管理的重要环节和有效工具。 启示二 : 公共部门绩效管理十分复杂。公共部门绩效管 理由于其目标多元、因素众多、产出特殊、信息稀缺、认知 偏差 , 已成为现代公共管理的前沿课题 , 也是世界各国公认 的难题之一。如在公共部门绩效管理中 , 往往存在着政府与 市场的矛盾、管理科学化与管理民主化的矛盾、定性与定量 的矛盾、内容和形式的矛盾、评估标准的统一性和实际情况 的多样性、差异性之间的矛盾等等 , 因此 , 我们需要充分认 识公共部门绩效管理的难点和矛盾 , 积极借鉴西方国家绩效 管理的先进经验 , 对症下药 , 逐步建立起完善的绩效管理的 制度和机制。 启示三 : 我国公共部门绩效管理模式应系统设计。我国 公共部门绩效管理模式应以科学发展观为指导 , 充分反映社 会主义市场经济和民主政治的内在要求 , 以向公民和社会提 供优质高效的公共服务为宗旨 , 以服务取向、社会取向、结 果取向、市场取向作为基本的价值取向 , 以责任政府、公平 政府、廉洁政府、服务政府、廉价政府和法治政府为基本内 容。当前要尤其突出抓好 : (1) 完善公共部门绩效管理的 法规和制度。当前应突出转变公共部门职能 , 改进管理方 式 , 提高行政效率 , 降低行政成本 , 形成有利于全面落实科 学发展观的法治化、制度化与科学化绩效管理新模式 , 新模 式设计要注重明确目标、完善制度、突出激励、充分利用有 效信息、积极运用新的管理方法和技术来提高公共部门绩 效。 (2) 科学设计公共部门绩效管理评估的指标体系。要 借鉴国外成功的经验 , 结合我国国情 , 从有利于改进组织管 理、改造业务流程、关注绩效结果三个方面入手 , 全面建立 我国公共部门绩效管理评估指标体系 , 如政府经济发展指 标、政府经济收入指标、社会发展指标、社会稳定指标、生 态环境指标、公众满意度、政府成本等。我国地区差异较 大 , 政府绩效评估的指标设计也应有所不同 , 要根据不同地 区、不同层级、不同部门设计出最能测量政府工作成果的指 标体系。 (3) 建立完善绩效审计制度。实行公共部门绩效 审计制度 , 实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并 重 , 完善申诉机制 , 以加大对公共部门绩效的监督 ; 要建立 公共服务评估机制、奖惩机制和责任机制 , 进一步明确公共 部门的服务职责 , 提升公共服务的质量和水平。 参考文献 : [ 1 ] 刘旭涛. 政府绩效管理 : 制度、战略与方法 [M ]. 北京 : 机械工业出版社 , 2003. 75. [ 2 ] 戴维 ·奥斯本 , 彼德 ·普拉斯特里克. 摒弃官僚制 : 政府 再造的五项战略 [M ]. 北京 : 中国人民大学出版社 , 2002. 160. [ 3 ] 史蒂文 ·科恩 , 威廉 ·埃米克. 新有效公共管理者 : 在变 革的政府中追求成功 [M ]. 北京 : 中国人民大学出版社 , 2002. 34 - 61. [ 4 ] 史蒂文 ·科恩 , 罗纳德 ·布兰德. 政府全面质量管理 ———实 施指南 [M ]. 北京 : 中国人民大学出版社 , 2002117 - 35. [ 5 ] E1S1萨瓦斯. 民营化与公司部门伙伴关系 [M ]. 北京 : 中国人民大学出版 , 2002. 责任编辑 : 谭桔华 7