案例库 案例1:公务员制度与有效政府 在当今世界,政府在经济与社会发展中的中心地位正越来越受到人们的重视。一个有效的政府,对于经济、 社会乃至政府发展都是必不可少的。世界各国的经验表明,一个有效的政府,必定是政府职能有限的政府 政府行为依法作为的政府,政府权力多中心配置的政府,政府决策高度民主的政府,政务信息高度透明的政 府,自然也是拥有一个精明强干、士气高昂的公务员队伍的政府。而这一切,都有赖于高度发达的现代化的 公务员制度。因为有了高度发达的公务员制度,就可以从社会中吸收人才,并通过激励和培训,使人才在政 府部门迅速成长。有效政府成功的先决条件就是要争取一流的人才,并使人才能够在政府组织内得以迅速成 长。要发展政府的能力,首先在于建立现代化的公务员制度,培养积极主动和精明强干的公务员队伍。因 为,“无论是制定政策、提供服务还是管理合同,有效政府的生命力都在于公务员的精明强干和积极主动。” 现代化的公务员制度,起源于英国。19世纪中叶开始的文官制度改革,确立了以考任制为核心的任用制度 和以工作实绩为基础的考核制度,奠定了英国公务员制度的制度基础,也奠定了英国现代政府体制的基础 之后,美国、法国、德国等西方发达国家,都开始了公务员制度建设,为其建立现代政府体制奠定了基础 也促进了这些国家经济、社会和政治发展 现代公务员制度有很多制度构件,包括录用、晋升、退出、工资激励、权利保障等机制。其在录用方面的 特征是,不基于个人关系,而基于个人的才干,通过竞争性的招聘考试。考试可以是全国性的,也可以是地 域性的或者部门性的。在晋升方面的特征是,不基于个人关系,而基于个人才干和业绩,业绩优秀者得到适 当的奖励。这样,公务员可以长期保持工作的激励,不会过多地考虑取悦于上级或者有权有势的领导人。在工 资制度方面的特征是,其工资一般在社会平均工资水平之上,并且上下级之间有相当的差距。高级公务员与 低级公务员工资差别较大,可以吸引高质量的人员,并将重要人才集中到薪金较高并且具有战略性的职位。 其核心特征是不任人唯亲,通过竞争性的录用、晋升和富含激励的制度确保用人唯贤。 在中国,人事制度也是一种核心制度。在1993年正式施行公务员制度之前,中国实行的是干部制度。干 制度基本上是一种身份制度,也就是说整个社会分成两种人,一种是干部,处于治人者的位置:一种是群 众,处于治于人者的位置,包括工人和农民。一个人一旦取得干部身份,就拥有了与这一身份相关的名誉、 地位和福利待遇。除了身份制特征之外,干部制度还有如下特征: 缺乏具体的管理制度。人员任命基本上实行委任制,单纯依靠行政手段任命干部,一旦任命,只要不犯严重 错误,就终身享受干部待遇。选拔任用由少数领导决策,组织部门负责实施,带有很强的主观性和随意性 否则就是论资排辈。干部考核只有定性标准,缺乏定量化标准,重视政治标准,忽视业务考核。干部管理缺乏 基本的法律规章制度。录用、考核、退休、工资福利、公务员权利与义务等方面,缺乏具体的管理制度 干部外延广泛。它不仅包含国家机关除工勤人员之外的工作人员、国有企业除工人之外的工作人员,还包括 政党、事业单位、人民团体等组织的工作人员,甚至还包括寺庙中的工作人员。这一制度状况适应计划经济 时代经济、社会和政治高度一体化的需要,因为在计划经济条件下,政府与企业、政府与政党、政府与事业单
案例库 案例 1:公务员制度与有效政府 在当今世界，政府在经济与社会发展中的中心地位正越来越受到人们的重视。一个有效的政府，对于经济、 社会乃至政府发展都是必不可少的。世界各国的经验表 明，一个有效的政府，必定是政府职能有限的政府， 政府行为依法作为的政府，政府权力多中心配置的政府，政府决策高度民主的政府，政务信息高度透明的政 府， 自然也是拥有一个精明强干、士气高昂的公务员队伍的政府。而这一切，都有赖于高度发达的现代化的 公务员制度。因为有了高度发达的公务员制度，就可以从社会 中吸收人才，并通过激励和培训，使人才在政 府部门迅速成长。有效政府成功的先决条件就是要争取一流的人才，并使人才能够在政府组织内得以迅速成 长。要发展 政府的能力，首先在于建立现代化的公务员制度，培养积极主动和精明强干的公务员队伍。因 为，“无论是制定政策、提供服务还是管理合同，有效政府的生命力都 在于公务员的精明强干和积极主动。” 现代化的公务员制度，起源于英国。19世纪中叶开始的文官制度改革，确立了以考任制为核心的任用制度 和以工作实绩为基础的考核制度，奠定了英 国公务员制度的制度基础，也奠定了英国现代政府体制的基础。 之后，美国、法国、德国等西方发达国家，都开始了公务员制度建设，为其建立现代政府体制奠定了 基础， 也促进了这些国家经济、社会和政治发展。 现代公务员制度有很多制度构件，包括录用、晋升、退出、工资激励、权利保障等机制。其在录用方面的 特征是，不基于个人关系，而基于个人的才 干，通过竞争性的招聘考试。考试可以是全国性的，也可以是地 域性的或者部门性的。在晋升方面的特征是，不基于个人关系，而基于个人才干和业绩，业绩优秀者 得到适 当的奖励。这样，公务员可以长期保持工作的激励，不会过多地考虑取悦于上级或者有权有势的领导人。在工 资制度方面的特征是，其工资一般在社会平均工 资水平之上，并且上下级之间有相当的差距。高级公务员与 低级公务员工资差别较大，可以吸引高质量的人员，并将重要人才集中到薪金较高并且具有战略性的职 位。 其核心特征是不任人唯亲，通过竞争性的录用、晋升和富含激励的制度确保用人唯贤。 在中国，人事制度也是一种核心制度。在 1993 年正式施行公务员制度之前，中国实行的是干部制度。干部 制度基本上是一种身份制度，也就是说整 个社会分成两种人，一种是干部，处于治人者的位置；一种是群 众，处于治于人者的位置，包括工人和农民。一个人一旦取得干部身份，就拥有了与这一身份相关的 名誉、 地位和福利待遇。除了身份制特征之外，干部制度还有如下特征： 缺乏具体的管理制度。人员任命基本上实行委任制，单纯依靠行政手段任命干部，一旦任命，只要不犯严重 错误，就终身享受干部待遇。选拔任用由少数领导决策， 组织部门负责实施，带有很强的主观性和随意性， 否则就是论资排辈。干部考核只有定性标准，缺乏定量化标准，重视政治标准，忽视业务考核。干部管理缺乏 基本 的法律规章制度。录用、考核、退休、工资福利、公务员权利与义务等方面，缺乏具体的管理制度。 干部外延广泛。它不仅包含国家机关除工勤人员之外的工作人员、国有企业除工人之外的工作人员，还包括 政党、事业单位、人民团体等组织的工作人员，甚至还包 括寺庙中的工作人员。这一制度状况适应计划经济 时代经济、社会和政治高度一体化的需要，因为在计划经济条件下，政府与企业、政府与政党、政府与事业单
位、政府与社会组织,实际上都处于一体化的状态,政府机关工作人员,与政党机关工作人员、企事业单位 工作人员和人民团体等社会组织工作人员都是一回事,都是由国家任命、其工资由国家统一支付,都在为国 家工作 1979年末中共中央十一届三中全会决定开始完善和发展干部的选拔、录用、任免、考核、轮换等制度。自 此开始,逐步建立了正常的离退休制度,打破了终身任职制,实现新老干部交替正常化:打破干部任用的单 委任制模式,实行委任、选任、考任等制度。在考核制度方面也有了新的尝试。这些实践积累了很多宝贵 的经验,并且开始让公开、公平、竟争、考核等观念逐步深入人心,干部人事制度的封闭管理状态有了很大的 改变,开始向科学化、法制化、民主化方向发展。 与此同时,鉴于粗放式、千篇一律的干部制度己经跟不上实际发展需要,因为随着城市经济改革、事业单位 改革和社会发展的启动和深化,对国有企业、人民团体、事业单位、政治组织和国家机关的工作人员有必要 进行分类管理。在分类管理的基础上,可以针对国家行政管理效率的需要,建立现代化的公务员制度,从而保 证国家行政管理的效率和活力 1992年中共中央十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制。为了适应市场经济建设的需要,干部制 度改革也遇到了一个新的发展机遇。因为市场经济改革,必然要推动政企分开、政事分开,也必然要充分发 展社会中介组织。在这种情况下,大一统的干部制度显然已经难以适应新的形势,改革干部人事制度,对干部 进行分类管理,建立公务员制度,已经是大势所趋。 在这一背景之下,在改革开放以来积累的干部人事改革实践经验的基础上,1993年4月24日国务院第二次 常务会议通过、1993年8月14日国务院令第125号发布,1993年10月1日正式实施《国家公务员暂行条 例》。自此开始,中国国家公务员制度正式建立。在此基础上,国家人事部还进一步出台了很多重要规章 其中重要的有《国家公务员制度实施方案》、《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员奖励暂行规定》、 《国家公务员辞职辞退暂行规定》、《国家公务员申诉控告暂行规定》、《国家公务员职务升降暂行规 定》、《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》、《国家公务员培训暂行规定》、《国家公务员职位轮 换(轮岗)暂行办法》和《公务员申诉案件办案规则》等。《暂行条例》和这些暂行规定,奠定了中国公务员 制度录用、考核、奖励、晋升、培训、交流、回避、辞职辞退、退休、申诉控告以及公务员权利、义务、工 资保险福利、需要遵守的纪律等制度的法律基础,国家公务员管理无法可依的局面基本得到了改变。 中国公务员制度针对传统干部制度的弊端,适应改革开放形势,适应市场经济发展需要,也适应有效政府发 展的需要,主要表现在如下几个方面 《国家公务员暂行条例》,规定了国家公务员的范围,包括各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人 员。这为进一步实行国有企业改革、事业单位改革,促进社会发展和政治发展,提供了人事制度的条件。因 为在市场经济条件下,企业单位将直接面向市场竟争,企业规模的大小,绩效的好坏,投资的多少,主要取 决于其自身的管理能力和市场状况,而不再取决于其行政级别:在市场经济条件下,政府将不再对文化、科 学、教育、卫生和体育等公共事业大包大揽,这些单位的投入状况和产出绩效,也将不取决于其行政级别和 地位,而是取决于其自身的发展和社会的评价。随着市场经济的发展,社会中介组织将大量发展。社会组织的 发展是市场经济发展和政府职能转变的必然趋势,它们的发展,将不再取决于其与政府组织之间的关系,也将 不再取决于其特殊的行政级别与政治地位,而是取决于其自身的努力和社会的评价。为了实现政企分开、政 事分开、政社分开,不仅要在组织上、职能上分开,更重要的是还需要在人事上分开。让企业、事业单位和社 会组织自己根据管理效率和发展的需要,去确立其人事管理制度,去决定其人事管理决策,并自主地实施
位、 政府与社会组织，实际上都处于一体化的状态，政府机关工作人员，与政党机关工作人员、企事业单位 工作人员和人民团体等社会组织工作人员都是一回事，都是由 国家任命、其工资由国家统一支付，都在为国 家工作。 1979 年末中共中央十一届三中全会决定开始完善和发展干部的选拔、录用、任免、考核、轮换等制度。自 此开始，逐步建立了正常的离退休制度， 打破了终身任职制，实现新老干部交替正常化；打破干部任用的单 一委任制模式，实行委任、选任、考任等制度。在考核制度方面也有了新的尝试。这些实践积累了 很多宝贵 的经验，并且开始让公开、公平、竞争、考核等观念逐步深入人心，干部人事制度的封闭管理状态有了很大的 改变，开始向科学化、法制化、民主化方向发 展。 与此同时，鉴于粗放式、千篇一律的干部制度已经跟不上实际发展需要，因为随着城市经济改革、事业单位 改革和社会发展的启动和深化，对国有企业、人民团体、 事业单位、政治组织和国家机关的工作人员有必要 进行分类管理。在分类管理的基础上，可以针对国家行政管理效率的需要，建立现代化的公务员制度，从而保 证国 家行政管理的效率和活力。 1992 年中共中央十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制。为了适应市场经济建设的需要，干部制 度改革也遇到了一个新的发展机遇。因为市场经济改 革，必然要推动政企分开、政事分开，也必然要充分发 展社会中介组织。在这种情况下，大一统的干部制度显然已经难以适应新的形势，改革干部人事制度，对干部 进行分类管理，建立公务员制度，已经是大势所趋。 在这一背景之下，在改革开放以来积累的干部人事改革实践经验的基础上，1993 年 4月 24 日国务院第二次 常务会议通过、1993 年 8月 14日 国务院令第 125 号发布，1993年 10 月 1日正式实施《国家公务员暂行条 例》。自此开始，中国国家公务员制度正式建立。在此基础上，国家人事部还进一步 出台了很多重要规章， 其中重要的有《国家公务员制度实施方案》、《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员奖励暂行规定》、 《国家公务员辞职辞退暂行规 定》、《国家公务员申诉控告暂行规定》、《国家公务员职务升降暂行规 定》、《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》、《国家公务员培训暂行规定》、《国 家公务员职位轮 换（轮岗）暂行办法》和《公务员申诉案件办案规则》等。《暂行条例》和这些暂行规定，奠定了中国公务员 制度录用、考核、奖励、晋升、培训、 交流、回避、辞职辞退、退休、申诉控告以及公务员权利、义务、工 资保险福利、需要遵守的纪律等制度的法律基础，国家公务员管理无法可依的局面基本得到了改 变。 中国公务员制度针对传统干部制度的弊端，适应改革开放形势，适应市场经济发展需要，也适应有效政府发 展的需要，主要表现在如下几个方面： 《国家公务员暂行条例》，规定了国家公务员的范围，包括各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人 员。这为进一步实行国有企业改革、事业单位 改革，促进社会发展和政治发展，提供了人事制度的条件。因 为在市场经济条件下，企业单位将直接面向市场竞争，企业规模的大小，绩效的好坏，投资的多少，主 要取 决于其自身的管理能力和市场状况，而不再取决于其行政级别；在市场经济条件下，政府将不再对文化、科 学、教育、卫生和体育等公共事业大包大揽，这些单 位的投入状况和产出绩效，也将不取决于其行政级别和 地位，而是取决于其自身的发展和社会的评价。随着市场经济的发展，社会中介组织将大量发展。社会组织的 发展是市场经济发展和政府职能转变的必然趋势，它们的发展，将不再取决于其与政府组织之间的关系，也将 不再取决于其特殊的行政级别与政治地位，而是取决于 其自身的努力和社会的评价。为了实现政企分开、政 事分开、政社分开，不仅要在组织上、职能上分开，更重要的是还需要在人事上分开。让企业、事业单位和社 会 组织自己根据管理效率和发展的需要，去确立其人事管理制度，去决定其人事管理决策，并自主地实施
《国家公务员暂行条例》规定,国家公务员禁止经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动:国家公务员 不得在企业和盈利性事业单位兼任职务。而且还规定,国家公务员辞职后,两年内到与原机关有隶属关系的 企业或者营利性的事业单位任职,须经原任免机关批准。这些规定有利于解决市场经济时代公务员个人或者市 场化的企业利用国家公共权力以权谋私的问题。在计划经济时代,国家直接投资、经营,政府与企业一体 政府官员和企业经理都是国家干部,企业像政府机关那样,根据其投资和经营规模大小拥有自己的行政 级别,其管理人员也像政府机关官员那样有部级、司局级、处级和科级等行政级别。企业管理人员和政府官员 调动和交流频繁。在那时,政府官员经商办企业,都是国家的需要,是天经地义的事情。但在市场经济时 代,随着经济改革的深入发展,民营经济和股份制经济得到了大规模的发展,这时,政府官员如果经商办企 业,或者从事其他营利性的经营活动,很可能导致官员个人运用自己的国家公务员身份和与此相关的权力,在 市场经济中制造人为的竟争优势,进行不正当竞争,以权谋私。辞职的官员,虽然失去了公务员身份和权 力,但其所掌握的公共资源在一定时期内还可以发挥作用,影响市场经济的正当竞争。在这种情况下,禁止 公务员经商办企业以及从事各种营利性经营活动,辞职的公务员到与其任职机关有密切关系的企业或营利性事 业单位任职需要经过批准,这都有助于创造公平竞争的市场环境,也有利于减少腐败问题。 《国家公务员暂行条例》规定,国家公务员必须遵守宪法、法律和法规,依照国家法律、法规和政策执行公 务,并且规定国家公务员非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分,可以提出申诉 和控告。这一规定,是建设法治国家,建设宪政法治的要求。法治国家要求确立宪法与法律至上,国家机关 必须在宪法和法律的框架下活动,政府权力必须有法律授权,有法律依据,没有法律依据的政府行为是无效 的。与此同时,公民有充分的自由,非经法定事由和非经法定程序不受任何处罚。这对国家公务员也是一样 的,国家公务员是依法在其岗位上行使公共权力的人员,它并不是国家的奴隶,国家公务员在其岗位上需要 承担法定义务,但其法定的权利也依法得到保护,不受任何非法侵害 《国家公务员暂行条例》详细规定了国家公务员公开考试、择优录用的制度,以德能勤绩为面、重点考核工 作实绩的考核制度,以用人唯贤为原则的职务任免和晋升制度,以及公务员的权利和义务、公务员的纪律 公务员培训、交流、回避、申诉控告以及辞职辞退退休等各项制度。这些制度,以及根据《国家公务员暂行 条例》制定的具体实施办法,为中国国家公务员制度提供了最基本的框架,使得国家公务员管理走上了专业 化、制度化的道路,为现代化的政府体制奠定了制度基础 总之,积极主动、精明强干的公务员队伍对有效政府的活力来说是至关重要的。要建设精明强干的公务员 队伍,必须建立现代化的公务员制度。现代化的公务员制度,需要有适当的公务员法律基础,建立富有激励 的报酬制度,建立合理的录用、晋升等各个方面的制度,并在制度上鼓励公务员的团队合作精神。经过10多 年的努力,《国家公务员暂行条例》以及相关法律规定和实施办法,为建立中国现代化的公务员制度做出了 历史性的贡献。要进一步完善和发展公务员制度,需要在总结《国家公务员暂行条例》经验和教训的基础 上,吸收国外的先进经验,根据中国有效政府发展的具体需要,考虑中国公务员管理实践所遭遇的种种问题, 进一步制定新的《公务员法》,从而为中国现代化的公务员制度提供合理的法律基础
《国家公务员暂行条例》规定，国家公务员禁止经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动；国家公务员 不得在企业和盈利性事业单位兼任职务。而且还规定，国 家公务员辞职后，两年内到与原机关有隶属关系的 企业或者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准。这些规定有利于解决市场经济时代公务员个人或者市 场化 的企业利用国家公共权力以权谋私的问题。在计划经济时代，国家直接投资、经营，政府与企业一体 化，政府官员和企业经理都是国家干部，企业像政府机关那样， 根据其投资和经营规模大小拥有自己的行政 级别，其管理人员也像政府机关官员那样有部级、司局级、处级和科级等行政级别。企业管理人员和政府官员 调动和交流 频繁。在那时，政府官员经商办企业，都是国家的需要，是天经地义的事情。但在市场经济时 代，随着经济改革的深入发展，民营经济和股份制经济得到了大规模的 发展，这时，政府官员如果经商办企 业，或者从事其他营利性的经营活动，很可能导致官员个人运用自己的国家公务员身份和与此相关的权力，在 市场经济中制造人 为的竞争优势，进行不正当竞争，以权谋私。辞职的官员，虽然失去了公务员身份和权 力，但其所掌握的公共资源在一定时期内还可以发挥作用，影响市场经济的正 当竞争。在这种情况下，禁止 公务员经商办企业以及从事各种营利性经营活动，辞职的公务员到与其任职机关有密切关系的企业或营利性事 业单位任职需要经过批 准，这都有助于创造公平竞争的市场环境，也有利于减少腐败问题。 《国家公务员暂行条例》规定，国家公务员必须遵守宪法、法律和法规，依照国家法律、法规和政策执行公 务，并且规定国家公务员非因法定事由和非 经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分，可以提出申诉 和控告。这一规定，是建设法治国家，建设宪政法治的要求。法治国家要求确立宪法与法律至上，国 家机关 必须在宪法和法律的框架下活动，政府权力必须有法律授权，有法律依据，没有法律依据的政府行为是无效 的。与此同时，公民有充分的自由，非经法定事由 和非经法定程序不受任何处罚。这对国家公务员也是一样 的，国家公务员是依法在其岗位上行使公共权力的人员，它并不是国家的奴隶，国家公务员在其岗位上需要 承担法定义务，但其法定的权利也依法得到保护，不受任何非法侵害。 《国家公务员暂行条例》详细规定了国家公务员公开考试、择优录用的制度，以德能勤绩为面、重点考核工 作实绩的考核制度，以用人唯贤为原则的职 务任免和晋升制度，以及公务员的权利和义务、公务员的纪律、 公务员培训、交流、回避、申诉控告以及辞职辞退退休等各项制度。这些制度，以及根据《国家公务 员暂行 条例》制定的具体实施办法，为中国国家公务员制度提供了最基本的框架，使得国家公务员管理走上了专业 化、制度化的道路，为现代化的政府体制奠定了制 度基础。 总之，积极主动、精明强干的公务员队伍对有效政府的活力来说是至关重要的。要建设精明强干的公务员 队伍，必须建立现代化的公务员制度。现代化的公务员制 度，需要有适当的公务员法律基础，建立富有激励 的报酬制度，建立合理的录用、晋升等各个方面的制度，并在制度上鼓励公务员的团队合作精神。经过 10多 年的 努力，《国家公务员暂行条例》以及相关法律规定和实施办法，为建立中国现代化的公务员制度做出了 历史性的贡献。要进一步完善和发展公务员制度，需要在总结 《国家公务员暂行条例》经验和教训的基础 上，吸收国外的先进经验，根据中国有效政府发展的具体需要，考虑中国公务员管理实践所遭遇的种种问题， 进一步制定 新的《公务员法》，从而为中国现代化的公务员制度提供合理的法律基础
案例2关于公务员待遇终身制的争议 公职人员待遇终身制的泛滥,造成社会不公,给党的作风和社会风气带来负面影响 日前,本刊记者收到北京某机关一位工作人员的名片,没有任何领导职务,但名字后却标着"享受副局级待 遇"字样。据知情人透露,这位工作人员原是该单位副局长,因某种原因被撤了,但仍然享受在位时的级别待 遇。《?望》新闻周刊调査发现,在我国不少地方,一些公职人员,特别是领导干部在待遇方面"能上不能下 的情况仍然相当普遍,享受这种"待遇终身制"的公职人员级别在放低,人数在增加,已渐渐成为一种令民众与 官员疏离的特殊待遇,制造了新的社会不公。有关专家认为,要警惕公职人员待遇终身制的危害,国家除给新 中国建国前参加革命工作的老同志特殊待遇外,应尽快深化公职人员人事制度改革,把有关资金从这类”待遇 中转移,去解决更多百姓的民生问题 公职人员待遇终身制的前世今生 所谓公职人员待遇终身制,就是指国家机关、人民团体、国有企事业单位中依法从事公务的公职人员,虽然 从某个领导职务上退下来,但原来任职时的级别待遇不变。其中不仅仅是工资待遇,还包括福利、保健、医 疗、交通、住房等多方面待遇。据了解,公职人员待遇终身制的产生,有其深刻的社会背景和历史原因。最初 仅仅是对新中国建立前参加革命工作的老干部晚年生活的一种照顾。按照国家有关文件规定,1949年9月30 日以前参加革命工作且具有相应职级的老干部可以离休,在此之后参加工作的是退休。离休和退休的待遇不 同,离休待遇实行"基本政治待遇不变,生活待遇略为从优"的原则,其水平高于退休待遇。离休除原工资照发 外,还享有在位时的政治待遇、医疗保健、补助、用车等等,并且提高干部级别。目前,公职人员待遇终身制 似乎成了一种有中国特色的"国情",一些建国后参加工作的干部,也在享受着类似的特殊待遇。尽管2006年 8月中央出台《党政领导干部职务任期暂行规定》,彻底废除了领导干部职务终身制。但一个事实是,权力终 身制的废除,并不等于待遇终身制的取消。本刊记者在一些报刊上、文件里也经常能看到某某的名字后面有个 括号,里面写有"享受XX级待遇”之类的字样,从最低的"副科级"到"副军级"、"正部级"等五花八门,应有尽 有,被老百姓戏称为括号待遇"。当然这些级别决不仅仅是写在报刊上、文件里,而是一种实实在在的、相伴 终生的待遇。"公职人员待遇终身制的主要特征是,不在其位却享受其待遇,低职高配。"北京大学政府管理学 院博士生导师李成言教授接受本刊记者采访时表示,"公职人员待遇终身制是历史产物,最初仅限于机关党政 高级干部,可后来范围慢慢扩大到学校、科研机构、央企等领域,职务级别也在不断往下蔓延。更过分的是 有不少地方为了鼓励公职人员离开机关,对那些下海经商、不再担任现职的公职人员,也仍享受原职级的待 遇。·随着机构改革,一些城市、机构、部门、大学不断升格或撤并,享受这项待遇的人数还在不断増多。 中国人民大学一位专门研究行政学的教授对本刊记者说。 有些建国后参加工作的人,就因为原来是领导,退休了享受的待遇也让人羡慕。"在北京协和医院高干病房 工作的一位护士告诉本刊记者,"我的病人有些每月每人的开支都在好几万元,他们一些小病也要大养,甚至 还要配一部专车、一个司机每天专门送饭。 质疑”公职人员待過终身制 我国自1985年开始在机关和事业单位实施工资改革,实行了以职务工资为主要内容的结构工资制。1993年 《国家公务员暂行条例》恢复了级别设置,国家公务员的级别分为15级,领导职务从总理到副科长共10级 非领导职务从巡视员到办事员共8级。其中对领导干部的职务与级别的对应关系,都有明确规定。据了解,目 前在公务员有关法规中对进"有较为明确的规定,对"出"却重视不够。因此,公职人员待遇终身制在一些地方
案例 2:关于公务员待遇终身制的争议 公职人员待遇终身制的泛滥，造成社会不公，给党的作风和社会风气带来负面影响 日前，本刊记者收到北京某机关一位工作人员的名片，没有任何领导职务，但名字后却标着"享受副局级待 遇"字样。据知情人透露，这位工作人员原是该单位副局长，因某种原因被撤了，但仍然享受在位时的级别待 遇。《?望》新闻周刊调查发现，在我国不少地方，一些公职人员，特别是领导干部在待遇方面"能上不能下" 的情况仍然相当普遍，享受这种"待遇终身制"的公职人员级别在放低，人数在增加，已渐渐成为一种令民众与 官员疏离的特殊待遇，制造了新的社会不公。有关专家认为，要警惕公职人员待遇终身制的危害，国家除给新 中国建国前参加革命工作的老同志特殊待遇外，应尽快深化公职人员人事制度改革，把有关资金从这类"待遇" 中转移，去解决更多百姓的民生问题。 "公职人员待遇终身制"的前世今生 所谓公职人员待遇终身制，就是指国家机关、人民团体、国有企事业单位中依法从事公务的公职人员，虽然 从某个领导职务上退下来，但原来任职时的级别待遇不变。其中不仅仅是工资待遇，还包括福利、保健、医 疗、交通、住房等多方面待遇。据了解，公职人员待遇终身制的产生，有其深刻的社会背景和历史原因。最初 仅仅是对新中国建立前参加革命工作的老干部晚年生活的一种照顾。按照国家有关文件规定，1949 年 9月 30 日以前参加革命工作且具有相应职级的老干部可以离休，在此之后参加工作的是退休。离休和退休的待遇不 同，离休待遇实行"基本政治待遇不变，生活待遇略为从优"的原则，其水平高于退休待遇。离休除原工资照发 外，还享有在位时的政治待遇、医疗保健、补助、用车等等，并且提高干部级别。目前，公职人员待遇终身制 似乎成了一种有中国特色的"国情"，一些建国后参加工作的干部，也在享受着类似的特殊待遇。尽管 2006 年 8 月中央出台《党政领导干部职务任期暂行规定》，彻底废除了领导干部职务终身制。但一个事实是，权力终 身制的废除，并不等于待遇终身制的取消。本刊记者在一些报刊上、文件里也经常能看到某某的名字后面有个 括号，里面写有"享受 XX 级待遇"之类的字样，从最低的"副科级"到"副军级"、"正部级"等五花八门，应有尽 有，被老百姓戏称为"括号待遇"。当然这些级别决不仅仅是写在报刊上、文件里，而是一种实实在在的、相伴 终生的待遇。"公职人员待遇终身制的主要特征是，不在其位却享受其待遇，低职高配。"北京大学政府管理学 院博士生导师李成言教授接受本刊记者采访时表示，"公职人员待遇终身制是历史产物，最初仅限于机关党政 高级干部，可后来范围慢慢扩大到学校、科研机构、央企等领域，职务级别也在不断往下蔓延。更过分的是， 有不少地方为了鼓励公职人员离开机关，对那些下海经商、不再担任现职的公职人员，也仍享受原职级的待 遇。""随着机构改革，一些城市、机构、部门、大学不断升格或撤并，享受这项待遇的人数还在不断增多。" 中国人民大学一位专门研究行政学的教授对本刊记者说。 "有些建国后参加工作的人，就因为原来是领导，退休了享受的待遇也让人羡慕。"在北京协和医院高干病房 工作的一位护士告诉本刊记者，"我的病人有些每月每人的开支都在好几万元，他们一些小病也要大养，甚至 还要配一部专车、一个司机每天专门送饭。" 质疑"公职人员待遇终身制" 我国自 1985 年开始在机关和事业单位实施工资改革，实行了以职务工资为主要内容的结构工资制。1993 年 《国家公务员暂行条例》恢复了级别设置，国家公务员的级别分为 15 级，领导职务从总理到副科长共 10级， 非领导职务从巡视员到办事员共 8级。其中对领导干部的职务与级别的对应关系，都有明确规定。据了解，目 前在公务员有关法规中对"进"有较为明确的规定，对"出"却重视不够。因此，公职人员待遇终身制在一些地方
就成为"潜规则",这种将职务与级别分离,打破行政级别序列的做法,没有法律依据。 首先,加重国家财政负担。"不少地方在公职人员管理使用上就高不就低,把低职高配'作为对公职人员的 激励。表面看是对公职人员人事制度的改革,但实际上却是一种倒退。”北京市财政局一位姓张的年轻公务员 表示,"因为职务与级别的分离,开了一个变相提高待遇的口子,最起码是工资、奖励、福利、车贴等,加重 了纳税人的负担。 其次,造成明显的社会不公。"这种公职人员待遇终身制对其他人来说不公平。“中国石化集团北京燕山石化 分公司的普通员工小张,向本刊记者表达了她的看法,"比如有些央企领导,退休后也按在位时的行政级别享 受待遇,而普通员工享受的是退休待遇,实在不合理。"在我们学校,教师是按岗定酬,也就是说,即使你是 教授职称,如果学校没有教授岗位,把你聘为讲师岗,你就只能享受讲师岗的待遇。而行政领导就不一样,如 果曾经是处长,下来做一般行政工作人员,也依然享受处级待遇。"北京某高校一位姓王的教师向本刊记者反 映,"这种现象在北京的高校里比较普遍,在内部造成事实上的不公平,为此教师们意见也很大。"公职人员 待遇终身制明显不公平,违反了《宪法》中的公民平等权规定及《公务员法》中的公务员按劳分配原则。"北 京中盛律师事务所杜立元律师表示,"公务员工资制度贯彻按劳分配的原则,工资待遇要充分体现工作职责、 工作能力、工作实绩、资历等因素,应当保持不同职务、级别及状态之间的合理工资差距。因此,不在同级别 岗位却享受同级别待遇,以及退休公务员工资待遇与在职公务员保持一致水平没有法律依据。"在本刊记者的 随机调查中,90%以上的受访问者赞同在其位、负其责、享受相应的待遇,不在其位,就不应再享有其待遇 虽然我就是受益者,但我也认为公职人员待遇终身制不公平,应该改革。“北京某机关一位将要退休的干部对 本刊记者坦言,"我们单位像我这样的调研员有好几个,平时也没有什么事情做,待遇却比年轻人高,当然也 引起一些人的私下议论。”公职人员能上能下是应有的组织原则,低职高配造成与百姓脱节。”北京石油化工 学院教授李明伟接受本刊记者采访时认为,公职人员待遇终身制实质上造成了一批"特权公民”,这对实现社会 公平、正义将产生难以估量的消极影响。 第三,强化了整个社会的"官本位"意识。行政级别能上不能下,无形中强化了整个社会的"逐官意识",强化 了”官本位",也对干部队伍的作风建设形成制度障碍。 中央国家机关公务员报考人数每年都在急剧上升。据了解,截至2006年10月24日,报考中央国家机关公 务员并通过审查的人数己逾60万人,其中竞争最激烈的岗位供求比创下1:4407的历史新高 我的理想是做一名公务员,不但工作稳定,如果能在仕途上混个一官半职,像现在很多官员一样,退下来也 能有个很好的待遇。"北京理工大学一位曾经参加过公务员考试的学生对本刊记者说,"我的很多同学都有这个 想法。 取消"公职人员待遇终身制"需配套立法 受访的多数人认为,应该取消公职人员待遇终身制。这对提高党的执政能力,改善党和政府与人民群众的关 系,将产生深远的社会影响 "随着社会的发展进步和我国社会保健、保险和服务机制的完善,取消公职人员待遇终身制将是必然的趋 势。"李成言教授说,"我国可以在借鉴国外一些成功经验的基础上,结合国情建立起一套科学的公职人员待遇 管理体制。 各国公职人员的养老金因各国国情不同而有差异,但总体上待遇构成比较多元化,也比企业雇员优厚,这 从根本上稳定了公职人员队伍。”李成言教授介绍,"这些国家通常的做法是在全民共享的养老保险待遇之外 另行建立补充养老保险计划。”记者了解到,一些发达国家并不对退休公职人员的养老计划单独立法,而是纳
就成为"潜规则"，这种将职务与级别分离，打破行政级别序列的做法，没有法律依据。 首先，加重国家财政负担。"不少地方在公职人员管理使用上'就高不就低'，把'低职高配'作为对公职人员的 激励。表面看是对公职人员人事制度的改革，但实际上却是一种倒退。"北京市财政局一位姓张的年轻公务员 表示，"因为职务与级别的分离，开了一个变相提高待遇的口子，最起码是工资、奖励、福利、车贴等，加重 了纳税人的负担。" 其次，造成明显的社会不公。"这种公职人员待遇终身制对其他人来说不公平。"中国石化集团北京燕山石化 分公司的普通员工小张，向本刊记者表达了她的看法， "比如有些央企领导，退休后也按在位时的行政级别享 受待遇，而普通员工享受的是退休待遇，实在不合理。""在我们学校，教师是按岗定酬，也就是说，即使你是 教授职称，如果学校没有教授岗位，把你聘为讲师岗，你就只能享受讲师岗的待遇。而行政领导就不一样，如 果曾经是处长，下来做一般行政工作人员，也依然享受处级待遇。"北京某高校一位姓王的教师向本刊记者反 映，"这种现象在北京的高校里比较普遍，在内部造成事实上的不公平，为此教师们意见也很大。""公职人员 待遇终身制明显不公平，违反了《宪法》中的公民平等权规定及《公务员法》中的公务员按劳分配原则。"北 京中盛律师事务所杜立元律师表示，"公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，工资待遇要充分体现工作职责、 工作能力、工作实绩、资历等因素，应当保持不同职务、级别及状态之间的合理工资差距。因此，不在同级别 岗位却享受同级别待遇，以及退休公务员工资待遇与在职公务员保持一致水平没有法律依据。"在本刊记者的 随机调查中，90%以上的受访问者赞同在其位、负其责、享受相应的待遇，不在其位，就不应再享有其待遇。 "虽然我就是受益者，但我也认为公职人员待遇终身制不公平，应该改革。"北京某机关一位将要退休的干部对 本刊记者坦言，"我们单位像我这样的调研员有好几个，平时也没有什么事情做，待遇却比年轻人高，当然也 引起一些人的私下议论。""公职人员能上能下是应有的组织原则，'低职高配'造成与百姓脱节。"北京石油化工 学院教授李明伟接受本刊记者采访时认为，公职人员待遇终身制实质上造成了一批"特权公民"，这对实现社会 公平、正义将产生难以估量的消极影响。 第三，强化了整个社会的"官本位"意识。行政级别能上不能下，无形中强化了整个社会的"逐官意识"，强化 了"官本位"，也对干部队伍的作风建设形成制度障碍。 中央国家机关公务员报考人数每年都在急剧上升。据了解，截至 2006 年 10月 24日，报考中央国家机关公 务员并通过审查的人数已逾 60万人，其中竞争最激烈的岗位供求比创下 1:4407 的历史新高。 "我的理想是做一名公务员，不但工作稳定，如果能在仕途上混个一官半职，像现在很多官员一样，退下来也 能有个很好的待遇。"北京理工大学一位曾经参加过公务员考试的学生对本刊记者说，"我的很多同学都有这个 想法。" 取消"公职人员待遇终身制"需配套立法 受访的多数人认为，应该取消公职人员待遇终身制。这对提高党的执政能力，改善党和政府与人民群众的关 系，将产生深远的社会影响。 "随着社会的发展进步和我国社会保健、保险和服务机制的完善，取消公职人员待遇终身制将是必然的趋 势。"李成言教授说，"我国可以在借鉴国外一些成功经验的基础上，结合国情建立起一套科学的公职人员待遇 管理体制。" "各国公职人员的养老金因各国国情不同而有差异，但总体上待遇构成比较多元化，也比企业雇员优厚，这 从根本上稳定了公职人员队伍。"李成言教授介绍，"这些国家通常的做法是在全民共享的养老保险待遇之外， 另行建立补充养老保险计划。"记者了解到，一些发达国家并不对退休公职人员的养老计划单独立法，而是纳
入统一的国家制度体系。如美国公务员养老保险过去一直单独立法,1987年开始实行新的退休制度,新制度 规定新公务员的退休待遇包括三项内容:国民社会保险津贴,基本津贴及个人储蓄计划,其中第一项纳入整个 国民保险体系。新加坡公务员在1986年4月以前实行退休金制度,但在此以后,除几类人员外,初聘的公务 员都被纳入了与雇员相同的中央公积金制度 取消公职人员待遇终身制不能一刀切,应根据国情逐步解决历史遗留问题。"中国社会科学院一位不愿意透 露姓名的专家认为,对解放前参加革命工作的老干部,保持待遇不变:对解放后参加工作并已经退休的和尚未 退休但年龄超过55岁的,除了按政策保证其在职水平的工资待遇外,其他待遇可从简规定:对现年55岁以下 的公职人员,退休后就不应再享受工资外的其他待遇。"可实行退休公积金制度,即每月从公务员工资中抽提 定比例公积金,并由国家补给同样数额,作为退休公积金。"单纯取消公职人员待遇终身制,也可能会出现 负面效应,"对此,杜立元律师建议,"为避免这种情况发生,可以用廉政奖励制取代公职人员待遇终身制,保 证其退休后生活水平不比退休前下降。奖励的标准不仅和退休前的级别挂钩,也和从政业绩等挂钩 "这样不仅可以规避取消高级别公职人员待遇终身制可能带来的负面问题,而且有利于促使公职人员在位时 廉政、勤政。"杜立元律师表示,"这项制度必须通过缜密、科学的立法来保证完成, 对于在职行政人员级别待遇终身制的问题,北京石油化工学院人文学院杨钟红副教授说:"政府机关和相关 企事业单位应做到行政人员上了相应级别的岗位,履行相应的职责,便享受相应级别的待遇。一旦岗位降低或 提高,级别和待遇也相应降低或提高,真正实现不仅行政职务能上能下,而且相应的行政级别待遇也能上能
入统一的国家制度体系。如美国公务员养老保险过去一直单独立法，1987 年开始实行新的退休制度，新制度 规定新公务员的退休待遇包括三项内容：国民社会保险津贴，基本津贴及个人储蓄计划，其中第一项纳入整个 国民保险体系。新加坡公务员在 1986年 4月以前实行退休金制度，但在此以后，除几类人员外，初聘的公务 员都被纳入了与雇员相同的中央公积金制度。 取消公职人员待遇终身制不能'一刀切'，应根据国情逐步解决历史遗留问题。"中国社会科学院一位不愿意透 露姓名的专家认为，对解放前参加革命工作的老干部，保持待遇不变；对解放后参加工作并已经退休的和尚未 退休但年龄超过 55 岁的，除了按政策保证其在职水平的工资待遇外，其他待遇可从简规定；对现年 55 岁以下 的公职人员，退休后就不应再享受工资外的其他待遇。"可实行退休公积金制度，即每月从公务员工资中抽提 一定比例公积金，并由国家补给同样数额，作为退休公积金。""单纯取消公职人员待遇终身制，也可能会出现 负面效应，"对此，杜立元律师建议，"为避免这种情况发生，可以用廉政奖励制取代公职人员待遇终身制，保 证其退休后生活水平不比退休前下降。奖励的标准不仅和退休前的级别挂钩，也和从政业绩等挂钩。" "这样不仅可以规避取消高级别公职人员待遇终身制可能带来的负面问题，而且有利于促使公职人员在位时 廉政、勤政。"杜立元律师表示，"这项制度必须通过缜密、科学的立法来保证完成。" 对于在职行政人员级别待遇终身制的问题，北京石油化工学院人文学院杨钟红副教授说："政府机关和相关 企事业单位应做到行政人员上了相应级别的岗位，履行相应的职责，便享受相应级别的待遇。一旦岗位降低或 提高，级别和待遇也相应降低或提高，真正实现不仅行政职务能上能下，而且相应的行政级别待遇也能上能 下
案例3:实施公务员分类制度乃当务之急 根据人事部一份名为《中央国家行政机关公务员流失问题不容忽视》的调研报告统计,自从机构改革、人员 定岗以来,从1998年到2002年,在人事部抽查的21个中央部委共流失本科学历以上公务员1039人,占同等 学历公务员总数的88 专业人员流失严重 “中央国家机关的公务员,应该说都是各方面素质相当不错的人才。一方面,保持这个队伍的稳定,对政府 的高效行政和政策稳定性、连续性是非常重要的:另一方面,在现在的市场经济环境下,保持一定的流动比 率也是正常的,也是社会发展多元化选择的一种进步。”中国人民大学行政管理系毛寿龙教授说 不过,人事部的统计情况表明,公务员流失在各方面都相当不平衡,外语、国际经济、国际法、国际金融、 国际贸易、涉外审计等涉外专业的人才流失相对严重。例如,外交部流失人员共164人,其中外交业务类136 人,占83%;文化部共流失22人,其中外语专业人才13人,占总数的59%。“这或许跟市场对外语专业需 求大、外语人才更容易将专业优势转化成市场价值有关。在目前的市场环境下,他们获取更高收入的机会显然 多一些。”毛寿龙说 相应地,跟这些专业相关的机关,成为流失最突出的部门,如原外经贸部、外交部、中国人民银行、审计署 等分别流失158、157、107和88人。而在一些对专业性要求比较严格的部门,如教育部、信息产业部、财政 部、原经贸委、知识产权局、建设部、科技部等流失也比较严重。 在这些流失公务员中,35岁以下年轻公务员流失的情况尤为严重。例如外交部的流失人员中,35岁以下的 占了80%:原外经贸部从1999年到2001年的3年中,有123名青年公务员流失,占同期录用大学毕业生总 数的72.8% 这些年轻人员具有相当好的知识结构,其中很多都是高学历人才和业务骨干,有的刚走上领导岗位不久,有 的甚至是某项工作或涉外谈判的核心成员。从发展趋势上看,处级公务员和有硕士、博士学位的公务员流失 的比例越来越大。例如原外经贸部在2001年流失的59人中,处级公务员就有19人:而原经贸委流失的51人 中,就有5位博士、15位硕士。 从趋势上看,公务员流失数量在逐年上升。例如原外经贸部从1999年到2001年,流失人数以24、40、59 人持续攀升。有专家称受近年来整个社会就业环境不佳所累,近一年来流失人数稍有下降:总体看来,这种 公务员流失的趋势已经损害了公务员整体的年龄结构和知识结构。 “其实从调查结果中可以发现,流失的主要是专业人员。因为在机关里,专业人员没有太多的出路:与官员 相比,专业人员更是处于弱势,其升迁、成就感和获得官员同僚的尊重认同都很难。而在市场上,专业人员 是热门人才,其价值实现却远远要高得多。”毛寿龙说,“现代化的国家机关其特征之一是,除了大量雇用传统 的行政类工作人员之外,还将大量雇用具有专业知识和法律知识的专业人员,现代国家是典型的专业人员国 家',这些专业人员的水平决定着政府的效率和行政质量。所以,像我们发生这样专业人员流失的趋势其实不 薪酬与职务挂钩需改革 根据人事部的调查,中央国家机关公务员流失的主要去向是外企、待遇较高的国企或出国 人事部调査表明,其最直接、最主要的原因是待遇偏低,特别是在社保改革和取消福利分房以后,待遇问题
案例 3:实施公务员分类制度乃当务之急 根据人事部一份名为《中央国家行政机关公务员流失问题不容忽视》的调研报告统计，自从机构改革、人员 定岗以来，从 1998 年到 2002 年，在人事部抽查的 21个中央部委共流失本科学历以上公务员 1039 人，占同等 学历公务员总数的 8.8％。 专业人员流失严重 “中央国家机关的公务员，应该说都是各方面素质相当不错的人才。一方面，保持这个队伍的稳定，对政府 的高效行政和政策稳定性、连续性是非常重 要的；另一方面，在现在的市场经济环境下，保持一定的流动比 率也是正常的，也是社会发展多元化选择的一种进步。”中国人民大学行政管理系毛寿龙教授说。 不过，人事部的统计情况表明，公务员流失在各方面都相当不平衡，外语、国际经济、国际法、国际金融、 国际贸易、涉外审计等涉外专业的人才流失相对严重。例 如，外交部流失人员共 164人，其中外交业务类 136 人，占 83％；文化部共流失 22人，其中外语专业人才 13人，占总数的 59％。“这或许跟市场对外语 专业需 求大、外语人才更容易将专业优势转化成市场价值有关。在目前的市场环境下，他们获取更高收入的机会显然 多一些。”毛寿龙说。 相应地，跟这些专业相关的机关，成为流失最突出的部门，如原外经贸部、外交部、中国人民银行、审计署 等分别流失 158、157、107 和 88 人。而在一些对专业性要求比较严格的部门，如教育部、信息产业部、财政 部、原经贸委、知识产权局、建设部、科技部等流失也比较严重。 在这些流失公务员中，35 岁以下年轻公务员流失的情况尤为严重。例如外交部的流失人员中，35岁以下的 占了 80％；原外经贸部从 1999 年到 2001 年的 3 年中，有 123 名青年公务员流失，占同期录用大学毕业生总 数的 72.8％。 这些年轻人员具有相当好的知识结构，其中很多都是高学历人才和业务骨干，有的刚走上领导岗位不久，有 的甚至是某项工作或涉外谈判的核心成员。从发展趋势上 看，处级公务员和有硕士、博士学位的公务员流失 的比例越来越大。例如原外经贸部在 2001 年流失的 59 人中，处级公务员就有 19 人；而原经贸委流失的 51 人 中，就有 5位博士、15 位硕士。 从趋势上看，公务员流失数量在逐年上升。例如原外经贸部从 1999 年到 2001年，流失人数以 24、40、59 人持续攀升。有专家称受近年来整个社会就业 环境不佳所累，近一年来流失人数稍有下降；总体看来，这种 公务员流失的趋势已经损害了公务员整体的年龄结构和知识结构。 “其实从调查结果中可以发现，流失的主要是专业人员。因为在机关里，专业人员没有太多的出路；与官员 相比，专业人员更是处于弱势，其升迁、成就感和获得官 员同僚的尊重认同都很难。而在市场上，专业人员 是热门人才，其价值实现却远远要高得多。”毛寿龙说，“现代化的国家机关其特征之一是，除了大量雇用传统 的 行政类工作人员之外，还将大量雇用具有专业知识和法律知识的专业人员，现代国家是典型的‘专业人员国 家’，这些专业人员的水平决定着政府的效率和行政质 量。所以，像我们发生这样专业人员流失的趋势其实不 是好现象。” 薪酬与职务挂钩需改革 根据人事部的调查，中央国家机关公务员流失的主要去向是外企、待遇较高的国企或出国。 人事部调查表明，其最直接、最主要的原因是待遇偏低，特别是在社保改革和取消福利分房以后，待遇问题
更为突出。 “其实不能片面地讲待遇偏低”,毛寿龙说,“而是待遇结构不合理,目前的待遇结构是货币工资在其收入结 构中偏低:住房收入没有货币化:中层以上的公务员有隐性在职消费。把这3块综合起来看,其实公务员的 收入并不低。现在呼吁收入低的,其实是拿工资收入掩盖了整个收入。想想看,国家机关里小小一个办事员 都在北京二环以内有住房,这个房子的市场价值恐怕要比他购买时的房改价高好几倍吧。”收入或许不是唯 一的因素。外经贸部有一个高级公务员,是我国WTO服务贸易谈判的核心代表,其后不久被微软以100万年 薪挖走,结果没过多久他还是回到了公务员队伍。这很能说明问题。”国家发改委的一位官员评论说 “其实解决这个问题,还是要创造足够的空间来留住人才。比如在公务员制度的建设上,既要保证其有职务 晋升上的动机,又要考虑非领导职务上的空间。毕竟能攀到职务金字塔尖上的是极少数,所以目前跟职务完 全挂钩的薪酬待遇有必要改革。”这位官员说 目前,新的《公务员法》正在起草过程中,这一法律将取代现行的《国家公务员暂行条例》,为现代化的国 家公务员制度提供基本的法律基础。有关专家称,该法将解决目前公务员制度建设中的种种困难,新的《公 务员法》在把公务员分成领导类和非领导类,或者政务类和业务类的基础上,应该进一步把一般国家公务员分 成行政类、专业技术类和行政执法类 专家认为现行的《国家公务员暂行条例》规定的国家公务员级别只有15级,级别数太少,应该把级别数增 加一倍左右,达到2730级,以拉大不同级别之间公务员的工资差别。提高高级别公务员的工资,对相关的 职务消费实行承包制,当成其福利待遇的组成部分,从而减少低工资导致的无限制增加职务消费的激励,有助 于在制度上高薪养廉
更为突出。 “其实不能片面地讲待遇偏低”，毛寿龙说，“而是待遇结构不合理，目前的待遇结构是货币工资在其收入结 构中偏低；住房收入没有货币化；中层以上的公务员有 隐性在职消费。把这 3 块综合起来看，其实公务员的 收入并不低。现在呼吁收入低的，其实是拿工资收入掩盖了整个收入。想想看，国家机关里小小一个办事员， 都 在北京二环以内有住房，这个房子的市场价值恐怕要比他购买时的房改价高好几倍吧。”“收入或许不是唯 一的因素。外经贸部有一个高级公务员，是我国 WTO 服 务贸易谈判的核心代表，其后不久被微软以 100万年 薪挖走，结果没过多久他还是回到了公务员队伍。这很能说明问题。”国家发改委的一位官员评论说。 “其实解决这个问题，还是要创造足够的空间来留住人才。比如在公务员制度的建设上，既要保证其有职务 晋升上的动机，又要考虑非领导职务上的空间。毕竟能攀 到职务金字塔尖上的是极少数，所以目前跟职务完 全挂钩的薪酬待遇有必要改革。”这位官员说。 目前，新的《公务员法》正在起草过程中，这一法律将取代现行的《国家公务员暂行条例》，为现代化的国 家公务员制度提供基本的法律基础。有关专家称，该法将 解决目前公务员制度建设中的种种困难，新的《公 务员法》在把公务员分成领导类和非领导类，或者政务类和业务类的基础上，应该进一步把一般国家公务员分 成行 政类、专业技术类和行政执法类。 专家认为现行的《国家公务员暂行条例》规定的国家公务员级别只有 15级，级别数太少，应该把级别数增 加一倍左右，达到 27-30级，以拉大不同级别之间公 务员的工资差别。提高高级别公务员的工资，对相关的 职务消费实行承包制，当成其福利待遇的组成部分，从而减少低工资导致的无限制增加职务消费的激励，有助 于在制度上高薪养廉
案例4:中国网上人事局雏形现 2005年8月,全国人事信息中心的消息称,据最近的一项调查显示:43个副省级以上政府人事部门开通了 户网站,占总数的91%:41个副省级以上政府人事部门建立了办公局域网,占总数的87%。从全国范围 看,“网上人事局”雏形初现,广州、上海等地方运行良好。 据中国人事报报道,此项调查是在全国46个副省级以上政府和新疆生产建设兵团人事部门网站中开展的 据全国人事信息中心负责同志介绍,和全国其他政府网站相类似,人事系统网站在政务公开方面成绩突出 调查的网站几乎都开设了政务公开栏目:提供咨询服务的网站有30个,占60%多:但实现网上审批的网站只 有15个,占32% 人事系统网站建设开始于“十五”期间上海、广州等城市,多数网站是在2000年左右建成的 人事政策法规、人才市场、公务员招考成为人事网站点击率最高的几项业务。据介绍,去年中央国家机关公 务员招考时,10天内招考信息点击率达到1亿3千多万次 人事部信息中心负责人介绍说,资金投入地区分布严重不平衡是人事系统网站建设面临的现状之一。 发达的省市对信息化建设的投入达到上千万元,如北京、上海、广州、深圳、山东:而一些西部欠发达地区 此项支出仅为几十万元。人事网站还面临着信息更新不及时、服务功能较薄弱等难题。这些问题是下一步工作 中应着力解决的 20世纪90年代以后,以信息技术为代表的高新技术突飞猛进,以信息化和信息产业发展水平为主要特征的 综合国力竟争日趋激烈,信息技术和信息网络的结合与应用,对经济发展和社会进步带来了深刻影响。人们 的生活方式、工作方式都随之发生了极大变化,政府机构传统的管理模式已远远不能适应新环境的发展要求, 特别是加入世贸组织后,对政府工作提出了更高的要求。积极推进政府工作的信息化,大力发展电子政务 已经成为国民经济和社会信息化建设的一个十分紧迫的任务 我国在20世纪80年代就开始推行政府信息化计划,经过二十多年的发展,现在政府的信息化工程已经取得 了非常大的进步。政府信息化对我国政府的管理方式产生了深远的影响。各级政府人事部门建立人事系统网 站,是我国政府上网工程的一部分。在当前社会网络普及化的背景下,人事部门开通门户网站,对公务员实行 网上管理,有利于节约管理成本,提高透明度,提高效率,显得非常切合实际, 从长远来看,人事系统网站的建立会对我国公务员人事管理机构产生一定的影响,目前这种影响是什么、影 响有多深,还难以下结论。应该鼓励各级政府人事部门完善人事系统网站的建设,积极探索更好的管理方式。 另外,在人事系统网站的建设过程中所出现的一些问题,也应该积极加以解决。比如以上所提到的各地建设 资金的差别问题、信息更新不及时问题、服务功能较薄弱问题等,还有保密性与公开性的限度问题、安全问 题等,都是建设过程中应该慎重考虑的。各地政府应该予以统筹安排,加大对西部等落后地区的扶持
案例 4: 中国网上人事局雏形现 2005 年 8 月，全国人事信息中心的消息称，据最近的一项调查显示：43个副省级以上政府人事部门开通了 门户网站，占总数的 91%；41个副省级以上政府 人事部门建立了办公局域网，占总数的 87%。从全国范围 看，“网上人事局”雏形初现，广州、上海等地方运行良好。 据中国人事报报道，此项调查是在全国 46 个副省级以上政府和新疆生产建设兵团人事部门网站中开展的。 据全国人事信息中心负责同志介绍，和全国其他政府网站 相类似，人事系统网站在政务公开方面成绩突出， 调查的网站几乎都开设了政务公开栏目；提供咨询服务的网站有 30 个，占 60%多；但实现网上审批的网站只 有 15个，占 32%。 人事系统网站建设开始于“十五”期间上海、广州等城市，多数网站是在 2000 年左右建成的。 人事政策法规、人才市场、公务员招考成为人事网站点击率最高的几项业务。据介绍，去年中央国家机关公 务员招考时，10 天内招考信息点击率达到 1 亿 3 千多万次。 人事部信息中心负责人介绍说，资金投入地区分布严重不平衡是人事系统网站建设面临的现状之一。一些较 发达的省市对信息化建设的投入达到上千万元，如北京、 上海、广州、深圳、山东；而一些西部欠发达地区 此项支出仅为几十万元。人事网站还面临着信息更新不及时、服务功能较薄弱等难题。这些问题是下一步工作 中应 着力解决的。 20世纪 90 年代以后，以信息技术为代表的高新技术突飞猛进，以信息化和信息产业发展水平为主要特征的 综合国力竞争日趋激烈，信息技术和信息网络的结合与 应用，对经济发展和社会进步带来了深刻影响。人们 的生活方式、工作方式都随之发生了极大变化，政府机构传统的管理模式已远远不能适应新环境的发展要求， 特 别是加入世贸组织后，对政府工作提出了更高的要求。积极推进政府工作的信息化，大力发展电子政务， 已经成为国民经济和社会信息化建设的一个十分紧迫的任 务。 我国在 20 世纪 80年代就开始推行政府信息化计划，经过二十多年的发展，现在政府的信息化工程已经取得 了非常大的进步。政府信息化对我国政府的管理方式产 生了深远的影响。各级政府人事部门建立人事系统网 站，是我国政府上网工程的一部分。在当前社会网络普及化的背景下，人事部门开通门户网站，对公务员实行 网 上管理，有利于节约管理成本，提高透明度，提高效率，显得非常切合实际。 从长远来看，人事系统网站的建立会对我国公务员人事管理机构产生一定的影响，目前这种影响是什么、影 响有多深，还难以下结论。应该鼓励各级政府人事部门完善人事系统网站的建设，积极探索更好的管理方式。 另外，在人事系统网站的建设过程中所出现的一些问题，也应该积极加以解决。比如以上所提到的各地建设 资金的差别问题、信息更新不及时问题、服务功能较薄弱 问题等，还有保密性与公开性的限度问题、安全问 题等，都是建设过程中应该慎重考虑的。各地政府应该予以统筹安排，加大对西部等落后地区的扶持
案例5:政府的全面改革与公务员制度运行机制的创新 压力、困难与误区 为什么对我国政府改革总体上我要作出上面的判断,主要基于对以下三个问题的分析。一是我国政府改革的 外部环境遇到了新的压力:二是我国政府改革有可能面临新的困难:三是我国政府改革要防止陷入新的误区 (1)关于我国政府改革的外部环境遇到了新的压力问题 就我国政府改革外部环境的压力加大问题,我认为主要是从以下两个方面表现出来的:一方面,从国际环境 来看,中国的和平崛起已经引起了世界的广泛关注,特别是引起了西方有些不愿意中国强大国家的恐惧和嫉 恨,我们韬光养晦的发展策略将受到挑战,有可能形成对我国的某些打压,其直接表现就是贸易摩擦加大,中 国发展受到国际社会的制约因素增加。另一方面,从我国的国内环境来看,目前我国经济形势的发展还有很 多不确定的因素,人们对中国宏观经济走势的看法,还有很多分歧。与此同时,由于资源环境的压力,可持 续发展面临一系列新的挑战,我国有必要调整国家的核心发展战略,用可持续发展为中心,替代以经济建设为 中心,这需要我们从更高的层面上达成共识 (2)关于我国政府改革有可能面临新的困难问题 这方面主要有三个问题值得关注:一是市场化与行政化的内在冲突:二是旧体制复归的现象明显:三是政府 改革有可能引起新的权力和利益关系的冲突。 应该看到,我国市场化的发展是不可逆转的。但在现实生活中,我们似乎又发现有另一种现象,这就是在目 前的政府管理中,一方面是市场化在发展,而另一方面则是某些政府部门的行政化也在加强。一个突出的表 现是,某些国家公共投资项目、公共财政资金的使用等,几乎管理到事无巨细的地步,从而使市场化与行政化 的内在冲突加剧 与此相联系,在一些政府部门,甚至出现了某些旧体制复归的迹象。我们还不能简单地断言,是旧体制的 复归,但这种倾向是值得我们高度关注的。因为这种旧体制复归的现象,实际上是在强化部门权力和部门利 益。一个突出的事例是,在此次宏观经济调控中,我们的一些政府机构,运用行政手段轻车熟路,过度依赖 行政手段进行调控,不善于运用其他手段。同时,在部门之间的协调方面,由于部门利益作祟,把相当多的 精力、时间都耗费在没有实质意义的推诿、扯皮方面,导致了严重的低效率。所有这些倾向,都告诉我们,旧 体制复归的问题是值得我们高度重视的,它的出现,无疑会对政府改革产生消极的影响。 从政府改革有可能引起权力和利益关系的冲突来看,由于我们历次政府改革,在精简机构人员等方面都曾出 现过严重的反弹,也引起了政府公职人员对改革的某些抵触和反感,使涉及权力和利益关系的政府改革,在 政府内部的阻力也会进一步增强,所有这些,都可能成为新的政府改革的阻力和困难 (3)关于政府改革要进免陷入新的误区和风险问题 中国政府改革已经经历了20多年的历程。目前的改革如何才能真正取得实效,避免陷入误区,同样值得我 们高度关注。就未来我国政府改革的发展趋势而言,要最大限度地避免三大误区,这就是:避免陷入低效率 重复的误区:避免陷入政府改革孤军深入的误区:避免解决政府管理问题的单一行政思维问题的误区。 政府改革的低效率重复问题来说,这绝不是危言耸听。试设想,早在1984年我们的改革中,就提出要实 现政企分开,1988年我们就提出要转变政府职能的改革目标,每一次行政改革几乎都有机构和人员裁减的任 务,但在这些最关键层面,我们似乎都正在遭遇着低效率重复的折磨,究竟是什么问题导致这样的后果,值 得我们深思
案例 5: 政府的全面改革与公务员制度运行机制的创新 压力、困难与误区 为什么对我国政府改革总体上我要作出上面的判断，主要基于对以下三个问题的分析。一是我国政府改革的 外部环境遇到了新的压力；二是我国政府改革有可能面临新的困难；三是我国政府改革要防止陷入新的误区。 （1）关于我国政府改革的外部环境遇到了新的压力问题 就我国政府改革外部环境的压力加大问题，我认为主要是从以下两个方面表现出来的：一方面，从国际环境 来看，中国的和平崛起已经引起了世界的广泛关注，特别 是引起了西方有些不愿意中国强大国家的恐惧和嫉 恨，我们韬光养晦的发展策略将受到挑战，有可能形成对我国的某些打压，其直接表现就是贸易摩擦加大，中 国发 展受到国际社会的制约因素增加。另一方面，从我国的国内环境来看，目前我国经济形势的发展还有很 多不确定的因素，人们对中国宏观经济走势的看法，还有很多 分歧。与此同时，由于资源环境的压力，可持 续发展面临一系列新的挑战，我国有必要调整国家的核心发展战略，用可持续发展为中心，替代以经济建设为 中心，这 需要我们从更高的层面上达成共识。 （2）关于我国政府改革有可能面临新的困难问题 这方面主要有三个问题值得关注：一是市场化与行政化的内在冲突；二是旧体制复归的现象明显；三是政府 改革有可能引起新的权力和利益关系的冲突。 应该看到，我国市场化的发展是不可逆转的。但在现实生活中，我们似乎又发现有另一种现象，这就是在目 前的政府管理中，一方面是市场化在发展，而另一方面则 是某些政府部门的行政化也在加强。一个突出的表 现是，某些国家公共投资项目、公共财政资金的使用等，几乎管理到事无巨细的地步，从而使市场化与行政化 的内 在冲突加剧。 与此相联系，在一些政府部门，甚至出现了某些旧体制复归的迹象。我们还不能简单地断言， 是旧体制的 复归，但这种倾向是值得我们高度关注的。因为这种旧体制复归的现象，实际上是在强化部门权力和部门利 益。一个突出的事例是，在此次宏观经济调控 中，我们的一些政府机构，运用行政手段轻车熟路，过度依赖 行政手段进行调控，不善于运用其他手段。同时，在部门之间的协调方面，由于部门利益作祟，把相当 多的 精力、时间都耗费在没有实质意义的推诿、扯皮方面，导致了严重的低效率。所有这些倾向，都告诉我们，旧 体制复归的问题是值得我们高度重视的，它的出 现，无疑会对政府改革产生消极的影响。 从政府改革有可能引起权力和利益关系的冲突来看，由于我们历次政府改革，在精简机构人员等方面都曾出 现过严重的反弹，也引起了政府公职人员对改革的某些抵 触和反感，使涉及权力和利益关系的政府改革，在 政府内部的阻力也会进一步增强，所有这些，都可能成为新的政府改革的阻力和困难。 （3）关于政府改革要避免陷入新的误区和风险问题 中国政府改革已经经历了 20多年的历程。目前的改革如何才能真正取得实效，避免陷入误区，同样值得我 们高度关注。就未来我国政府改革的发展趋势而言，要最 大限度地避免三大误区，这就是：避免陷入低效率 重复的误区；避免陷入政府改革孤军深入的误区；避免解决政府管理问题的单一行政思维问题的误区。 就政府改革的低效率重复问题来说，这绝不是危言耸听。试设想，早在 1984 年我们的改革中，就提出要实 现政企分开，1988 年我们就提出要转变政府职能的 改革目标，每一次行政改革几乎都有机构和人员裁减的任 务，但在这些最关键层面，我们似乎都正在遭遇着低效率重复的折磨，究竟是什么问题导致这样的后果，值 得我们深思
