第128期,20081 ACADEM CS N CH INA 我国地方政府绩效评估指标体系研究现状与前瞻“ O楚德江 (徐州师范大学管理学院,江苏徐州221009) 摘要〕政府绩效评估指标体系是开展政府绩效评估的前提。我国地方政府绩 效评估指标体系研究集中于两个方面,一是探讨地方政府绩效评估指标体系设计的方 法和技术;二是结合我国现实,尝试具体设计我国地方政府绩效评估的指标体系。目 前,我国地方政府绩效评估指标体系基本摆脱了宏观抽象、结构单一的缺陷,逐步走向 科学化、全面化、具体化综合化,但仍存在着很多不足。进一步改进我国地方政府绩效 评估指标体系研究,应加强政府职能和行政成本的研究,明确政府活动与经济社会成就 之间的对应关系,并把社会公平、社会和谐、政务公开性以及政府与公民的关系纳入地 方政府绩效评估指标体系 咲键词〕地方政府;绩效评估;指标体系 地方政府绩效评估指标是地方政府绩效评估内容的具体体现,是开展地方 政府绩效评估的基本前提。绩效评估指标具有强烈的行为引导功能,它明确并 强化了评估对象的工作要点和努力方向。由于政府活动范围广泛、活动过程复 杂、活动结果影响深远,政府绩效评估指标比企业绩效评估指标要复杂得多。对 于政府绩效评估这个世界性难题而言,设计政府绩效评估指标体系是其中首要 的困难。我国学者结合我国地方政府绩效评估的现实,围绕构建科学的地方政 府绩效评估指标体系进行了多方面探索,取得了一些可喜的成果。这些研究成 果主要体现在地方政府绩效评估指标体系设计的方法与技术以及我国地方政府 作者简介:楚德江(1970-),徐州师范大学讲师 )本文系教育部人文社会科学研究专项任务项目(05J810021);徐州师范大学社科基金重点项 目(05XWA03) 01994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved, htt
作者简介 :楚德江 (1970 - ) ,徐州师范大学讲师。 〔3 〕本文系教育部人文社会科学研究专项任务项目 (05JD810021) ;徐州师范大学社科基金重点项 目 (05XWA03)。 《学术界 》(双月刊 ) 总第 128期 , 2008. 1 ACADEM ICS IN CH INA No. 1 Jan. 2008 我国地方政府绩效评估指标体系研究现状与前瞻 〔3 〕 ○楚德江 (徐州师范大学 管理学院 , 江苏 徐州 221009) 〔摘 要 〕政府绩效评估指标体系是开展政府绩效评估的前提。我国地方政府绩 效评估指标体系研究集中于两个方面 ,一是探讨地方政府绩效评估指标体系设计的方 法和技术 ;二是结合我国现实 ,尝试具体设计我国地方政府绩效评估的指标体系。目 前 ,我国地方政府绩效评估指标体系基本摆脱了宏观抽象、结构单一的缺陷 ,逐步走向 科学化、全面化、具体化、综合化 ,但仍存在着很多不足。进一步改进我国地方政府绩效 评估指标体系研究 ,应加强政府职能和行政成本的研究 ,明确政府活动与经济社会成就 之间的对应关系 ,并把社会公平、社会和谐、政务公开性以及政府与公民的关系纳入地 方政府绩效评估指标体系。 〔关键词 〕地方政府 ;绩效评估 ;指标体系 地方政府绩效评估指标是地方政府绩效评估内容的具体体现 ,是开展地方 政府绩效评估的基本前提。绩效评估指标具有强烈的行为引导功能 ,它明确并 强化了评估对象的工作要点和努力方向。由于政府活动范围广泛、活动过程复 杂、活动结果影响深远 ,政府绩效评估指标比企业绩效评估指标要复杂得多。对 于政府绩效评估这个世界性难题而言 ,设计政府绩效评估指标体系是其中首要 的困难。我国学者结合我国地方政府绩效评估的现实 ,围绕构建科学的地方政 府绩效评估指标体系进行了多方面探索 ,取得了一些可喜的成果。这些研究成 果主要体现在地方政府绩效评估指标体系设计的方法与技术以及我国地方政府 — 40 —
我国地方政府绩效评估指标体系研究现状与前瞻 绩效评估指标体系的具体设计两个方面 一、地方政府绩效评估指标体系设计的方法与技术 地方政府绩效评估指标体系的设计是一项技术性极强的工作,要保证绩效 评估指标的全面性、科学性、合理性和适用性,必须运用科学的设计技术与手段 才能尽可能避免绩效指标设计中的偏差和设计者个人偏好对指标选择的不当影 响。在我国地方政府绩效评估指标体系设计的研究中,学者们常用的方法和技 术主要有演绎法、平衡记分卡技术、德尔菲法、信度和效度检验、主成分分析方 法、层次分析方法等。 (1)演绎法。演绎法是从某些价值原则出发,或者从某些已被接受的论点 出发,经过逻辑推理,得出新的判断和结论的过程。作为对政府行为结果的衡 量,政府绩效评估关注政府组织所发挥的功能,但并不是要考察政府的所有功 能,而是仅仅关注于政府应该发挥功能的领域,也就是政府职能的领域。政府活 动应忠实履行其职能,并且不得超越其职能范围。运用演绎法确定地方政府绩 效评估指标,首先应该厘清政府职能,在政府职能的基础上确定绩效评估内容 进而设计出绩效评估的指标体系。 盛明科在紕社会和谐指数:政府绩效评估的重要指标》文中就是通过演绎 法设计了政府绩效评估的社会和谐指数。他首先分析了社会主义和谐社会的基 本内涵,即社会主义和谐社会应是能保护全体社会成员权益的社会;是能够有效 化解内部矛盾的社会;是经济社会发展和人口、资源、环境和谐发展的社会。在 对和谐社会内涵认识的基础上,他从自然资源可持续发展指数、基尼系数、城乡 收入比、社会自组织能力指数、公众安全感、公民幸福指数等六个方面建构了社 会和谐指数 (2)平衡记分卡技术。平衡记分卡( Balanced Scorecard)由哈佛商学院教授 罗伯特·卡普兰( Roberts Kap lan)和诺顿研究院( Norton institute)的大卫·诺顿 ( David norton)于1992年首次提出。平衡记分卡包括四个方面的内容:财务、顾 客、内部业务流程、学习与成长。平衡记分卡既包括对财务业绩的评估,也包括 对非财务业绩的评估,是一种综合性的绩效评价体系。虽然平衡记分卡是针对 企业绩效评估而开发的绩效指标设计技术,但它也同样可以应用于公共部门,为 公共部门绩效评估指标体系的设计提供一种新的思路和视角。 吴建南和孔晓勇在方政府绩效评价指标体系的构建:以乡镇政府为例》 一文中运用平衡记分卡技术,并结合政府绩效评估的实践,从学习与成长、内部 流程财务、公众四个方面建构了乡镇政府绩效评估指标体系。学习与成长指标 包括网络信息化程度、内部人员培训率、吸引人才的人数、基层组织结构健全程 度等二级指标。内部流程包括办事服务效率、部门间的沟通与协调、公共设施 利用率、农民生产技能培训程度、农民劳务输出增长率等二级指标。财务指标包 括财政收入增加幅度、行政运行成本、招商引资资金的增加额等二级指标。公众 01994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. ht
绩效评估指标体系的具体设计两个方面。 一、地方政府绩效评估指标体系设计的方法与技术 地方政府绩效评估指标体系的设计是一项技术性极强的工作 ,要保证绩效 评估指标的全面性、科学性、合理性和适用性 ,必须运用科学的设计技术与手段 , 才能尽可能避免绩效指标设计中的偏差和设计者个人偏好对指标选择的不当影 响。在我国地方政府绩效评估指标体系设计的研究中 ,学者们常用的方法和技 术主要有演绎法、平衡记分卡技术、德尔菲法、信度和效度检验、主成分分析方 法、层次分析方法等。 (1)演绎法。演绎法是从某些价值原则出发 ,或者从某些已被接受的论点 出发 ,经过逻辑推理 ,得出新的判断和结论的过程。作为对政府行为结果的衡 量 ,政府绩效评估关注政府组织所发挥的功能 ,但并不是要考察政府的所有功 能 ,而是仅仅关注于政府应该发挥功能的领域 ,也就是政府职能的领域。政府活 动应忠实履行其职能 ,并且不得超越其职能范围。运用演绎法确定地方政府绩 效评估指标 ,首先应该厘清政府职能 ,在政府职能的基础上确定绩效评估内容 , 进而设计出绩效评估的指标体系。 盛明科在《社会和谐指数 :政府绩效评估的重要指标 》一文中就是通过演绎 法设计了政府绩效评估的社会和谐指数。他首先分析了社会主义和谐社会的基 本内涵 ,即社会主义和谐社会应是能保护全体社会成员权益的社会 ;是能够有效 化解内部矛盾的社会 ;是经济社会发展和人口、资源、环境和谐发展的社会。在 对和谐社会内涵认识的基础上 ,他从自然资源可持续发展指数、基尼系数、城乡 收入比、社会自组织能力指数、公众安全感、公民幸福指数等六个方面建构了社 会和谐指数。 〔1〕 (2)平衡记分卡技术。平衡记分卡 (Balanced Scorecard)由哈佛商学院教授 罗伯特 ·卡普兰 (Roberts Kap lan)和诺顿研究院 (Norton Institute)的大卫 ·诺顿 (David Norton)于 1992年首次提出。平衡记分卡包括四个方面的内容 :财务、顾 客、内部业务流程、学习与成长。平衡记分卡既包括对财务业绩的评估 ,也包括 对非财务业绩的评估 ,是一种综合性的绩效评价体系。虽然平衡记分卡是针对 企业绩效评估而开发的绩效指标设计技术 ,但它也同样可以应用于公共部门 ,为 公共部门绩效评估指标体系的设计提供一种新的思路和视角。 吴建南和孔晓勇在《地方政府绩效评价指标体系的构建 :以乡镇政府为例 》 一文中运用平衡记分卡技术 ,并结合政府绩效评估的实践 ,从学习与成长、内部 流程、财务、公众四个方面建构了乡镇政府绩效评估指标体系。学习与成长指标 包括网络信息化程度、内部人员培训率、吸引人才的人数、基层组织结构健全程 度等二级指标。内部流程包括办事 /服务效率、部门间的沟通与协调、公共设施 利用率、农民生产技能培训程度、农民劳务输出增长率等二级指标。财务指标包 括财政收入增加幅度、行政运行成本、招商引资资金的增加额等二级指标。公众 — 41 — 我国地方政府绩效评估指标体系研究现状与前瞻
学术界20081·学术探索 指标包括居民可支配收入、农村基础设施建设、农村医疗保险普及率、公众满意 度等二级指标 杨建等人基于平衡记分卡技术,从财务指标、顾客指标、内部过程指标、学习 和发展指标四个方面构建了电子政府绩效指标体系。财务指标包括三方面内 容,即收入、成本和资产利用率。顾客指标包括五个方面市场份额、顾客保持 力、顾客获取力、顾客满意度和顾客利润率。内部过程指标又可细分为服务属性 指标、技术属性指标、对外联系指标、后续服务指标等方面。学习和发展指标包 括员工素质指标工作环境指标、创新能力指标、学习能力指标等。 (3)德尔菲法。德尔菲法首先可用于政府绩效指标的隶属度分析。隶属度 是模糊数学中的一个概念。模糊数学认为,社会经济生活中存在着大量模糊现 象,其概念的外延不是很清楚,无法用经典集合论来描述。某个元素对于某个集 合来说,不能说是否属于,只能说在多大程度上属于。元素属于某个集合的程度 称之为隶属度。如果把政府绩效评价体系视为一个模糊集合,把每个评估指标 视为一个元素,可以对每个评估指标进行隶属度分析。具体做法是将评估指标 制成专家咨询表,把专家咨询表送给专家,要求专家根据自身的专业知识,从中 选取部分最理想的政府绩效评估指标。某项指标的专家选择总次数与回收的有 效咨询表的数量之比就是该指标的隶属度。 德尔菲法还可用于绩效指标权数的确定,特别是定性指标权数的确定。该 方法以匿名方式通过几轮函询征求专家的意见,然后对每一轮意见进行汇总整 理,作为参考资料再发放给各位专家,供他们分析判断,提出新的论证。首先对 专家说明德尔菲法的特点、实质、轮间反馈的作用及均值标准差等统计参数的意 义,然后请他们各自就所拟定的各评价指标进行取舍和确定权数,对回收的征询 表进行分因素整理和统计,分别计算均值和标准差,直至专家意见趋于一致,据 此,以各指标的均值作为该指标的权数。6 (4)信度和效度检验。绩效指标确定之后,其指标内容和结构是否全面、科 学,评估结果是否可信、有效,还需要进行信度和效度检验。绩效指标的信度 ( re liability是关于指标客观准确和可靠程度方面的一种度量。“评定测量工具 信度的方法很多常用的有内部一致性信度、折半信度、重测信度和平衡信度等 绩效指标的效度( valid ity)是指指标直接与成果相关或者代表所关注的绩效维 度的程度,关注的是绩效指标合适程度的问题。”效度评定的常用方法有内容 效度、预测效度、构思效度、聚合效度、辨别效度、效标关联效度等。衡量政府绩 效评估效度的最重要指标是内容效度。内容效度是用来说明在绩效测试中所设 置的测试项目、设计的测试问题在多大程度上能代表被测试对象实际的工作情 景或者反映出被测试对象实际工作中所存在的典型问题。具有较高内容效度的 绩效评估系统能够把被测试对象置身于与实际工作非常类似的情景之中,能尽 可能避免绩效缺失和绩效污染。测得的绩效水平一般既包括了真实绩效内容的 部分,同时也包括了非真实绩效的内容。其中没有被纳入绩效评估系统的真 o1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved, htt
指标包括居民可支配收入、农村基础设施建设、农村医疗保险普及率、公众满意 度等二级指标。 〔2〕 杨建等人基于平衡记分卡技术 ,从财务指标、顾客指标、内部过程指标、学习 和发展指标四个方面构建了电子政府绩效指标体系。财务指标包括三方面内 容 ,即收入、成本和资产利用率。顾客指标包括五个方面 :市场份额、顾客保持 力、顾客获取力、顾客满意度和顾客利润率。内部过程指标又可细分为服务属性 指标、技术属性指标、对外联系指标、后续服务指标等方面。学习和发展指标包 括员工素质指标、工作环境指标、创新能力指标、学习能力指标等。 〔3〕 (3)德尔菲法。德尔菲法首先可用于政府绩效指标的隶属度分析。隶属度 是模糊数学中的一个概念。模糊数学认为 ,社会经济生活中存在着大量模糊现 象 ,其概念的外延不是很清楚 ,无法用经典集合论来描述。某个元素对于某个集 合来说 ,不能说是否属于 ,只能说在多大程度上属于。元素属于某个集合的程度 称之为隶属度。如果把政府绩效评价体系视为一个模糊集合 ,把每个评估指标 视为一个元素 ,可以对每个评估指标进行隶属度分析。具体做法是将评估指标 制成专家咨询表 ,把专家咨询表送给专家 ,要求专家根据自身的专业知识 ,从中 选取部分最理想的政府绩效评估指标。某项指标的专家选择总次数与回收的有 效咨询表的数量之比就是该指标的隶属度。 〔4〕 德尔菲法还可用于绩效指标权数的确定 ,特别是定性指标权数的确定。该 方法以匿名方式通过几轮函询征求专家的意见 ,然后对每一轮意见进行汇总整 理 ,作为参考资料再发放给各位专家 ,供他们分析判断 ,提出新的论证。首先对 专家说明德尔菲法的特点、实质、轮间反馈的作用及均值标准差等统计参数的意 义 ,然后请他们各自就所拟定的各评价指标进行取舍和确定权数 ,对回收的征询 表进行分因素整理和统计 ,分别计算均值和标准差 ,直至专家意见趋于一致 ,据 此 ,以各指标的均值作为该指标的权数。 〔5〕 (4)信度和效度检验。绩效指标确定之后 ,其指标内容和结构是否全面、科 学 ,评估结果是否可信、有效 ,还需要进行信度和效度检验。绩效指标的信度 ( reliability)是关于指标客观、准确和可靠程度方面的一种度量。 〔6〕评定测量工具 信度的方法很多 ,常用的有内部一致性信度、折半信度、重测信度和平衡信度等。 绩效指标的效度 ( validity)是指指标直接与成果相关或者代表所关注的绩效维 度的程度 ,关注的是绩效指标合适程度的问题。 〔7〕效度评定的常用方法有内容 效度、预测效度、构思效度、聚合效度、辨别效度、效标关联效度等。衡量政府绩 效评估效度的最重要指标是内容效度。内容效度是用来说明在绩效测试中所设 置的测试项目、设计的测试问题在多大程度上能代表被测试对象实际的工作情 景或者反映出被测试对象实际工作中所存在的典型问题。具有较高内容效度的 绩效评估系统能够把被测试对象置身于与实际工作非常类似的情景之中 ,能尽 可能避免绩效缺失和绩效污染。测得的绩效水平一般既包括了真实绩效内容的 一部分 ,同时也包括了非真实绩效的内容。其中没有被纳入绩效评估系统的真 — 42 — 学术界 2008. 1·学术探索
我国地方政府绩效评估指标体系研究现状与前瞻 实绩效,称之为绩效缺失;与此相反,不是真实绩效的内容却被纳入绩效评估系 统中的部分,称之为绩效污染。科学而有效的绩效评估系统必须是没有或尽可 能地减少绩效缺陷和不受污染,所建立的绩效评估系统与真实绩效内容越是吻 合,则该绩效评估系统的内容效度越高。 (5)主成分分析方法。主成分分析方法( princpal component analysis是英 国心理学家、统计学家斯皮尔曼( Charles Spearman)于1904年发明的。他将多 个变量通过线性变换以选出较少个数重要变量的一种多元统计分析方法,又称 主分量分析。主成分分析将各个测量相同本质的变量归入一个因子,建立尽可 能少的新变量,使得这些新变量是两两不相关的,而且这些新变量还能够尽可能 保持原有的信息。通过主成分分析使分散而复杂的测量趋向整体和简单化,同 时便于掌握各个测量要素背后隐含的内在因素,从而找出各复杂因子的主要成 分,实现评估指标的简化和降维。主成分分析既解决了多指标综合评价研究的 指标赋权和相关性问题,同时又能实现简化指标的目的。 钟荣等人在府绩效审计评价指标体系设计》文中介绍了运用主成分 法确定绩效指标权重的基本步骤。第一,对指标进行分层划分,各指标体系又有 子层指标。第二,将指标进行标准化,但对已无量纲化或德尔菲法得出的指标分 值可以略去该步骤。第三,计算样本相关矩阵。该矩阵是通过指标分值的相关 关系计算得出的。第四,计算相关矩阵的特征值及特征向量。第五,根据某一指 标特征贡献率与累计特征贡献率的比值,确定该指标的权重。 (6层次分析方法。层次分析方法( Analytic H ierarchy Process, AHP)是美 国运筹学家匹兹堡大学教授T·L·萨迪在20世纪70年代中期提出的。它是 将复杂问题分解为多个组成因素,并将这些因素按支配关系进一步分解,按目标 层、准则层、指标层排列起来,形成一个多目标、多层次的模型,形成有序的递阶 层次结构。通过两两比较的方式确定层次中诸因素的相对重要性,然后综合各 评估主体的判断以确定诸因素相对重要性的总顺序。层次分析法的基本思想就 是将组成复杂问题的多个元素权重的整体判断转变为对这些元素进行“两两比 较”,然后再转为对这些元素的整体权重进行排序判断,最后确立各元素的权 重。"层次分析方法的基本过程是:建立递阶层次结构模型;构造出各层次中的 所有判断矩阵;层次单排序及一致性检验;层次总排序及一致性检验。层次分析 方法通过构造判断矩阵,先对单层指标进行权重计算,然后再进行层次间的指标 总排序,来确定所有指标因素相对于总指标的相对权重,为确定类似指标体系权 重提供了一种很好地解决途径,并且通过采取对判断矩阵进行一致性检验等措 施,有利于提高权重确定的信度和效度。02 二、我国地方政府绩效评估指标体系的具体设计 地方政府绩效评估指标体系是保证地方政府绩效评估的科学性、有效性的 基本前提,它体现了政府绩效评估的内容,是测量政府绩效的标尺,因此,应充分 o1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved, htt
实绩效 ,称之为绩效缺失 ;与此相反 ,不是真实绩效的内容却被纳入绩效评估系 统中的部分 ,称之为绩效污染。科学而有效的绩效评估系统必须是没有或尽可 能地减少绩效缺陷和不受污染 ,所建立的绩效评估系统与真实绩效内容越是吻 合 ,则该绩效评估系统的内容效度越高。 〔8〕 (5)主成分分析方法。主成分分析方法 (p rincipal component analysis)是英 国心理学家、统计学家斯皮尔曼 (Charles Spearman)于 1904年发明的。他将多 个变量通过线性变换以选出较少个数重要变量的一种多元统计分析方法 ,又称 主分量分析。主成分分析将各个测量相同本质的变量归入一个因子 ,建立尽可 能少的新变量 ,使得这些新变量是两两不相关的 ,而且这些新变量还能够尽可能 保持原有的信息。通过主成分分析使分散而复杂的测量趋向整体和简单化 ,同 时便于掌握各个测量要素背后隐含的内在因素 ,从而找出各复杂因子的主要成 分 ,实现评估指标的简化和降维。主成分分析既解决了多指标综合评价研究的 指标赋权和相关性问题 ,同时又能实现简化指标的目的。 〔9〕 钟荣等人在《政府绩效审计评价指标体系设计 》一文中介绍了运用主成分 法确定绩效指标权重的基本步骤。第一 ,对指标进行分层划分 ,各指标体系又有 子层指标。第二 ,将指标进行标准化 ,但对已无量纲化或德尔菲法得出的指标分 值可以略去该步骤。第三 ,计算样本相关矩阵。该矩阵是通过指标分值的相关 关系计算得出的。第四 ,计算相关矩阵的特征值及特征向量。第五 ,根据某一指 标特征贡献率与累计特征贡献率的比值 ,确定该指标的权重。 〔10〕 (6)层次分析方法。层次分析方法 (Analytic H ierarchy Process, AHP)是美 国运筹学家、匹兹堡大学教授 T·L·萨迪在 20世纪 70年代中期提出的。它是 将复杂问题分解为多个组成因素 ,并将这些因素按支配关系进一步分解 ,按目标 层、准则层、指标层排列起来 ,形成一个多目标、多层次的模型 ,形成有序的递阶 层次结构。通过两两比较的方式确定层次中诸因素的相对重要性 ,然后综合各 评估主体的判断以确定诸因素相对重要性的总顺序。层次分析法的基本思想就 是将组成复杂问题的多个元素权重的整体判断转变为对这些元素进行“两两比 较 ”,然后再转为对这些元素的整体权重进行排序判断 ,最后确立各元素的权 重。 〔11〕层次分析方法的基本过程是 :建立递阶层次结构模型 ;构造出各层次中的 所有判断矩阵 ;层次单排序及一致性检验 ;层次总排序及一致性检验。层次分析 方法通过构造判断矩阵 ,先对单层指标进行权重计算 ,然后再进行层次间的指标 总排序 ,来确定所有指标因素相对于总指标的相对权重 ,为确定类似指标体系权 重提供了一种很好地解决途径 ,并且通过采取对判断矩阵进行一致性检验等措 施 ,有利于提高权重确定的信度和效度。 〔12〕 二、我国地方政府绩效评估指标体系的具体设计 地方政府绩效评估指标体系是保证地方政府绩效评估的科学性、有效性的 基本前提 ,它体现了政府绩效评估的内容 ,是测量政府绩效的标尺 ,因此 ,应充分 — 43 — 我国地方政府绩效评估指标体系研究现状与前瞻
学术界20081·学术探索 反映政府的职能和行为目标。到目前为止,学者们围绕建构科学合理的地方政 府绩效评估指标体系已进行了多方面探索,取得了一定的成效,提出了一些地方 政府绩效评估指标体系的具体设计。这些设计有共性,也有差异,反映了指标设 计者所持有的不同的视角和价值取向 (1)绩效领域(级指标)的确定。由于政府活动涉及的领域极为广泛,政 府绩效也必然体现为政府在这些领域中所发挥的功能。确定在哪些领域测量政 府绩效反映了绩效指标设计者对政府所应该发挥功能的领域的基本看法 虽然人们对地方政府绩效领域的识别和认定的看法存在着较大差异,但共 性还是主要的。王良健、侯文力把政府绩效领域确定为依法行政、提高公务员队 伍素质、提供公共服务促进经济发展维护社会稳定五个方面。钱德春、黄孟 州把政府绩效指标分为可持续发展指标、人的全面发展的指标、公开公平公正性 指标、开放性指标经济性指标等五类指标。倪星、李晓庆认为,政府绩效指标 应包括国民经济、人民生活、生态环境、社会治安、科教文卫、其他指标等六个方 面。彭国甫等人认为政府绩效综合评估指标体系由政治绩效、经济绩效、文化 绩效、社会绩效四个方面构成。钟荣等人把政府绩效指标分为公共资源耗费 指标政府管理效益指标和政府行政潜能指标三类。崔述强等人从经济发展 维度、社会发展维度、资源与环境维度、行政效果维度等四个方面来设计政府绩 效评估指标体系。范柏乃则从行政管理经济发展、社会稳定、教育科技、生活 质量生态环境等六个方面来设计政府绩效评价体系。 从以上绩效领域可以看出,虽然表述各异,所包含的范围也有所不同,但都 包括经济发展、社会稳定、公共服务、环境保护等基本方面。区别在于:有的把教 育科技领域单列,而有的则把它归入到公共服务领域;有的专门列出了政治绩效 或行政管理绩效,有的则没有列出;钟荣等人认为政府绩效指标包含公共资源耗 费指标,也就是把行政成本列入绩效评估指标范畴,而其它的绩效指标体系则没 有考虑行政成本问题;虽然大多数学者把经济发展纳入政府绩效评估指标,但也 有人主张在对地方政府绩效考核时取消GDP指标,而把顾客满意原则和效率原 则作为政府绩效评估的价值尺度。 (2)绩效指标(二级指标和三级指标)的具体设计。绩效领域确定之后,具 体指标的选择和指标权重的确定便成为绩效指标体系设计的关键,关系到绩效 评估工作的科学性、公平性和简便性。 绩效指标的差异不仅体现在绩效领域(一级指标)的不同,还体现为在相同 的绩效领域人们所设计的绩效指标之间也存在着不同,这反映了人们关注焦点 的差异和对不同指标重要性认识的差异。比如在经济发展领域,崔述强等人认 为其指标要素有地区生产总值、地区生产总值增长率、非公经济比重、社会投资 比重、第二三产业增加值比重、居民人均收入、居民人均收入增长率等七个方 面;凹彭国甫等人认为经济绩效可以通过国民经济增长的速度、国民经济增长 的质量、国有资产保值增值水平、人均国民收入增长速度及水平、通货膨胀率抑 01994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved, htt
反映政府的职能和行为目标。到目前为止 ,学者们围绕建构科学合理的地方政 府绩效评估指标体系已进行了多方面探索 ,取得了一定的成效 ,提出了一些地方 政府绩效评估指标体系的具体设计。这些设计有共性 ,也有差异 ,反映了指标设 计者所持有的不同的视角和价值取向。 (1)绩效领域 (一级指标 )的确定。由于政府活动涉及的领域极为广泛 ,政 府绩效也必然体现为政府在这些领域中所发挥的功能。确定在哪些领域测量政 府绩效反映了绩效指标设计者对政府所应该发挥功能的领域的基本看法。 虽然人们对地方政府绩效领域的识别和认定的看法存在着较大差异 ,但共 性还是主要的。王良健、侯文力把政府绩效领域确定为依法行政、提高公务员队 伍素质、提供公共服务、促进经济发展、维护社会稳定五个方面。 〔13〕钱德春、黄孟 州把政府绩效指标分为可持续发展指标、人的全面发展的指标、公开公平公正性 指标、开放性指标、经济性指标等五类指标。 〔14〕倪星、李晓庆认为 ,政府绩效指标 应包括国民经济、人民生活、生态环境、社会治安、科教文卫、其他指标等六个方 面。 〔15〕彭国甫等人认为政府绩效综合评估指标体系由政治绩效、经济绩效、文化 绩效、社会绩效四个方面构成。 〔16〕钟荣等人把政府绩效指标分为公共资源耗费 指标、政府管理效益指标和政府行政潜能指标三类。 〔17〕崔述强等人从经济发展 维度、社会发展维度、资源与环境维度、行政效果维度等四个方面来设计政府绩 效评估指标体系。 〔18〕范柏乃则从行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活 质量、生态环境等六个方面来设计政府绩效评价体系。 〔19〕 从以上绩效领域可以看出 ,虽然表述各异 ,所包含的范围也有所不同 ,但都 包括经济发展、社会稳定、公共服务、环境保护等基本方面。区别在于 :有的把教 育科技领域单列 ,而有的则把它归入到公共服务领域 ;有的专门列出了政治绩效 或行政管理绩效 ,有的则没有列出 ;钟荣等人认为政府绩效指标包含公共资源耗 费指标 ,也就是把行政成本列入绩效评估指标范畴 ,而其它的绩效指标体系则没 有考虑行政成本问题 ;虽然大多数学者把经济发展纳入政府绩效评估指标 ,但也 有人主张在对地方政府绩效考核时取消 GDP指标 ,而把顾客满意原则和效率原 则作为政府绩效评估的价值尺度。 〔20〕 (2)绩效指标 (二级指标和三级指标 )的具体设计。绩效领域确定之后 ,具 体指标的选择和指标权重的确定便成为绩效指标体系设计的关键 ,关系到绩效 评估工作的科学性、公平性和简便性。 绩效指标的差异不仅体现在绩效领域 (一级指标 )的不同 ,还体现为在相同 的绩效领域人们所设计的绩效指标之间也存在着不同 ,这反映了人们关注焦点 的差异和对不同指标重要性认识的差异。比如在经济发展领域 ,崔述强等人认 为其指标要素有地区生产总值、地区生产总值增长率、非公经济比重、社会投资 比重、第二三产业增加值比重、居民人均收入、居民人均收入增长率等七个方 面 ; 〔21〕彭国甫等人认为经济绩效可以通过国民经济增长的速度、国民经济增长 的质量、国有资产保值增值水平、人均国民收入增长速度及水平、通货膨胀率抑 — 44 — 学术界 2008. 1·学术探索
我国地方政府绩效评估指标体系研究现状与前瞻 制情况、就业率等指标体现出来;四范柏乃则把反映经济发展的指标确定为:国 内生产总值增长率、原材料消耗强度、人均国内生产总值、单位能耗产出国内生 产总值、全员劳动生产率等。0 在其它的绩效领域,人们所确定的具体指标和分配的指标权重也都存在着 程度不同的差异。在相同的绩效领域采用不同的绩效指标进行评估,结果肯定 是不同的。由于政府绩效评估本身的复杂性使得人们的认知总是存在这样或那 样的偏差,人们在政府绩效评估指标上观点的差异将长期存在。也许,正是由于 在政府绩效评估指标体系上存在着这种多样性差异,人们才可能通过比较、分析 和综合,进而获得对政府绩效评估指标体系的更全面和更科学的认识 三我国地方政府绩效评估指标体系研究的基本评价与发展展望 近年来,随着经济全球化的发展,国家间、地区间的竞争日益激烈,同时伴随 着我国政治体制改革的推进和公民民主参与意识的增强,人们对政府绩效日益 关注,要求开展政府绩效评估的呼声日益高涨。在学术界随着新公共管理理论 在我国的传播,政府绩效评估早已引起学者们的关注。目前,政府绩效评估研究 已成为学术研究的热门领域。政府绩效评估指标体系是开展政府绩效评估的前 提,是从事政府绩效评估研究不可回避的课题,因此,相关研究也比较多。 我国地方政府绩效评估指标体系的研究在众多学者的努力下取得了一定的 成就,初步改变了以前的评估指标宏观抽象、结构单一的缺陷,评估指标逐步走 向科学化、全面化、具体化综合化。首先,地方政府经济评估指标由单一经济指 标逐步转变为经济、政治社会、环境等多元综合指标。改革开放以来,随着我国 把工作重点转向以经济建设为中心,对政府工作成绩的考核曾长期集中于经济 发展指标,各地GDP崇拜之风盛行,经济发展成为政绩评价和官员职位提升的 主要依据。这种用单一经济指标评估政府绩效带来了诸多弊端。一是使官员重 经济发展,而忽视社会其它方面的进步。在经济发展的同时,社会公共事业没有 同步发展,人民生活水平没有得到普遍提高,贫富分化严重。二是专注于经济发 展,而忽视了环境保护。依靠过度开发自然资源来获得暂时的经济发展,导致环 境严重破坏,可持续发展的后劲不足。这种状况已经得到改变,地方政府绩效评 估已由单一的经济绩效评估转变为以科学发展观为指导的全面的多元综合指标 评估。其次,政府绩效指标由单一的现状考核指标转变为同时重视政府发展潜 力指标。现状考核指标只是考核政府已经做了什么,取得了哪些成绩,而发展潜 力指标则关注未来政府能力的发展前景。比如在国家人事部仲国政府绩效评 估研究臊题组提出的中国地方政府绩效评估指标体系中,把政府绩效指标分 为影响指标、职能指标潜力指标三类,不仅考核当前政府职能的履行情况,还考 核未来政府能力的发展潜力。在该指标体系中,潜力指标分为人力资源状况廉 洁状况、行政效率三个方面。第三,政府绩效评估指标由重视结果指标转向综合 考核过程指标和结果指标。早期的政府绩效指标只考核结果而不考核过程,导 01994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. ht
制情况、就业率等指标体现出来 ; 〔22〕范柏乃则把反映经济发展的指标确定为 :国 内生产总值增长率、原材料消耗强度、人均国内生产总值、单位能耗产出国内生 产总值、全员劳动生产率等。 〔23〕 在其它的绩效领域 ,人们所确定的具体指标和分配的指标权重也都存在着 程度不同的差异。在相同的绩效领域采用不同的绩效指标进行评估 ,结果肯定 是不同的。由于政府绩效评估本身的复杂性使得人们的认知总是存在这样或那 样的偏差 ,人们在政府绩效评估指标上观点的差异将长期存在。也许 ,正是由于 在政府绩效评估指标体系上存在着这种多样性差异 ,人们才可能通过比较、分析 和综合 ,进而获得对政府绩效评估指标体系的更全面和更科学的认识。 三、我国地方政府绩效评估指标体系研究的基本评价与发展展望 近年来 ,随着经济全球化的发展 ,国家间、地区间的竞争日益激烈 ,同时伴随 着我国政治体制改革的推进和公民民主参与意识的增强 ,人们对政府绩效日益 关注 ,要求开展政府绩效评估的呼声日益高涨。在学术界 ,随着新公共管理理论 在我国的传播 ,政府绩效评估早已引起学者们的关注。目前 ,政府绩效评估研究 已成为学术研究的热门领域。政府绩效评估指标体系是开展政府绩效评估的前 提 ,是从事政府绩效评估研究不可回避的课题 ,因此 ,相关研究也比较多。 我国地方政府绩效评估指标体系的研究在众多学者的努力下取得了一定的 成就 ,初步改变了以前的评估指标宏观抽象、结构单一的缺陷 ,评估指标逐步走 向科学化、全面化、具体化、综合化。首先 ,地方政府经济评估指标由单一经济指 标逐步转变为经济、政治、社会、环境等多元综合指标。改革开放以来 ,随着我国 把工作重点转向以经济建设为中心 ,对政府工作成绩的考核曾长期集中于经济 发展指标 ,各地 GDP崇拜之风盛行 ,经济发展成为政绩评价和官员职位提升的 主要依据。这种用单一经济指标评估政府绩效带来了诸多弊端。一是使官员重 经济发展 ,而忽视社会其它方面的进步。在经济发展的同时 ,社会公共事业没有 同步发展 ,人民生活水平没有得到普遍提高 ,贫富分化严重。二是专注于经济发 展 ,而忽视了环境保护。依靠过度开发自然资源来获得暂时的经济发展 ,导致环 境严重破坏 ,可持续发展的后劲不足。这种状况已经得到改变 ,地方政府绩效评 估已由单一的经济绩效评估转变为以科学发展观为指导的全面的多元综合指标 评估。其次 ,政府绩效指标由单一的现状考核指标转变为同时重视政府发展潜 力指标。现状考核指标只是考核政府已经做了什么 ,取得了哪些成绩 ,而发展潜 力指标则关注未来政府能力的发展前景。比如在国家人事部《中国政府绩效评 估研究 》课题组提出的中国地方政府绩效评估指标体系中 ,把政府绩效指标分 为影响指标、职能指标、潜力指标三类 ,不仅考核当前政府职能的履行情况 ,还考 核未来政府能力的发展潜力。在该指标体系中 ,潜力指标分为人力资源状况、廉 洁状况、行政效率三个方面。第三 ,政府绩效评估指标由重视结果指标转向综合 考核过程指标和结果指标。早期的政府绩效指标只考核结果而不考核过程 ,导 — 45 — 我国地方政府绩效评估指标体系研究现状与前瞻
学术界20081·学术探索 致一些地方政府“为达目的不择手段”违法行政,损害行政相对人利益的事情 屡见不鲜,甚至为取得所谓“畋绩侕而损害社会公共利益。为了校正这种偏差, 在设计政府绩效评估指标体系时,不仅要考核结果,还要考核政府的工作内容和 工作方式,以确保地方政府做正确的事和正确地做事。第四,政府绩效评估指标 由单一的外部指标走向内部指标与外部指标的综合。早期的政府绩效评估着重 评估政府活动对社会纽经济、文化各领域产生的效果和影响,而把政府本身作为 个“黑箱”,不去关注政府内部的运作过程。由于缺乏对政府内部运作过程的 绩效评估,政府内部的人浮于事、官僚作风、效率低下等问题长期得不到有效解 决。综合评估内部指标和外部指标不仅有助于解决政府内部的效率问题,而且 有助于在政府行为与外部绩效之间建立逻辑联系,以便更准确地评估政府绩效 第五,在政府绩效指标的设计过程中广泛运用先进的方法和技术,增强了绩效指 标的科学性。比如运用平衡记分卡技术来设计政府绩效评估指标,运用德尔菲 法、主成分分析方法、层次分析方法等来确定绩效指标和指标权重等,都取得了 较好的效果。 虽然我国地方政府绩效评估指标体系的研究取得了一定的成绩,但从当前 的研究现状来看还存在着很多不足。首先,绩效指标过于宽泛地看待政府绩 效,对政府的职能缺乏准确界定。政府职能规定了政府应该做什么和应该发挥 的功能,政府行为必须有助于实现其职能,而不能超越其职能范围之外,因此,设 计政府绩效评估指标必须以政府职能为基础,着重评估政府职能的实现程度和 效率,而不能把一切社会责任都推向政府。比如有学者把“非公经济比重和 “民文化娱乐消费支出比重刿入政府绩效评估指标,然而,政府的职能是 为各种所有制经济主体创造公平竞争的环境,而不能因所有制性质不同而对 “非公经济”特殊照顾;虽然政府有义务推动社会文化事业的发展,但民文化 娱乐消费支出’完全是居民自身的消费权利,政府无权加以干预。因此,“非公 经济比重和‘居民文化娱乐消费支出比重并不能恰当地评估政府的绩效水 平。可见,只有深入分析政府职能的真正内涵,才能准确确定政府绩效指标。其 次,我国地方政府绩效评估指标体系大多缺乏对政府活动与经济社会发展之间 的相关关系的深入分析与探讨,而倾向于把经济社会发展的一切成果都归于政 府绩效。其实,政府只是促进经济社会发展的诸多因素之一,并且在大多数情况 下政府对于经济社会的发展只起到次要作用,甚至有时候还起负面作用。因此 必须具体分析政府在经济社会发展中所发挥的功能和作用,具体考察政府活动 与经济社会发展之间的相关关系,进而才能科学确定政府活动的绩效水平,而不 能把一切经济社会发展成果都纳入政府绩效之中。这就要求政府绩效评估指标 要把政府行为和经济社会发展成果共同纳入评估范畴,即要评估结果,又要评估 政府活动过程,并且在政府行为与结果之间建立逻辑联系。第三,我国地方政府 绩效评估指标体系对行政成本关注不够,没有把效果与成本结合起来加以考虑。 政府活动是要耗费成本的,绩效评估指标仅考察政府活动成果不可能得出科学 o1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. htt
致一些地方政府“为达目的不择手段 ”,违法行政 ,损害行政相对人利益的事情 屡见不鲜 ,甚至为取得所谓“政绩 ”而损害社会公共利益。为了校正这种偏差 , 在设计政府绩效评估指标体系时 ,不仅要考核结果 ,还要考核政府的工作内容和 工作方式 ,以确保地方政府做正确的事和正确地做事。第四 ,政府绩效评估指标 由单一的外部指标走向内部指标与外部指标的综合。早期的政府绩效评估着重 评估政府活动对社会、经济、文化各领域产生的效果和影响 ,而把政府本身作为 一个“黑箱 ”,不去关注政府内部的运作过程。由于缺乏对政府内部运作过程的 绩效评估 ,政府内部的人浮于事、官僚作风、效率低下等问题长期得不到有效解 决。综合评估内部指标和外部指标不仅有助于解决政府内部的效率问题 ,而且 有助于在政府行为与外部绩效之间建立逻辑联系 ,以便更准确地评估政府绩效。 第五 ,在政府绩效指标的设计过程中广泛运用先进的方法和技术 ,增强了绩效指 标的科学性。比如运用平衡记分卡技术来设计政府绩效评估指标 ,运用德尔菲 法、主成分分析方法、层次分析方法等来确定绩效指标和指标权重等 ,都取得了 较好的效果。 虽然我国地方政府绩效评估指标体系的研究取得了一定的成绩 ,但从当前 的研究现状来看 ,还存在着很多不足。首先 ,绩效指标过于宽泛地看待政府绩 效 ,对政府的职能缺乏准确界定。政府职能规定了政府应该做什么和应该发挥 的功能 ,政府行为必须有助于实现其职能 ,而不能超越其职能范围之外 ,因此 ,设 计政府绩效评估指标必须以政府职能为基础 ,着重评估政府职能的实现程度和 效率 ,而不能把一切社会责任都推向政府。比如有学者把“非公经济比重 ”和 “居民文化娱乐消费支出比重 ”列入政府绩效评估指标 , 〔24〕然而 ,政府的职能是 为各种所有制经济主体创造公平竞争的环境 ,而不能因所有制性质不同而对 “非公经济 ”特殊照顾 ;虽然政府有义务推动社会文化事业的发展 ,但“居民文化 娱乐消费支出 ”完全是居民自身的消费权利 ,政府无权加以干预。因此 ,“非公 经济比重 ”和“居民文化娱乐消费支出比重 ”并不能恰当地评估政府的绩效水 平。可见 ,只有深入分析政府职能的真正内涵 ,才能准确确定政府绩效指标。其 次 ,我国地方政府绩效评估指标体系大多缺乏对政府活动与经济社会发展之间 的相关关系的深入分析与探讨 ,而倾向于把经济社会发展的一切成果都归于政 府绩效。其实 ,政府只是促进经济社会发展的诸多因素之一 ,并且在大多数情况 下政府对于经济社会的发展只起到次要作用 ,甚至有时候还起负面作用。因此 , 必须具体分析政府在经济社会发展中所发挥的功能和作用 ,具体考察政府活动 与经济社会发展之间的相关关系 ,进而才能科学确定政府活动的绩效水平 ,而不 能把一切经济社会发展成果都纳入政府绩效之中。这就要求政府绩效评估指标 要把政府行为和经济社会发展成果共同纳入评估范畴 ,即要评估结果 ,又要评估 政府活动过程 ,并且在政府行为与结果之间建立逻辑联系。第三 ,我国地方政府 绩效评估指标体系对行政成本关注不够 ,没有把效果与成本结合起来加以考虑。 政府活动是要耗费成本的 ,绩效评估指标仅考察政府活动成果不可能得出科学 — 46 — 学术界 2008. 1·学术探索
我国地方政府绩效评估指标体系研究现状与前瞻 的结论。许多学者设计的政府绩效评估指标体系中根本没有政府成本方面的指 标,有的对于政府成本的考察不很科学。比如有学者把“府开支占国内生产 总值比重怍作为一个逆向指标,即指标值越高,政府绩效越低。但这极有可能导 致地方政府为了提高畋府绩效”,而削减公共事业开支,减少公共服务提供的 数量,降低公共服务的品质。实际上,我们关注的仅仅是政府的行政运行成本 而公共事业开支的多少与政府绩效高低之间并没有直接联系,而应把公共事业 开支与其所发挥的功能综合考察才能对政府绩效做出判断。第四,我国地方政 府绩效评估指标体系过于关注存量指标,而忽视增量指标。在学者们所设计的 地方政府绩效评估指标体系中,大多关注于对政府绩效现状的测评,而忽视对绩 效改进程度的测评。实际上,现有的政府绩效水平都是建立在政府绩效“历史 水平的基础上。因此,对某一时期政府绩效水平的评估应着重评估在这一阶段 政府绩效水平的改进状况。比如,国内生产总值、财政总收入、基尼系数、人均居 住面积等都属于存量指标,对于评估某一时期的政府绩效水平而言并不是恰当 的指标,而应考察在这一时期通过政府的努力在这些领域所取得的进展,才能比 较准确地评估政府在这一时期的绩效水平。第五,我国地方政府绩效评估指标 体系普遍缺少维护社会公平、推进政治民主与行政公开、促进公民参与、改善政 府与公民关系等相关领域的指标。可以说,维护社会公平和提供公共服务是我 国政府的核心使命,也是政府合法性的基础,是政府绩效评估指标不容回避的领 域。虽然社会公平度、行政公开和民主化程度、公民参与度、政府与公民关系等 指标均不易测量,但这正是理论研究者和实际工作者需要努力解决的问题 分析我国地方政府绩效评估指标体系研究的状况,既要看到已经取得的成 果,也要充分认识到存在的不足。今后,进一步推进我国地方政府绩效评估指标 体系研究,可以从以下几个方面做出努力。首先,加强政府职能研究,准确定位 政府在社会各领域的功能。开展政府绩效评估并不是要求政府做的事情越多越 好,而是推动政府做好自身职责范围以内的事,即不能逃避职责,也不能超越职 责范围。因此,政府绩效评估指标的确定必须依据政府职能,既不能忽略某些职 责,也要避免运用政府职能以外的指标来评估政府绩效水平。其次,建立政府行 为与经济社会进步之间的关系模型,明确政府活动与经济社会成就之间的对应 关系。政府行为与经济社会进步之间存在着复杂的关系,有些经济社会进步主 要是由政府行为所致,而有的情况下政府只在其中起到很微小的作用。在前 种情况下,用这种经济社会进步作为政府绩效评估指标尚不为过,但在后一种情 况下,却会导致政府绩效评估结果偏离实际情况。比如,许多学者都把“劳动生 产率怍作为地方政府绩效评估的指标之一,虽然劳动生产率与政府效率有一定 关系,但与企业的规模、企业所在的行业领域、企业的技术进步和企业管理水平 等存在着更为密切的关系。我们不能直接把劳动生产率的提升作为判断政府绩 效水平提升的依据,而应具体分析劳动生产率提升的真实根源。第三,加强行政 成本研究,把行政成本纳入地方政府绩效评估指标体系。绩效是对投入、产出 01994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved, htt
的结论。许多学者设计的政府绩效评估指标体系中根本没有政府成本方面的指 标 ,有的对于政府成本的考察不很科学。比如有学者把“政府开支占国内生产 总值比重 ”作为一个逆向指标 ,即指标值越高 ,政府绩效越低。但这极有可能导 致地方政府为了提高“政府绩效 ”,而削减公共事业开支 ,减少公共服务提供的 数量 ,降低公共服务的品质。实际上 ,我们关注的仅仅是政府的行政运行成本 , 而公共事业开支的多少与政府绩效高低之间并没有直接联系 ,而应把公共事业 开支与其所发挥的功能综合考察才能对政府绩效做出判断。第四 ,我国地方政 府绩效评估指标体系过于关注存量指标 ,而忽视增量指标。在学者们所设计的 地方政府绩效评估指标体系中 ,大多关注于对政府绩效现状的测评 ,而忽视对绩 效改进程度的测评。实际上 ,现有的政府绩效水平都是建立在政府绩效“历史 ” 水平的基础上。因此 ,对某一时期政府绩效水平的评估应着重评估在这一阶段 政府绩效水平的改进状况。比如 ,国内生产总值、财政总收入、基尼系数、人均居 住面积等都属于存量指标 ,对于评估某一时期的政府绩效水平而言并不是恰当 的指标 ,而应考察在这一时期通过政府的努力在这些领域所取得的进展 ,才能比 较准确地评估政府在这一时期的绩效水平。第五 ,我国地方政府绩效评估指标 体系普遍缺少维护社会公平、推进政治民主与行政公开、促进公民参与、改善政 府与公民关系等相关领域的指标。可以说 ,维护社会公平和提供公共服务是我 国政府的核心使命 ,也是政府合法性的基础 ,是政府绩效评估指标不容回避的领 域。虽然社会公平度、行政公开和民主化程度、公民参与度、政府与公民关系等 指标均不易测量 ,但这正是理论研究者和实际工作者需要努力解决的问题。 分析我国地方政府绩效评估指标体系研究的状况 ,既要看到已经取得的成 果 ,也要充分认识到存在的不足。今后 ,进一步推进我国地方政府绩效评估指标 体系研究 ,可以从以下几个方面做出努力。首先 ,加强政府职能研究 ,准确定位 政府在社会各领域的功能。开展政府绩效评估并不是要求政府做的事情越多越 好 ,而是推动政府做好自身职责范围以内的事 ,即不能逃避职责 ,也不能超越职 责范围。因此 ,政府绩效评估指标的确定必须依据政府职能 ,既不能忽略某些职 责 ,也要避免运用政府职能以外的指标来评估政府绩效水平。其次 ,建立政府行 为与经济社会进步之间的关系模型 ,明确政府活动与经济社会成就之间的对应 关系。政府行为与经济社会进步之间存在着复杂的关系 ,有些经济社会进步主 要是由政府行为所致 ,而有的情况下政府只在其中起到很微小的作用。在前一 种情况下 ,用这种经济社会进步作为政府绩效评估指标尚不为过 ,但在后一种情 况下 ,却会导致政府绩效评估结果偏离实际情况。比如 ,许多学者都把“劳动生 产率 ”作为地方政府绩效评估的指标之一 ,虽然劳动生产率与政府效率有一定 关系 ,但与企业的规模、企业所在的行业领域、企业的技术进步和企业管理水平 等存在着更为密切的关系。我们不能直接把劳动生产率的提升作为判断政府绩 效水平提升的依据 ,而应具体分析劳动生产率提升的真实根源。第三 ,加强行政 成本研究 ,把行政成本纳入地方政府绩效评估指标体系。绩效是对投入、产出、 — 47 — 我国地方政府绩效评估指标体系研究现状与前瞻
学术界20081·学术探索 效果三要素综合评定的结果,缺一不可。对于政府绩效而言,投入就是指政府成 本。由于政府的公共性特征,政府投入的成本一般都来自政府无偿收取的税收, 因此,政府很少具有成本意识。研究政府成本,不仅要研究政府的行政运行成 本,还要研究政府资金投入的领域和资金分配结构,这对于正确分析政府在社会 各领域的功能至关重要;研究政府成本,不仅要研究政府自身所投入的成本,还 要研究政府行为所导致的其它社会主体成本的增加。第四,关注政府对促进社 会公平与社会和谐的责任,把社会公平和社会和谐作为政府绩效评估的重要指 标。问题不在于是否应该把社会公平和社会和谐纳入地方政府绩效评估的范 畴,而在于如何评估社会公平与社会和谐。正确评估社会公平和社会和谐首先 要求正确认识社会公平和社会和谐,包括正确认识它们的含义和它们的功能。 社会公平和社会和谐体现在公民的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的 众多层面,因此,评估社会公平和社会和谐还需要在各领域确定合适的可测评的 具体指标以体现社会公平和社会和谐的程度。第五,把政务公开以及政府与公 民的关系纳入地方政府绩效评估指标。政府是公民的政府,政府必须服务于公 民并设法赢得公民的支持。政务公开是政府获得公民信任的前提,因为只有政 务公开,公民才能有效地监督政府,也才能够从政府那里获得及时和优质的服 务。政府与公民的关系体现为政府与公民之间的互动政府服务于公民,公民参 与政府过程。在地方政府绩效评估中,政府与公民的关系最终体现为公民对政 府的信任和支持的程度。 注释 a)盛明科:会和谐指数政府绩效评估的重要指标》,史博览》005年第22-24期,第72-75页 )吴建南、孔晓勇:哋方政府绩效评价指标体系的构建:以乡镇政府为例》,锂论与改革》2005年 第5期 B)建等:堪于BSC的电子政府绩效指标体系的构建》,群技管理研究》2006年第1期 )⑧〕8)2)09)自3范柏乃:歐府绩效评估理论与实务》,北京:人民出版社,2005年,第223 224、231-232、235、244·245、228、228页 6)自3)王良健、侯文力:她方政府绩效评估指标体系及评估方法研究》,歡科学》2005年第4期 6)0)羡)奥多·H·波伊斯特:公共与非营利组织绩效评估:方法与应用》,北京:中国人民大 出版社,2005年,第87、88页 u0)自6)钟荣等:敏府绩效审计评价指标体系设计》,陕西审计》2005年第5期 a1)7)2膨彭国甫等:用层次分析法确定政府绩效评估指标权重研究》,仲国软科学》2004 年第6期 04)钱德春、黄孟州:伽入世贸组织后我国政府绩效评估指标体系的构建》,都行政学院学报》 2005年第4期 5倪星、李晓庆:碔论政府绩效评估的价值标准与指标体系》,猁技进步与对策》004年第9期。 自8〕1〕4述强等:伻国地方政府绩效评估指标体系探讨》,计研究》2006年第3期 如0煳继妹:埘地方政府绩效考核取消(DP指标的思考》,绗政论坛》004年第1期 债任编辑:书 o1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved, htt
效果三要素综合评定的结果 ,缺一不可。对于政府绩效而言 ,投入就是指政府成 本。由于政府的公共性特征 ,政府投入的成本一般都来自政府无偿收取的税收 , 因此 ,政府很少具有成本意识。研究政府成本 ,不仅要研究政府的行政运行成 本 ,还要研究政府资金投入的领域和资金分配结构 ,这对于正确分析政府在社会 各领域的功能至关重要 ;研究政府成本 ,不仅要研究政府自身所投入的成本 ,还 要研究政府行为所导致的其它社会主体成本的增加。第四 ,关注政府对促进社 会公平与社会和谐的责任 ,把社会公平和社会和谐作为政府绩效评估的重要指 标。问题不在于是否应该把社会公平和社会和谐纳入地方政府绩效评估的范 畴 ,而在于如何评估社会公平与社会和谐。正确评估社会公平和社会和谐首先 要求正确认识社会公平和社会和谐 ,包括正确认识它们的含义和它们的功能。 社会公平和社会和谐体现在公民的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的 众多层面 ,因此 ,评估社会公平和社会和谐还需要在各领域确定合适的可测评的 具体指标以体现社会公平和社会和谐的程度。第五 ,把政务公开以及政府与公 民的关系纳入地方政府绩效评估指标。政府是公民的政府 ,政府必须服务于公 民并设法赢得公民的支持。政务公开是政府获得公民信任的前提 ,因为只有政 务公开 ,公民才能有效地监督政府 ,也才能够从政府那里获得及时和优质的服 务。政府与公民的关系体现为政府与公民之间的互动 :政府服务于公民 ,公民参 与政府过程。在地方政府绩效评估中 ,政府与公民的关系最终体现为公民对政 府的信任和支持的程度。 注释 : 〔1〕盛明科:《社会和谐指数:政府绩效评估的重要指标 》,《文史博览 》2005年第 22 - 24期 ,第 72 - 75页。 〔2〕吴建南、孔晓勇 :《地方政府绩效评价指标体系的构建 :以乡镇政府为例 》,《理论与改革 》2005年 第 5期。 〔3〕杨建等 :《基于 BSC的电子政府绩效指标体系的构建 》,《科技管理研究 》2006年第 1期。 〔4〕〔8〕〔9〕〔12〕〔19〕〔23〕范柏乃 :《政府绩效评估理论与实务 》,北京 :人民出版社 , 2005年 , 第 223 - 224、231 - 232、235、244 - 245、228、228页。 〔5〕〔13〕王良健、侯文力:《地方政府绩效评估指标体系及评估方法研究 》,《软科学 》2005年第 4期。 〔6〕〔7〕〔美 〕西奥多 ·H·波伊斯特 :《公共与非营利组织绩效评估 :方法与应用 》,北京 :中国人民大 学出版社 , 2005年 ,第 87、88页。 〔10〕〔16〕钟荣等 :《政府绩效审计评价指标体系设计 》,《陕西审计 》2005年第 5期。 〔11〕〔17〕〔22〕彭国甫等 :《应用层次分析法确定政府绩效评估指标权重研究 》,《中国软科学 》2004 年第 6期。 〔14〕钱德春、黄孟州 :《加入世贸组织后我国政府绩效评估指标体系的构建 》,《成都行政学院学报 》 2005年第 4期。 〔15〕倪星、李晓庆:《试论政府绩效评估的价值标准与指标体系 》,《科技进步与对策 》2004年第 9期。 〔18〕〔21〕〔24〕崔述强等 :《中国地方政府绩效评估指标体系探讨 》,《统计研究 》2006年第 3期。 〔20〕胡继妹 :《对地方政府绩效考核取消 GDP指标的思考 》,《行政论坛 》2004年第 11期。 〔责任编辑 :书 缘 〕 — 48 — 学术界 2008. 1·学术探索