绩效管理《P中国行政管理 关于全面推进政府绩效评估工作的思考 张定安 随着我国行政体制改革的不断深化,政府绩效评况。二是地方政府开展绩效评估活动已具有相当规 估作为行政管理制度创新和有效管理工具,越来越受模和基础。从上世纪九十年代初开始,我国一些地方 到重视。政府绩效评估是整个政府管理创新的一部政府和部门结合实际,改革创新,大胆探索,引入现代 分,关系到政府职能和运行机制转变,有利于提升政绩效评估的理念、方法和技术,开展了政府绩效评估 府管理能力,提升管理水平提髙政府效能;政府绩效实践,不少省、市发布文件推行这一制度,在实践中积 评估是政府绩效管理的核心,对于深化干部人事制度累了较丰富的经验。目前,有三分之一的省(区、市) 改革和加强党风、政风建设,对于弘扬求真务实精神不同程度地探索开展了政府绩效评估工作,形成了各 和密切“党群”、“群呹关系意义重大;政府绩效评估具特色的绩效评估模式,为我国全面推进政府绩效评 有助于法治政府、责任政府、服务政府、效能政府的建估工作积累了经验;三是有可资学习借鉴的国际经验 设,进一步提高政府的行政能力,为经济社会发展注和理论准备。行政学界专家学者翻译了大量外国有 入新的活力和持久的动力。认真研究、制订全面科学关政府绩效评估的书籍和文章,积极介绍外国的经验 的政府绩效评估体系,构建以正确政绩观为导向的绩和做法,不少学者对绩效评估基本理论进行了总结和 效管理模式,是在政府行政管理中贯彻落实科学发展梳理,积极枃建适合中国特色的绩效管理理论框架 观的需要,是新一轮行政体制改革的抓手 为我国开展政府绩效评估工作做好了理论准备。四 关于推进政府绩效评估工作,结合近几年的国内是各级政府部门和公务员对政府绩效评估认识普遍 外资料梳理和赴各地调查研究的心得体会,笔者有以提高。不少地方领导能够把绩效评估工作放到全面 下几点思考 建设小康社会、构建社会主义和谐社会的大局中,放 、全面推进政府绩效评估工作时机基本成熟到全面加强政府自身建设和公务员队伍建设的总要 一是党中央、国务院高度重视政府绩效评估工求中来认识、把握和推进。五是政府绩效评估工作已 作。自中央提出科学发展观和正确政绩观以来,胡锦经进入我国行政改革具体议程。2006年2月,国务 涛总书记多次强调要建立健全保障科学发展观贯彻院成立了深化行政管理体制改革联席会议,决定从转 落实的体制机制,完善经济社会发展评价体系,建立变政府职能、推进依法行政深化行政审批制度改革 体现科学发展观和正确政绩观的干部考核、评价、激开展政府绩效评估、推行行政问责制五个方面进行深 励机制;温家宝总理在政府工作报告中明确提出抓紧入研究,联席会议决定,开展政府绩效评估工作交由 硏究建立科学的政府绩效评估和经济社会发展综合人事部牵头。可以说,当前全面推进政府绩效评估工 评价体系;国务院在《务院工作规则》等重要文件作条件基本成熟 中对绩效评估提出了要求;在2006年9月4日加强 二、对政府绩效评估工作的再认识 政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上,温 要从两个层面考虑:一是指政府自身开展的绩效 家宝总理指出绩效评估是引导政府及其工作人员树评估,主要是为自身发现问题、行政问责、改进管理和 立正确导向、尽职尽责做好各项工作的重要制度安提高绩效服务;另一就是外部对政府绩效的评估,主 排;在2007年2月9日召开的国务院第五次廉政工要包括民众、社会团体、执政党和其他政治组织对政 作会议上,温家宝总理再次强调,要抓紧建立政府绩府绩效的评估,主要是为了体现社会主义民主和执政 效评估制度,科学评估政府工作人员履行职责的情党执政理念,监督政府,约束政府,要求其回应民意 2007年第10期总第268期 201994-2010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
绩效管理 2007年第 10期 总第 268期 39 关于全面推进政府绩效评估工作的思考 张 定 安 随着我国行政体制改革的不断深化 ,政府绩效评 估作为行政管理制度创新和有效管理工具 ,越来越受 到重视。政府绩效评估是整个政府管理创新的一部 分 ,关系到政府职能和运行机制转变 ,有利于提升政 府管理能力 ,提升管理水平 ,提高政府效能 ;政府绩效 评估是政府绩效管理的核心 ,对于深化干部人事制度 改革和加强党风、政风建设 ,对于弘扬求真务实精神 和密切“党群 ”、“干群 ”关系意义重大 ;政府绩效评估 有助于法治政府、责任政府、服务政府、效能政府的建 设 ,进一步提高政府的行政能力 ,为经济社会发展注 入新的活力和持久的动力。认真研究、制订全面科学 的政府绩效评估体系 ,构建以正确政绩观为导向的绩 效管理模式 ,是在政府行政管理中贯彻落实科学发展 观的需要 ,是新一轮行政体制改革的抓手。 关于推进政府绩效评估工作 ,结合近几年的国内 外资料梳理和赴各地调查研究的心得体会 ,笔者有以 下几点思考 : 一、全面推进政府绩效评估工作时机基本成熟 一是党中央、国务院高度重视政府绩效评估工 作。自中央提出科学发展观和正确政绩观以来 ,胡锦 涛总书记多次强调要建立健全保障科学发展观贯彻 落实的体制机制 ,完善经济社会发展评价体系 ,建立 体现科学发展观和正确政绩观的干部考核、评价、激 励机制 ;温家宝总理在政府工作报告中明确提出抓紧 研究建立科学的政府绩效评估和经济社会发展综合 评价体系 ;国务院在《国务院工作规则 》等重要文件 中对绩效评估提出了要求 ;在 2006年 9月 4日加强 政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上 ,温 家宝总理指出绩效评估是引导政府及其工作人员树 立正确导向、尽职尽责做好各项工作的重要制度安 排 ;在 2007年 2月 9日召开的国务院第五次廉政工 作会议上 ,温家宝总理再次强调 ,要抓紧建立政府绩 效评估制度 ,科学评估政府工作人员履行职责的情 况。二是地方政府开展绩效评估活动已具有相当规 模和基础。从上世纪九十年代初开始 ,我国一些地方 政府和部门结合实际 ,改革创新 ,大胆探索 ,引入现代 绩效评估的理念、方法和技术 ,开展了政府绩效评估 实践 ,不少省、市发布文件推行这一制度 ,在实践中积 累了较丰富的经验。目前 ,有三分之一的省 (区、市 ) 不同程度地探索开展了政府绩效评估工作 ,形成了各 具特色的绩效评估模式 ,为我国全面推进政府绩效评 估工作积累了经验 ;三是有可资学习借鉴的国际经验 和理论准备。行政学界专家学者翻译了大量外国有 关政府绩效评估的书籍和文章 ,积极介绍外国的经验 和做法 ,不少学者对绩效评估基本理论进行了总结和 梳理 ,积极构建适合中国特色的绩效管理理论框架 , 为我国开展政府绩效评估工作做好了理论准备。四 是各级政府部门和公务员对政府绩效评估认识普遍 提高。不少地方领导能够把绩效评估工作放到全面 建设小康社会、构建社会主义和谐社会的大局中 ,放 到全面加强政府自身建设和公务员队伍建设的总要 求中来认识、把握和推进。五是政府绩效评估工作已 经进入我国行政改革具体议程。2006年 2月 ,国务 院成立了深化行政管理体制改革联席会议 ,决定从转 变政府职能、推进依法行政、深化行政审批制度改革、 开展政府绩效评估、推行行政问责制五个方面进行深 入研究 ,联席会议决定 ,开展政府绩效评估工作交由 人事部牵头。可以说 ,当前全面推进政府绩效评估工 作条件基本成熟。 二、对政府绩效评估工作的再认识 要从两个层面考虑 :一是指政府自身开展的绩效 评估 ,主要是为自身发现问题、行政问责、改进管理和 提高绩效服务 ;另一就是外部对政府绩效的评估 ,主 要包括民众、社会团体、执政党和其他政治组织对政 府绩效的评估 ,主要是为了体现社会主义民主和执政 党执政理念 ,监督政府 ,约束政府 ,要求其回应民意
￠A国行政管理》绩效管理 反映执政党意志以及满足其他政治团体的诉求。从必须要有一个战略规划,大多数政府的职能和使命绝 这两个层面认识政府绩效评估,就可以更好地了解政不是一蹴而就,必须分层次,有先后,很多时候政府的 府绩效评估的内涵和作用,可以更好地界定绩效评估工作就会演变为一个个项目。如果这些项目是从政 的主体、客体和评估的目标、指标以及评估的方法和府的战略管理和职能使命引导出来的,考察这些项目 步骤。从更深的层次看,这两个层面是一致的:一方就等于评估了这个政府部门的工作绩效。如果回到 面,政府自身开展的绩效评估必然要关注行政相对科学发展这个层面,再联系一下我们的政府职能定位 人、民众和其他社会团体的评价,更勿论执政党的评和过去的种种缺位、越位、错位现象,可以说,我们的 价;另一方面,外界对政府的绩效评估必然要关注政政府在社会管理、公共服务以及发展经济和为一方百 府的施政规划和绩效目标,必然关注政府管理中的问姓谋福利上与国外政府并无本质不同。从职能使命 题及其改进策略。笔者看来,政府绩效评估这项工作到愿景和战略規划,从战略目标到绩效计划,从绩效 的难点并不在于谁来评,怎么评,关键在于“能评什目标到具体指标,才能确定政府绩效评估标准。 么”。而能评什么的关键在于政府为自身最终选择 四、政府绩效评估的落脚点 确立了什么目标(职能目标和绩效计划),如何实现 我们都知道绩效评估只是手段不是目的,绩效评 这些目标(一个个工作项目),以及如何考评目标的估必须和政府的日常管理结合起来才能成为一种有 实现程度(绩效指标)。事实上,当政府及其部门将效的管理工具,也就是说,绩效评估必须融入到政府 以上三点表述得比较清晰明白,只要公布出来,谁都的绩效管理过程中。与其赋予绩效评估很多似是而 可以评估,谁都会评估,即使外界不评估,自身也知道非的内容,说它是一个过程,不如在大多语境中用绩 绩效是否到位。所以全面推进政府绩效评估的工作效管理代替绩效评估。绩效评估好似一项专项活动 就转变为如何为开展政府绩效评估创造条件和制定而绩效管理则是一项基本的管理内容,评估是管理的 相关制度问题。 一个环节,评估的目的是为了促进和改善管理,实现 三绩效评估中缵效标准酌逻辑起点 组织目标。通过定期的评估,及时掌握所预期绩效中 不要把什么东西都纳入到绩效评估的范围,什么存在的问题,通过分析原因,加强沟通反馈提出改进 都评等于什么也没评。因为在一个较短时期内,不可措施,以达到预期的绩效目标,它是事前计划、事中管 能有充足的时间、人力和物力支撑对所有的政府工作理、事后考评所形成的三位一体的系统,而不是事后 进行实打实的全面评估,必须有选择,有重点,有导工作结果考评。要有效地使用评估结果与绩效信息 向。绩效目标的确立,绩效指标的设定,核心是必须来改进工作,积极寻求绩效评估与改进工作的有机整 与政府管理战略目标和政府或部门的职能使命、职责合,使得评估不仅与被评估单位的利益紧密相关,而 任务相联系,否则,绩效评估从一开始便走进了误区。且对被评估单位的实际工作可以进行有效的指导,以 这里笔者建议在绩效目标和绩效指标制定过程中引提高评估的使用价值。当前,要突出加强绩效评估结 入战略规划、战略管理、绩效计划这些概念。固然这果的反馈和应用,并在提高评估结果客观性的基础 是科学发展应有之义,但事实上我们关注的还是很不上,积极地把激励和惩罚有机地结合起来,以激发被 够,各地和政府部门应该说都不缺这个层面上的东评估单位的积极性,使得评估成为一种学习的动力, 西,比如各地都制定的“五年计划”许多部门都制定成为一种激励的因素。所以要把对政府的绩效评估 的“五年规划”,只是我们计划和规划的出台略显随融入到整个政府的管理活动中,成为政府发现问题 意,而在政府的日常管理中又经常地忽略这些内容,改善管理、提高绩效的有力武器。评估结果要与加强 刚好缺乏一个中间环节,政府绩效评估能有机会补上政府自身建设相结合,充分利用绩效评估结果,认真 这个环节。在目标和指标的设定层面上,就不一定要分析和查找政府管理中的薄弱环节和问题,不断完善 将一些过程或支持系统的事项纳入到绩效目标范畴。和改进政府工作。要将评估结果与公务员的考核、选 再就是政府的自身建设,包括廉政、纪律以及精神文拔任用、职务升降、辞职辞退、奖励惩戒等有机结合起 明建设等内容,应该放在绩效评估的什么位置,应该来,促进公务员队伍建设。评估结果还要与行政问责 具有怎样的权重,都需要我们认真思考。有些内容分相结合。按照权责对等的原则,对违规决策、执行不 量过重的话,有可能会让政府和部门忽视了其本身的力、疏于管理和行政不作为等问题,要责令相关单位 职能和使命,转移了工作重点。就职能和使命来说,和人员限期改正,并视情节轻重,依据有关规定追究 2007年第10期总第268期 201994-2010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
绩效管理 40 2007年第 10期 总第 268期 反映执政党意志以及满足其他政治团体的诉求。从 这两个层面认识政府绩效评估 ,就可以更好地了解政 府绩效评估的内涵和作用 ,可以更好地界定绩效评估 的主体、客体和评估的目标、指标以及评估的方法和 步骤。从更深的层次看 ,这两个层面是一致的 :一方 面 ,政府自身开展的绩效评估必然要关注行政相对 人、民众和其他社会团体的评价 ,更勿论执政党的评 价 ;另一方面 ,外界对政府的绩效评估必然要关注政 府的施政规划和绩效目标 ,必然关注政府管理中的问 题及其改进策略。笔者看来 ,政府绩效评估这项工作 的难点并不在于谁来评 ,怎么评 ,关键在于“能评什 么 ”。而能评什么的关键在于政府为自身最终选择 确立了什么目标 (职能目标和绩效计划 ) ,如何实现 这些目标 (一个个工作项目 ) ,以及如何考评目标的 实现程度 (绩效指标 )。事实上 ,当政府及其部门将 以上三点表述得比较清晰明白 ,只要公布出来 ,谁都 可以评估 ,谁都会评估 ,即使外界不评估 ,自身也知道 绩效是否到位。所以全面推进政府绩效评估的工作 就转变为如何为开展政府绩效评估创造条件和制定 相关制度问题。 三、绩效评估中“绩效标准 ”的逻辑起点 不要把什么东西都纳入到绩效评估的范围 ,什么 都评等于什么也没评。因为在一个较短时期内 ,不可 能有充足的时间、人力和物力支撑对所有的政府工作 进行实打实的全面评估 ,必须有选择 ,有重点 ,有导 向。绩效目标的确立 ,绩效指标的设定 ,核心是必须 与政府管理战略目标和政府或部门的职能使命、职责 任务相联系 ,否则 ,绩效评估从一开始便走进了误区。 这里笔者建议在绩效目标和绩效指标制定过程中引 入战略规划、战略管理、绩效计划这些概念。固然这 是科学发展应有之义 ,但事实上我们关注的还是很不 够 ,各地和政府部门应该说都不缺这个层面上的东 西 ,比如各地都制定的“五年计划 ”,许多部门都制定 的“五年规划 ”,只是我们计划和规划的出台略显随 意 ,而在政府的日常管理中又经常地忽略这些内容 , 刚好缺乏一个中间环节 ,政府绩效评估能有机会补上 这个环节。在目标和指标的设定层面上 ,就不一定要 将一些过程或支持系统的事项纳入到绩效目标范畴。 再就是政府的自身建设 ,包括廉政、纪律以及精神文 明建设等内容 ,应该放在绩效评估的什么位置 ,应该 具有怎样的权重 ,都需要我们认真思考。有些内容分 量过重的话 ,有可能会让政府和部门忽视了其本身的 职能和使命 ,转移了工作重点。就职能和使命来说 , 必须要有一个战略规划 ,大多数政府的职能和使命绝 不是一蹴而就 ,必须分层次 ,有先后 ,很多时候政府的 工作就会演变为一个个项目。如果这些项目是从政 府的战略管理和职能使命引导出来的 ,考察这些项目 就等于评估了这个政府部门的工作绩效。如果回到 科学发展这个层面 ,再联系一下我们的政府职能定位 和过去的种种缺位、越位、错位现象 ,可以说 ,我们的 政府在社会管理、公共服务以及发展经济和为一方百 姓谋福利上与国外政府并无本质不同。从职能使命 到愿景和战略规划 ,从战略目标到绩效计划 ,从绩效 目标到具体指标 ,才能确定政府绩效评估标准。 四、政府绩效评估的落脚点 我们都知道绩效评估只是手段不是目的 ,绩效评 估必须和政府的日常管理结合起来才能成为一种有 效的管理工具 ,也就是说 ,绩效评估必须融入到政府 的绩效管理过程中。与其赋予绩效评估很多似是而 非的内容 ,说它是一个过程 ,不如在大多语境中用绩 效管理代替绩效评估。绩效评估好似一项专项活动 , 而绩效管理则是一项基本的管理内容 ,评估是管理的 一个环节 ,评估的目的是为了促进和改善管理 ,实现 组织目标。通过定期的评估 ,及时掌握所预期绩效中 存在的问题 ,通过分析原因 ,加强沟通反馈 ,提出改进 措施 ,以达到预期的绩效目标 ,它是事前计划、事中管 理、事后考评所形成的三位一体的系统 ,而不是事后 工作结果考评。要有效地使用评估结果与绩效信息 来改进工作 ,积极寻求绩效评估与改进工作的有机整 合 ,使得评估不仅与被评估单位的利益紧密相关 ,而 且对被评估单位的实际工作可以进行有效的指导 ,以 提高评估的使用价值。当前 ,要突出加强绩效评估结 果的反馈和应用 ,并在提高评估结果客观性的基础 上 ,积极地把激励和惩罚有机地结合起来 ,以激发被 评估单位的积极性 ,使得评估成为一种学习的动力 , 成为一种激励的因素。所以要把对政府的绩效评估 融入到整个政府的管理活动中 ,成为政府发现问题、 改善管理、提高绩效的有力武器。评估结果要与加强 政府自身建设相结合 ,充分利用绩效评估结果 ,认真 分析和查找政府管理中的薄弱环节和问题 ,不断完善 和改进政府工作。要将评估结果与公务员的考核、选 拔任用、职务升降、辞职辞退、奖励惩戒等有机结合起 来 ,促进公务员队伍建设。评估结果还要与行政问责 相结合。按照权责对等的原则 ,对违规决策、执行不 力、疏于管理和行政不作为等问题 ,要责令相关单位 和人员限期改正 ,并视情节轻重 ,依据有关规定追究
绩效管理《P中国行政管理 相关人员的责任。从务实的角度来看,绩效评估结果国来看,国务院的行政规章应该确定以下几个制度 与财政预算紧密结合还为时过早,但财政支出绩效评综合部门的战略规划制度;具体部门的绩效计划和审 估的开展将大大加快这一进程 核制度;绩效信息获取和认定制度;定期绩效报告制 五、建立绩效评估的逻辑起点和落脚点之间的联度;绩效评估的结果有效运用制度;绩效评估工作的 领导和推进制度等。如果国务院的行政规章规定政 在绩效评估和管理过程中,应该学习借鉴、实践府及其部门必须明确说明其职能和职责,并且必须制 探索一些绩效管理的方法和技术,比如目标管理、全定出它的战略规划和绩效目标以及相应的评估指标, 面质量管理、标杆管理、平衡计分卡管理等,形成一套明确政府及其部门必须制定较为详细的绩效计划和 増强政府管理、促进组织协同的内在机制,使管理的评估路径等一系列绩效管理制度,将大大推进政府绩 主体和管理方式发生转变,从重视绩效指标罗列到重效评估工作的开展。有了以上制度约束和指导,各级 视流程优化转变,更加注重指标设置的内在逻辑关政府及其部门必然会对自己的职能和使命进行分析 系,强化均衡、协调、统筹的理念;从追求过程控制到和评价,必然会对他们的工作和行动方案进行评估, 注重结果、兼顾过程转变,更加注重服务对象满意度;因为他们已经置于上级和社会各界监督之下,大家可 从强调绩效考核向强调绩效改善转变,更加注重绩效以根据政府及其部门自身的报告对他们进行评估,很 提升,而不再单纯就考核而考核;从引入单一管理技容易发现问题。行政规章既是一种制度安排,也是 术向实施对机关的综合治理转变,更加注重管理技术个行动指南。为了实现绩效目标必然要建立自己的 的综合运用。利用这些方法和技术,结合行政传统和绩效评估和管理制度,各地政府和部门结合区域特点 文化,学习借鉴世界各国经验和做法,制定出相应的和职能使命制定自己的发展战略便更为科学完整的 行动计划和方案,整合人力、物力、财力和政治资源,五年发展规划),依托每年政府工作报告便更为切实 完成绩效指标和绩效目标,逐步实现战略目标,完成可行的年度绩效计划),根据自身职责和绩效目标确 组织的职能和使命。 定一个个工作项目,然后根据项目可能的进展和效果 六绩效评估的动力机制和推进策略 确定考评指标。与此同时确定某一机构或部门来审 绩效评估和管理不仅是政府自身管理的需要,也定这些目标、指标和项目的设定和开展是否科学有 是人民群众和各种政治组织参与管理国家和社会事效,是否切实可行,用以修正自身确定目标、指标和工 务、监督政府的需要,能够帮助政府更好地实现其价作事项过程中可能出现的种种问题和缺陷。各地的 值和使命,在当前中国更有特别意义。加强政府绩效机构编制委员会联合科硏机构和相关部门的专家学 评估,是转变政府职能的必然要求,是推行行政问责者可以在此过程中发挥积极作用 制的重要前提,是改进政府管理方式的重要手段,也 建立与政府绩效评估相配套的约束机制。一方 是落实科学发展观、构建和谐社会的重要保障。绩效面,要对被评估对象建立约束机制。针对实践中被 评估有利于建立以结果为导向的公共管理机制,有利评估对象出现的不想为、不愿为、不真为及可能出 于改进政府部门与社会公众之间的关系,有利于提高现的各种不利于绩效评估正常开展的问题,建章立 行政效率、降低行政成本,所以一定要搞。但是绩效制,建立相配套的保障和约束机制。另一方面,要 评估是一项难度很大的工作,即使在绩效管理非常流对评估主体建立约束机制。针对当前存在采集指标 行的美国,这项工作进展也不容易,美国有些政府部数据把关不严,可能存在不真实隐患;年终量化评 门和公务员也不愿进行绩效评估,缘何?这是自己革估公开不及时,存在人为操作搞平衡空间;被评估 自己的命,给自己上紧箍咒。没有动力机制,这项工单位对评估结果提出质疑,缺乏救济程序等问题 作推进很难,即使起步也可能夭折,更不可能长久。要采用信息技术、网络技术等手段,如运用网络软 宣传教育让党员干部认识其重要性,增强使命感和自件的特定程序来保证采集评估数据的规范和真实性 觉性,鼓励领导干部进行管理创新固然重要,但制度等,提高评估的技术含量,减少人为因素的影响。 保障更具有根本性。 建立有效的绩效信息采集和报告制度。绩效信 制定相关的行政规章。为政府绩效评估立法现息是绩效评估中的难点和重点,绩效信息的获取和 在时机还不成熟,制定相应的行政规章来指导全国政认定要充分发挥编制部门、人事部门、监察部门、 府部门开展绩效评估应该能够解决许多问题。从全财政部门、审计部门、统计部门、督察部门等相关 2007年第10期总第268期 g1994-2010ChinaAcademicJournaleLectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
绩效管理 2007年第 10期 总第 268期 41 相关人员的责任。从务实的角度来看 ,绩效评估结果 与财政预算紧密结合还为时过早 ,但财政支出绩效评 估的开展将大大加快这一进程。 五、建立绩效评估的逻辑起点和落脚点之间的联 结 在绩效评估和管理过程中 ,应该学习借鉴、实践 探索一些绩效管理的方法和技术 ,比如目标管理、全 面质量管理、标杆管理、平衡计分卡管理等 ,形成一套 增强政府管理、促进组织协同的内在机制 ,使管理的 主体和管理方式发生转变 ,从重视绩效指标罗列到重 视流程优化转变 ,更加注重指标设置的内在逻辑关 系 ,强化均衡、协调、统筹的理念 ;从追求过程控制到 注重结果、兼顾过程转变 ,更加注重服务对象满意度 ; 从强调绩效考核向强调绩效改善转变 ,更加注重绩效 提升 ,而不再单纯就考核而考核 ;从引入单一管理技 术向实施对机关的综合治理转变 ,更加注重管理技术 的综合运用。利用这些方法和技术 ,结合行政传统和 文化 ,学习借鉴世界各国经验和做法 ,制定出相应的 行动计划和方案 ,整合人力、物力、财力和政治资源 , 完成绩效指标和绩效目标 ,逐步实现战略目标 ,完成 组织的职能和使命。 六、绩效评估的动力机制和推进策略 绩效评估和管理不仅是政府自身管理的需要 ,也 是人民群众和各种政治组织参与管理国家和社会事 务、监督政府的需要 ,能够帮助政府更好地实现其价 值和使命 ,在当前中国更有特别意义。加强政府绩效 评估 ,是转变政府职能的必然要求 ,是推行行政问责 制的重要前提 ,是改进政府管理方式的重要手段 ,也 是落实科学发展观、构建和谐社会的重要保障。绩效 评估有利于建立以结果为导向的公共管理机制 ,有利 于改进政府部门与社会公众之间的关系 ,有利于提高 行政效率、降低行政成本 ,所以一定要搞。但是绩效 评估是一项难度很大的工作 ,即使在绩效管理非常流 行的美国 ,这项工作进展也不容易 ,美国有些政府部 门和公务员也不愿进行绩效评估 ,缘何 ? 这是自己革 自己的命 ,给自己上紧箍咒。没有动力机制 ,这项工 作推进很难 ,即使起步也可能夭折 ,更不可能长久。 宣传教育让党员干部认识其重要性 ,增强使命感和自 觉性 ,鼓励领导干部进行管理创新固然重要 ,但制度 保障更具有根本性。 制定相关的行政规章。为政府绩效评估立法现 在时机还不成熟 ,制定相应的行政规章来指导全国政 府部门开展绩效评估应该能够解决许多问题。从全 国来看 ,国务院的行政规章应该确定以下几个制度 : 综合部门的战略规划制度 ;具体部门的绩效计划和审 核制度 ;绩效信息获取和认定制度 ;定期绩效报告制 度 ;绩效评估的结果有效运用制度 ;绩效评估工作的 领导和推进制度等。如果国务院的行政规章规定政 府及其部门必须明确说明其职能和职责 ,并且必须制 定出它的战略规划和绩效目标以及相应的评估指标 , 明确政府及其部门必须制定较为详细的绩效计划和 评估路径等一系列绩效管理制度 ,将大大推进政府绩 效评估工作的开展。有了以上制度约束和指导 ,各级 政府及其部门必然会对自己的职能和使命进行分析 和评价 ,必然会对他们的工作和行动方案进行评估 , 因为他们已经置于上级和社会各界监督之下 ,大家可 以根据政府及其部门自身的报告对他们进行评估 ,很 容易发现问题。行政规章既是一种制度安排 ,也是一 个行动指南。为了实现绩效目标必然要建立自己的 绩效评估和管理制度 ,各地政府和部门结合区域特点 和职能使命制定自己的发展战略 (更为科学完整的 五年发展规划 ) ,依托每年政府工作报告 (更为切实 可行的年度绩效计划 ) ,根据自身职责和绩效目标确 定一个个工作项目 ,然后根据项目可能的进展和效果 确定考评指标。与此同时确定某一机构或部门来审 定这些目标、指标和项目的设定和开展是否科学有 效 ,是否切实可行 ,用以修正自身确定目标、指标和工 作事项过程中可能出现的种种问题和缺陷。各地的 机构编制委员会联合科研机构和相关部门的专家学 者可以在此过程中发挥积极作用。 建立与政府绩效评估相配套的约束机制。一方 面 , 要对被评估对象建立约束机制。针对实践中被 评估对象出现的不想为、不愿为、不真为及可能出 现的各种不利于绩效评估正常开展的问题 , 建章立 制 , 建立相配套的保障和约束机制。另一方面 , 要 对评估主体建立约束机制。针对当前存在采集指标 数据把关不严 , 可能存在不真实隐患 ; 年终量化评 估公开不及时 , 存在人为操作搞平衡空间 ; 被评估 单位对评估结果提出质疑 , 缺乏救济程序等问题 , 要采用信息技术、网络技术等手段 , 如运用网络软 件的特定程序来保证采集评估数据的规范和真实性 等 , 提高评估的技术含量 , 减少人为因素的影响。 建立有效的绩效信息采集和报告制度。绩效信 息是绩效评估中的难点和重点 , 绩效信息的获取和 认定要充分发挥编制部门、人事部门、监察部门、 财政部门、审计部门、统计部门、督察部门等相关
￠A国行政管理》绩效管理 职能部门的资源和作用,利用中国现存的绩效评估如社会民生、可持续发展、环境保护、党风廉政建 和管理制度,要使编制部门的机构设置和三定方案、设、党的纲领文件和发展纲要落实等),政府的主 财政部门的预算编制、审计部门的管理审计和效益要职能指标四大基本职能),政府的自身建设情 审计、监察部门的效能监察、督查部门的督促检查、况(人力资源开发、作风建设等),以及从管理学 统计部门的信息报告以及人事部门的公务员考核相方面(财务、流程、组织、协调、领导、控制、顾 结合,充分发挥这些部门职能特点和工作信息在整客满意度等)对政府绩效指标的要求依次设定其 个政府绩效管理过程中的作用,在此基础上拟定我中。 国政府部门实行绩效评估的策略、步骤和措施,构 政府绩效评估推进制度要与中国政治制度紧密 建政府绩效评估和管理体系基本框架 结合。随着我们研究的深入,结合中国特色的政治 建立政府绩效评估指标库。我国幅员辽阔,各制度,我们认为绩效评估将成为执政党领导政府、 地差异显著,政府职能部门职责迥异,工作任务和监督政府的重要手段。党委抓绩效评估将成为这项 实现目标手段明显不同,即使相同的事项和问题,工作最强有力的推进器,不仅在于党管干部,好的 也可能处在不同的发展阶段,所以制定详细的全国绩效意味着高职位的获取和提升,同时能够让执政 统一的绩效评估标准显然没有意义,但建立政府绩党抓战略、谋大事,党委系统的工作将更实,更超 效评估指标库是个可行方案。有了指标库的正确导脱,而政府的效率因此也能更高。在城市政府和县 向和分析维度,各地政府和部门可以因地制宜选择级政府,党委主导政府部门绩效评估具有现实性和 合适的政策和行动方案,并据以校验自己的发展路决定意义。我们期待着政府绩效评估成为新时期党 径和工作方法,同时指标库还可以为政府职能部门、的执政方式转变的有力武器。一些地方政府成立了 公众、社会团体和其他政治组织提供评估政府绩效由政府主要领导负责的绩效评估委员会,各职能部 的坐标,使社会各界能够更好地了解政府的工作目门一把手参与其中,委员会办公室设在办公厅 标、工作任务、工作方式和实现程度,对政府有更(室)、人事部门或监察部门,是一种很好的举措 深入的认识从而也能够更好地支持政府、配合政府但这项工作的有效开展还必须获得同级党委、组织 工作 部门、纪检部门大力支持,以确保绩效评估结果的 指标库的基本框架,各地都有了很好的探索,有效运用,从而更好地推动政府绩效评估工作的持 有的以物质文明、精神文明、政治文明、社会和谐续开展 为基本框架;有的以职能指标、影响指标、潜力指 推动政府绩效评估必须发挥专业机构和专家学 标为基本框架;有的以经济发展、社会发展、人民者的力量。绩效评估工作专业性强,工作难度大 生活、社会和谐、生态环境、能力建设为基本框架;有效的办法是加强培训学习,加快专业人士的培养, 有的以经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、可实行资格认证制度,对经组织培训考核合格的人 自身建设为基本框架;有的以经济状况、社会民生、员,颁发资格证书,并建立评估人员资料库加以储 公共服务、自身建设等为基本框架。每种分类和框备。鼓励科研机构和民间智囊团体参与相关工作 架都有其可取之处,笔者建议从国际通用的研究政为政府开展工作提供参谋咨询意见,帮助出台相关 府管理的三个途径来构建政府绩效评估指标库,也政策,协助制定目标、指标和实施策略,协助进行 就是说从政治、管理和法律三个视角来研究和构建评估和评议 政府绩效指标库,可以用政治要求、高效管理、依 创新在民间,经验在基层,应该抓紧开展地方 法行政来概括这个指标框架。这样的研究角度一来政府绩效评估试点工作,并在总结经验的基础上逐 可以更全面地概括出政府活动的各个方面,二来可步推广。当前我国正处在深化行政管理体制改革的 以有效地使政府绩效评估活动与中国特色的政治制关键时期,引入政府绩效评估机制有助于推动体制 度有机结合起来,第三还可以在国际化的大背景下改革和管理方式创新。建议抓住有利时机,全面推 使国外民众和机构更好地理解中国政府的实际运作,进绩效评估工作。 减少误解,树立信心,使中国更好地融入到世界的 (作者单位:中国行政管理学会绩效管理研究中心 发展进程中。有了一级指标框架,就可以将民众、 北京100017) 执政党和其他政治团体对政府工作的期望目标(比 债责任编辑安邦) 2007年第10期总第268期 201994-2010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
绩效管理 42 2007年第 10期 总第 268期 职能部门的资源和作用 , 利用中国现存的绩效评估 和管理制度 , 要使编制部门的机构设置和三定方案、 财政部门的预算编制、审计部门的管理审计和效益 审计、监察部门的效能监察、督查部门的督促检查、 统计部门的信息报告以及人事部门的公务员考核相 结合 , 充分发挥这些部门职能特点和工作信息在整 个政府绩效管理过程中的作用 , 在此基础上拟定我 国政府部门实行绩效评估的策略、步骤和措施 , 构 建政府绩效评估和管理体系基本框架。 建立政府绩效评估指标库。我国幅员辽阔 , 各 地差异显著 , 政府职能部门职责迥异 , 工作任务和 实现目标手段明显不同 , 即使相同的事项和问题 , 也可能处在不同的发展阶段 , 所以制定详细的全国 统一的绩效评估标准显然没有意义 , 但建立政府绩 效评估指标库是个可行方案。有了指标库的正确导 向和分析维度 , 各地政府和部门可以因地制宜选择 合适的政策和行动方案 , 并据以校验自己的发展路 径和工作方法 , 同时指标库还可以为政府职能部门、 公众、社会团体和其他政治组织提供评估政府绩效 的坐标 , 使社会各界能够更好地了解政府的工作目 标、工作任务、工作方式和实现程度 , 对政府有更 深入的认识从而也能够更好地支持政府、配合政府 工作。 指标库的基本框架 , 各地都有了很好的探索 , 有的以物质文明、精神文明、政治文明、社会和谐 为基本框架 ; 有的以职能指标、影响指标、潜力指 标为基本框架 ; 有的以经济发展、社会发展、人民 生活、社会和谐、生态环境、能力建设为基本框架 ; 有的以经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、 自身建设为基本框架 ; 有的以经济状况、社会民生、 公共服务、自身建设等为基本框架。每种分类和框 架都有其可取之处 , 笔者建议从国际通用的研究政 府管理的三个途径来构建政府绩效评估指标库 , 也 就是说从政治、管理和法律三个视角来研究和构建 政府绩效指标库 , 可以用政治要求、高效管理、依 法行政来概括这个指标框架。这样的研究角度一来 可以更全面地概括出政府活动的各个方面 , 二来可 以有效地使政府绩效评估活动与中国特色的政治制 度有机结合起来 , 第三还可以在国际化的大背景下 使国外民众和机构更好地理解中国政府的实际运作 , 减少误解 , 树立信心 , 使中国更好地融入到世界的 发展进程中。有了一级指标框架 , 就可以将民众、 执政党和其他政治团体对政府工作的期望目标 (比 如社会民生、可持续发展、环境保护、党风廉政建 设、党的纲领文件和发展纲要落实等 ) , 政府的主 要职能指标 (四大基本职能 ) , 政府的自身建设情 况 (人力资源开发、作风建设等 ) , 以及从管理学 方面 (财务、流程、组织、协调、领导、控制、顾 客满意度等 ) 对政府绩效指标的要求依次设定其 中。 政府绩效评估推进制度要与中国政治制度紧密 结合。随着我们研究的深入 , 结合中国特色的政治 制度 , 我们认为绩效评估将成为执政党领导政府、 监督政府的重要手段。党委抓绩效评估将成为这项 工作最强有力的推进器 , 不仅在于党管干部 , 好的 绩效意味着高职位的获取和提升 , 同时能够让执政 党抓战略、谋大事 , 党委系统的工作将更实 , 更超 脱 , 而政府的效率因此也能更高。在城市政府和县 级政府 , 党委主导政府部门绩效评估具有现实性和 决定意义。我们期待着政府绩效评估成为新时期党 的执政方式转变的有力武器。一些地方政府成立了 由政府主要领导负责的绩效评估委员会 , 各职能部 门一把手参与其中 , 委员会办公室设在办公厅 (室 )、人事部门或监察部门 , 是一种很好的举措 , 但这项工作的有效开展还必须获得同级党委、组织 部门、纪检部门大力支持 , 以确保绩效评估结果的 有效运用 , 从而更好地推动政府绩效评估工作的持 续开展。 推动政府绩效评估必须发挥专业机构和专家学 者的力量。绩效评估工作专业性强 , 工作难度大。 有效的办法是加强培训学习 , 加快专业人士的培养 , 可实行资格认证制度 , 对经组织培训考核合格的人 员 , 颁发资格证书 , 并建立评估人员资料库加以储 备。鼓励科研机构和民间智囊团体参与相关工作 , 为政府开展工作提供参谋咨询意见 , 帮助出台相关 政策 , 协助制定目标、指标和实施策略 , 协助进行 评估和评议。 创新在民间 , 经验在基层 , 应该抓紧开展地方 政府绩效评估试点工作 , 并在总结经验的基础上逐 步推广。当前我国正处在深化行政管理体制改革的 关键时期 , 引入政府绩效评估机制有助于推动体制 改革和管理方式创新。建议抓住有利时机 , 全面推 进绩效评估工作。 (作者单位 : 中国行政管理学会绩效管理研究中心 , 北京 100017) (责任编辑 安 邦 )
