北京师范大学学报(社会科学版)2005年第5期(总第191期) 107 美国地方政府绩效考评:实践与经验 以弗吉尼亚州费尔法克斯县为例 王建民 (北京师范大学管理学院,北京100875) 摘要]美国弗吉尼亚州费尔法克斯县的绩效考评实践,具有代表性。从中国学者立场观 察,其实践经验可以概括为五点:(1)目标明确,动力十足;(2)组织合理,制度严格;(3)程序规范 方法科学;(4)指标简明,切合实际;(5)措施得力,实施有效。美国地方政府绩效考评经验,只可 借鉴,不可照搬。 关键词]绩效考评;美国地方政府;政府机构绩效;美国经验 [中图分类号]G40[文献标识码]A[文章编号]1002-0209(2005)050107-05 美国的政府( Government)分为联邦、州和地方三个层次。三个层次的政府之间没有上下级关系{l (P)。所谓“地方政府”,“是一个构成要素和内部关系都非常复杂并且很难界定的结构21前言,P2)。在 50个州不同的法律之下,由八万①多个县、自治市、乡镇、学区、特别区以及数以万计的准政府组织,构成 美国地方政府。有近一半的州制定了“地方自治条款”,居民可以自定宪章建立政府,即使一州之内的“地 方政府”的形式或治理结构,也会千差万别。尽管形式不同,但均具有直接向辖区居民提供基本公共服务 的特点。主要服务包括警察、消防、教育、公共交通、公共医疗保健、公共福利、公共娱乐等21(P。 公共服务的质量,取决于地方政府各机构的工作绩效水平。居民对公共服务质量的要求越来越高,而 政府机构可支配资源的增长有限,唯有不断提高工作绩效,才是满足居民需求的主要途径。新公共管理哲 学家大力提倡改革公共部门、提高产品和服务效率的目的正在于此3(P068。 考评绩效,发现问题,完善措施,提高效率,已经成为大多数美国地方政府工作的重要内容之一。我在 哈佛大学肯尼迪政府学院访学期间,收集了大量相关资料,也与多位专家、学者进行了交流。研究发现,弗 吉尼亚( Virginia)州费尔法克斯县( Fairfax Co unty)的绩效考评( Performance measurement)实践,有声有 色,有代表性,其中的经验值得重视,国内同行专家和决策者,不妨一阅。 位于美国东部弗吉尼亚州的费尔法克斯县,现有人口约100万(2004),面积约1023平方公里(395平 方英里),人均收入(2003)居全国前列(2003年家庭收入的中位数为8.08万美元)超过半数的居民具有 大学本科以上学历②。 县的最高权力机关为县议会( Board of Supervisors)。县议会由九名议员、一名议长共10名成员组 成。九名议员分别由九个选区的选民直接选举产生。议员候选人必须是本选区有选举权的居民。选区按 照人口数量平均原则划分。议长由本县全体选民选举产生。议会组成人员,在每年一月份召开的第一次 [收稿日期]2005-07-10 作者简介]王建民(1961-),男,山西省太原市人,北京师范大学管理学院,教授 ①根据美国人口普査局1987年统计数据,共有83166个“地方政府”,参见〕文森特·奥斯特罗姆等著,井敏、陈 幽泓译:《美国地方政府》,北京大学出版社,2004年4月第1版,第1页。 ②这一部分关于费尔法克斯县的介绍,均根据该县网页资料。网址www.co.fairfax.va.us。2005年6月29日下 201994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
[收稿日期] 2005 - 07 - 10 [作者简介] 王建民(1961 - ) ,男 ,山西省太原市人 ,北京师范大学管理学院 ,教授。 ① 根据美国人口普查局 1987 年统计数据 ,共有 83166 个“地方政府”,参见〔美〕文森特 ·奥斯特罗姆等著 ,井敏、陈 幽泓译《: 美国地方政府》,北京大学出版社 ,2004 年 4 月第 1 版 ,第 1 页。 ② 这一部分关于费尔法克斯县的介绍 ,均根据该县网页资料。网址 :www. co. fairfax. va. us。2005 年 6 月 29 日下 载。 美国地方政府绩效考评 :实践与经验 ———以弗吉尼亚州费尔法克斯县为例 王建民 (北京师范大学 管理学院 ,北京 100875) [摘要] 美国弗吉尼亚州费尔法克斯县的绩效考评实践 ,具有代表性。从中国学者立场观 察 ,其实践经验可以概括为五点 : (1) 目标明确 ,动力十足 ; (2) 组织合理 ,制度严格 ; (3) 程序规范 , 方法科学 ; (4) 指标简明 ,切合实际 ; (5) 措施得力 ,实施有效。美国地方政府绩效考评经验 ,只可 借鉴 ,不可照搬。 [关键词] 绩效考评 ;美国地方政府 ;政府机构绩效 ;美国经验 [中图分类号] G40 [文献标识码] A [文章编号] 100220209 (2005) 0520107205 美国的政府( Government) 分为联邦、州和地方三个层次。三个层次的政府之间没有上下级关系[ 1 ] ( P1) 。所谓“地方政府”“, 是一个构成要素和内部关系都非常复杂并且很难界定的结构”[ 2 ] (前言 ,P21) 。在 50 个州不同的法律之下 ,由八万 ①多个县、自治市、乡镇、学区、特别区以及数以万计的准政府组织 ,构成 美国地方政府。有近一半的州制定了“地方自治条款”,居民可以自定宪章建立政府 ,即使一州之内的“地 方政府”的形式或治理结构 ,也会千差万别。尽管形式不同 ,但均具有直接向辖区居民提供基本公共服务 的特点。主要服务包括警察、消防、教育、公共交通、公共医疗保健、公共福利、公共娱乐等[ 2 ] ( P1) 。 公共服务的质量 ,取决于地方政府各机构的工作绩效水平。居民对公共服务质量的要求越来越高 ,而 政府机构可支配资源的增长有限 ,唯有不断提高工作绩效 ,才是满足居民需求的主要途径。新公共管理哲 学家大力提倡改革公共部门、提高产品和服务效率的目的正在于此[3 ] ( P068) 。 考评绩效 ,发现问题 ,完善措施 ,提高效率 ,已经成为大多数美国地方政府工作的重要内容之一。我在 哈佛大学肯尼迪政府学院访学期间 ,收集了大量相关资料 ,也与多位专家、学者进行了交流。研究发现 ,弗 吉尼亚(Virginia) 州费尔法克斯县(Fairfax County) 的绩效考评(Performance Measurement) 实践 ,有声有 色 ,有代表性 ,其中的经验值得重视 ,国内同行专家和决策者 ,不妨一阅。 位于美国东部弗吉尼亚州的费尔法克斯县 ,现有人口约 100 万(2004) ,面积约 1023 平方公里(395 平 方英里) ,人均收入(2003) 居全国前列(2003 年家庭收入的中位数为 8. 08 万美元) ,超过半数的居民具有 大学本科以上学历 ②。 县的最高权力机关为县议会 (Board of Supervisors) 。县议会由九名议员、一名议长共 10 名成员组 成。九名议员分别由九个选区的选民直接选举产生。议员候选人必须是本选区有选举权的居民。选区按 照人口数量平均原则划分。议长由本县全体选民选举产生。议会组成人员 ,在每年一月份召开的第一次 北京师范大学学报(社会科学版) 2005 年第 5 期(总第 191 期) 107
北京师范大学学报(社会科学版)2005年第5期(总第191期) 议会上推选一名议员担任副议长。每届议会任期四年,议员可以连选连任。县议会的权力包括:(1)制定 县政府政策;(2)通过决议和法规;(3)批准预算;(4)规定税率;(5)批准土地使用规划;(6)任命官员。由县 议会建立、批准或联系的理事会( Boards)、权威机构( Authorities和委员会( Commissions)等咨询、顾问机 构有78个① 县政府行政长官( County Executive)—县长,由县议会选拔、任命。其他成员由县长提名,议会批 准。整个县政府“班子”由八名成员组成。除县长外,还有副县长 Deputy County Executive)二名;首席财 政官( Chief Financial Officer)-名;首席信息官( Chief Information Officer)一名;县长助理( assistant to the County Executive)二名;立法机关联络官( Legislative liai son)一名。县政府班子有五项职能:“(1)制 定全县战略规划;(2)保证公共服务的卓越品质;(3)与市民和社区领导人建立伙伴关系;(4)编制县年度预 算;(5)执行县议会通过的一切决议和法规。” 属于县政府的部门和机构( depart ments and agencies)有44个。其中包括财政局( Depart ment of Fi nance)、人力资源部( Department of Human Resources)、规划委员会( Planning Commission)、信息技术局 ( Department of Information Technolo gy)、警察局( Police Department)、税务管理局( Department of Tax Administration)、运输局( Department of Transportation)等。 费尔法克斯县的绩效考评,围绕上述所有机构或机构中的项目展开。考评的重点,当然是政府部门 因为政府机构或项目的绩效,对公共服务质量有更直接和更大的影响。 绩效考评工作由县政府的管理与预算局( Depart ment of Management& Budget负责。从1998年开 始,管理与预算局编辑下发《绩效考评手册》( Fairfax County Measures Up: a Manual for performance Measurement),成立由多部门人员组成的绩效考评工作队( Performance Measurement Team),在全县范 围内开展普遍、严格的考评活动。根据2004年《绩效考评手册》第八版介绍,绩效考评工作队由来自12个 部门的13名成员组成,其中一人为协调员( Coordinator)[4](P28)。 在《绩效考评手册》中,对绩效考评的具体问题给出了简洁清晰的答案 第一,什么是绩效考评?“绩效考评是收集县服务结果具体信息的常规过程。绩效考评包括测评我们 正在做的工作的性质,考察在我们社区所付出努力的效益。”一般而言,良好的绩效考评系统,应该能够回 答三个问题“做到了什么?做的时候效率如何?居民得到什么益处?41(P 第二,为什么要考评绩效?“最主要的原因,是居民对政府反应更快、竞争力更强的不断要求。”"收入的 增长有限,但居民对政府服务质量的要求却越来越高{4(P4·5)。通过评估绩效,有利于寻找改进和提高工 作质量的办法。《绩效考评手册》中引用《政府再造》( Reinventing government)作者戴维·奥斯本( David Osborne)和特德·盖布勒( Ted Gaebler)的一段话说明考评绩效的重要性“如果不考评结果,就不能区分 成功与失败;如果看不到成功,就不能给予奖励;如果不奖励成功,就可能鼓励失败;如果看不到成功,就不 能积累成功经验;如果辨不清失败,就不能改正;如果能够证实结果,就能够赢得公众支持。ν4(P 第三,绩效考评有什么好处?好处有五点:(1)支持战略规划和目标;(2)增强责仼感;(3)提高决策水 平;(4)改进客户服务;(5)优化资源配置{41(p 第四,如何考评绩效?考评一个机构的绩效,有四个步骤。第一步,审视和评价机构的使命( Mission) 与成本中心宏观目标(〔oals);第二步,确认服务范围( Service areas);第三步,定义服务范围的微观目标 ( Objectives);第四步,选择衡量微观目标进展情况的指标( Indicators)4P14-16161031:32 费尔法克斯县在评价机构或组织的绩效时,通常从五个方面考察,即投入( Input)、产出( Outp ut)、效 率( Efficiency)、服务质量( Service Quality)和结果( Outco me)。这五个方面组成绩效考评的指标体系 ( Family of Measures)。指标体系的定义和举例见表1 ①根据费尔法克斯县网页资料介绍,设立为数众多咨询顾问机构的目的是为了保证市民参与管理 201994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
议会上推选一名议员担任副议长。每届议会任期四年 ,议员可以连选连任。县议会的权力包括 : (1) 制定 县政府政策 ; (2) 通过决议和法规 ; (3) 批准预算 ; (4) 规定税率 ; (5) 批准土地使用规划 ; (6) 任命官员。由县 议会建立、批准或联系的理事会(Boards) 、权威机构(Aut horities) 和委员会(Commissions) 等咨询、顾问机 构有 78 个 ①。 县政府行政长官(County Executive) ———县长 ,由县议会选拔、任命。其他成员由县长提名 ,议会批 准。整个县政府“班子”由八名成员组成。除县长外 ,还有副县长(Dep uty County Executive) 二名 ;首席财 政官(Chief Financial Officer) 一名 ;首席信息官(Chief Information Officer) 一名 ;县长助理 (Assistant to t he County Executive) 二名 ;立法机关联络官(Legislative Liaison) 一名。县政府班子有五项职能“: (1) 制 定全县战略规划 ; (2) 保证公共服务的卓越品质 ; (3) 与市民和社区领导人建立伙伴关系 ; (4) 编制县年度预 算 ; (5) 执行县议会通过的一切决议和法规。” 属于县政府的部门和机构(departments and agencies) 有 44 个。其中包括财政局(Department of Fi2 nance) 、人力资源部(Department of Human Resources) 、规划委员会(Planning Commission) 、信息技术局 (Department of Information Technology) 、警察局 (Police Department) 、税务管理局 (Department of Tax Administration) 、运输局(Department of Transportation) 等。 费尔法克斯县的绩效考评 ,围绕上述所有机构或机构中的项目展开。考评的重点 ,当然是政府部门。 因为政府机构或项目的绩效 ,对公共服务质量有更直接和更大的影响。 ① 根据费尔法克斯县网页资料介绍 ,设立为数众多咨询、顾问机构的目的是为了保证市民参与管理。 绩效考评工作由县政府的管理与预算局(Department of Management & Budget) 负责。从 1998 年开 始 ,管理与预算局编辑下发《绩效考评手册》(Fairfax County Measures Up : A Manual for Performance Measurement) ,成立由多部门人员组成的绩效考评工作队(Performance Measurement Team) ,在全县范 围内开展普遍、严格的考评活动。根据 2004 年《绩效考评手册》第八版介绍 ,绩效考评工作队由来自 12 个 部门的 13 名成员组成 ,其中一人为协调员(Coordinator) [ 4 ] ( P28) 。 在《绩效考评手册》中 ,对绩效考评的具体问题 ,给出了简洁、清晰的答案。 第一 ,什么是绩效考评 ?“绩效考评是收集县服务结果具体信息的常规过程。绩效考评包括测评我们 正在做的工作的性质 ,考察在我们社区所付出努力的效益。”一般而言 ,良好的绩效考评系统 ,应该能够回 答三个问题“: 做到了什么 ? 做的时候效率如何 ? 居民得到什么益处 ?”[ 4 ] ( P4) 第二 ,为什么要考评绩效 ?“最主要的原因 ,是居民对政府反应更快、竞争力更强的不断要求。”收入的 增长有限 ,但居民对政府服务质量的要求却越来越高[ 4 ] ( P4 - 5) 。通过评估绩效 ,有利于寻找改进和提高工 作质量的办法。《绩效考评手册》中引用《政府再造》(Reinventing Government) 作者戴维 ·奥斯本(David Osborne) 和特德 ·盖布勒( Ted Gaebler) 的一段话说明考评绩效的重要性“: 如果不考评结果 ,就不能区分 成功与失败 ;如果看不到成功 ,就不能给予奖励 ;如果不奖励成功 ,就可能鼓励失败 ;如果看不到成功 ,就不 能积累成功经验 ;如果辨不清失败 ,就不能改正 ;如果能够证实结果 ,就能够赢得公众支持。”[ 4 ] ( P7) 第三 ,绩效考评有什么好处 ? 好处有五点 : (1) 支持战略规划和目标 ; (2) 增强责任感 ; (3) 提高决策水 平 ; (4) 改进客户服务 ; (5) 优化资源配置[ 4 ] (P5) 。 第四 ,如何考评绩效 ? 考评一个机构的绩效 ,有四个步骤。第一步 ,审视和评价机构的使命(Mission) 与成本中心宏观目标( Goals) ;第二步 ,确认服务范围 (Service areas) ;第三步 ,定义服务范围的微观目标 (Objectives) ;第四步 ,选择衡量微观目标进展情况的指标(Indicators) [ 4 ] ( P14 - 16) [ 6 ] ( P31 - 32) 。 费尔法克斯县在评价机构或组织的绩效时 ,通常从五个方面考察 ,即投入 ( Inp ut) 、产出 (Outp ut) 、效 率( Efficiency) 、服务质量 (Service Quality) 和结果 (Outcome) 。这五个方面组成绩效考评的指标体系 (Family of Measures) 。指标体系的定义和举例见表 1。 108 北京师范大学学报(社会科学版) 2005 年第 5 期(总第 191 期)
王建民美国地方政府绩效考评实践与经验 表1费尔法克斯县绩效考评指标体系4(P13)6](3 举例 用于制造产出的有价值的资源 预算或支出的金钱;员工付出的工时 生产服务的数量或个数。产出是活动导向的、可 有效会面的次数;图书馆出借图书的册数;接受 免疫儿童的人数;处理定购单的数量;运送病人 测量的,而且通常是可控制在管理之下的 效率单位产出所用的投入或单位投入的产出 每份鉴定的成本;每位专家所评审的计划 对服务表示满意的被调查者百分比;每位数据录 服务质量消费者对项目的满意程度服务提供的准确或及入员的差错率提交一份设备使用规则的平均天 时程度 一个项目或一项服务产生的定性结果,即为消费 者带来的最终好处。外部力量有时会限制管理 火灾中死/伤人数下降;工作六个月以上接受岗 控制。结果指标表达“为什么”提供服务的最后 位培训者的百分数;12个月未再次受到审判的青 少年百分数;没收动物被收养/领回的比例 费尔法克斯县重视绩效考评为县发展战略的制定和实施服务。绩效考评与战略规划之间按照这样的逻 辑建立联系:战略规划是展望未来(通常二至五年)的过程。在这一过程中,需要明确组织为什么存在一使 命(Mson);组织实现使命之后看起来会是什么样—愿景( Vision);完成愿景需要采取什么具体步骤 宏观目标(Gols。说明战略计划是否实现的数据为绩效指标( Performance measures)。绩效考评有助于把组 织的使命、愿景和战略,转化为具体的微观目标( Objectiⅳves)。费尔法克斯县把这个综合过程称为结果管理 ( Managing for results)。通过结果管理过程,提升绩效,追求卓越,为居民提供杰出服务。 图1为费尔法克斯县 结果管理模型[41(P1-12) 战略规划 如图所示,战略规划 使命宏观目标 微观目标 项目规划—结果评 价—监控管理结果 报告与评估结果 项目规划 结果预算—报告与评估 机构使命机构项目 告中公布服务付 机构宏观目标活动 结果—再战略规划 出与收益报告核对 行动计划 再项目规划…是一个连 费尔法克斯 县杰出服务 续的、不断进行的循环过 框架 程,在循环中改善工作,提 果算 结果评价 高政府机构服务水平 制定战略 投入产出效率 配置资源实施战略 服务质量结果 结果管理的关键环节 是结果评价,而结果评价 监控管理结果 的重点工作应该是数据收 汇编数据确定成本 记录服务水平确认 集。收集到恰当的“数 标准常见服务差距 据”,意味着评价工作至少 成了一半。所谓“数据 (Data),指的是“历史的或 图1费尔法克斯县结果管理模型 通过计算、实验取得的事 实或者统计数字。”[5](Pn) 数据有定量和定性两类。前者为“硬数据”,后者为“软数据5(P3)。费尔法克斯县的考评专家认为,优 质数据具备三个特征(即“3R”):一是可靠( Reliable);二是相关( Relevant);三是典型( Representative)。 201994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
表 1 费尔法克斯县绩效考评指标体系[ 4 ] ( P13) [ 6 ] ( P33) 指 标 定 义 举 例 投 入 用于制造产出的有价值的资源 预算或支出的金钱 ;员工付出的工时 产 出 生产服务的数量或个数。产出是活动导向的、可 测量的 ,而且通常是可控制在管理之下的 有效会面的次数 ;图书馆出借图书的册数 ;接受 免疫儿童的人数 ;处理定购单的数量 ;运送病人 的人数 效 率 单位产出所用的投入或单位投入的产出 每份鉴定的成本 ;每位专家所评审的计划 服务质量 消费者对项目的满意程度 ;服务提供的准确或及 时程度 对服务表示满意的被调查者百分比 ;每位数据录 入员的差错率 ;提交一份设备使用规则的平均天 数 结 果 一个项目或一项服务产生的定性结果 ,即为消费 者带来的最终好处。外部力量有时会限制管理 控制。结果指标表达“为什么”提供服务的最后 理由 火灾中死/ 伤人数下降 ;工作六个月以上接受岗 位培训者的百分数 ;12 个月未再次受到审判的青 少年百分数 ;没收动物被收养/ 领回的比例 费尔法克斯县重视绩效考评为县发展战略的制定和实施服务。绩效考评与战略规划之间按照这样的逻 辑建立联系 :战略规划是展望未来(通常二至五年)的过程。在这一过程中 ,需要明确组织为什么存在 ———使 命(Mission) ;组织实现使命之后看起来会是什么样 ———愿景(Vision) ;完成愿景需要采取什么具体步骤 ——— 宏观目标( Goals) 。说明战略计划是否实现的数据为绩效指标(Performance Measures) 。绩效考评有助于把组 织的使命、愿景和战略 ,转化为具体的微观目标(Objectives) 。费尔法克斯县把这个综合过程称为结果管理 (Managing for Results) 。通过结果管理过程 ,提升绩效 ,追求卓越 ,为居民提供杰出服务。 图 1 费尔法克斯县结果管理模型 图 1 为费尔法克斯县 结果管理模型[ 4 ] ( P11 - 12) 。 如图所示 ,战略规划 ——— 项 目 规 划 ———结 果 评 价 ———监控管理结果 ——— 结果预算 ———报告与评估 结果 ———再战略规划 ——— 再项目规划 ……是一个连 续的、不断进行的循环过 程 ,在循环中改善工作 ,提 高政府机构服务水平。 结果管理的关键环节 是结果评价 ,而结果评价 的重点工作应该是数据收 集。收 集 到 恰 当 的“数 据”,意味着评价工作至少 完成了一半。所谓“数据” (Data) ,指的是“历史的或 通过计算、实验取得的事 实或者统计数字。”[ 5 ] ( Piii) 数据有定量和定性两类。前者为“硬数据”,后者为“软数据”[ 5 ] ( P2 - 3) 。费尔法克斯县的考评专家认为 ,优 质数据具备三个特征 (即“3R”) :一是可靠 (Reliable) ;二是相关 (Relevant) ;三是典型 (Representative) 。 王建民 美国地方政府绩效考评 :实践与经验 109
110 北京师范大学学报(社会科学版)2005年第5期(总第191期) 在收集数据或考评绩效过程中,应该注意坚持“ SMART原则”战略性( Strategic)、可测度( Measurable)、 精确性( Accurate)、可靠性( Reliable)和时效性(Time- Based)5(P)。费尔法克斯县绩效考评数据的主 要来源包括:(1)本机构记录;(2)外机枃记录;(3)个人;(4)一般公众;(5)训练有素的观察者;(6)机械测 量。不同来源的数据,各有千秋,往往优点与缺点并存。比如,本机构数据易得,但不全;个人信息直接,但 易于片面;测量数据客观,但易受仪器精度和操作者熟练程度的影响{5](P)。收集数据常用的方法有查阅 摘录、问卷调查、个别访谈和专家评级等。采用不同的方法,在花费成本、对数据采集者培训量、完成时间 和回应率等方面有所差异5P。收集到的数据,应该按照简洁、易懂和满足受众需要原则整理,主要以 各种图表的形式表示51(p9-24)。 简而言之,费尔法克斯县绩效考评的根本目的,在于确定这四个问题的答案:“(1)我们现在何处?(2) 我们想到什么地方去?(3)我们如何到达那里?(4)我们怎样测度自己取得的进步?61(P)“我们”的存 在与行动,是为了向纳税人提供服务。纳税人好比“客户”( Customer),是政府机构(或项目)的产品或服 务的消费者。识别客户并确定客户的需求,对于保持和提高绩效考评工作的效率具有必要性6p。 “他山之石,可以攻玉”。费尔法克斯县绩效考评实践,能够为政府绩效考评制度设计者和实施者提供 有益的参考经验。站在中国学者的立场上观察费尔法克斯县的经验可以概括为五点 第一,目标明确,动力十足。费尔法克斯县考评机构和项目绩效,具有清晰确定的目标和强劲、充足 的动力。如其所言,县政府“民有、民治、民享”花纳税人的钱为全县居民服务,满足居民日益增长的物质 和精神需求。考评机构与项目绩效,是为了追求最佳“结果”—居民最满意的公共服务。决策者或管理 者之所以有动力去追求最优“结果”,主要的或根本的原因,应该不是训练有素或“对人民充满爱”,更不是 作为虔诚信徒“按上帝旨意行事”而是出于对既得个人或党派利益的维护与增进。决策者或管理者的利 益来自公权力的行使,而公权力来自选民(议会)—公共产品与服务的消费者;不是上级,不是州或联邦 政府。让选民满意、让消费者满意,就能保持公杈力,进而获得或扩大利益;否则,就会失去权力,丧失利 益。在市场经济社会中,利益机制是十分有效的机制。设计绩效考评制度,首要的问题,是解决动力机制 问题 第二,组织合理,制度严格。有专门机构负责,由多机构人员组成考评工作队,严格按照既定的、法权 保障的规则开展工作,这一做法值得肯定。建立合理的制度,使考评活动有“法”可依,有利于节约交易费 用,保障考评标准的一致性和结果的稳定性。如果制度残缺,考评工作由地方政府主要决策者个人或少数 执行者推动、监控、落实,则考评活动的过程、结果、效率难以保证。主要决策者或执行者的个人偏好、领导 (或执行)能力、利益目标等,将对绩效考评工作的客观性和连续性产生决定性的影响。主要决策者工作岗 位的变动,往往意味着考评工作方式、内容的改变或整个工作的停止。由此可见,依法行政,促进行政工作 制度化、程序化、规范化,具有必要性和重要意义 第三,程序规范,方法科学。在整个绩效管理过程中,全面运用了公共部门战略管理学的概念理论与 技术。绩效考评完全基于组织愿景、战略规划、宏观目标和微观计划进行。对照期望目标,评估实际绩效 达到,则继续;不足,便矫正。数据的采集与表示方法,也完全符合科学性要求。绩效考评活动的参与者 般都具有比较完备的专业知识与技能。显然,开展政府部门绩效考评工作,决策者和执行者,以至操作 者,都应该掌握一定的战略管理知识P-13)。考察美国的组织管理,一个显著特点就是对组织使命的 表述非常清楚。然后就是实施战略管理81(P32-138) 第四,指标简明,切合实际。费尔法克斯县绩效考评指标体系,只由投入、产出、效率、服务质量和结果 五项指标组成。既简单,又明了,符合政府部门工作绩效考评实际。设计绩效考评指标体系,一定要考虑 考评客体性质和指标数据收集与处理成本⑨(p·11。就政府机构或公共部门绩效考评而言,考评指标并 不是越多越好。指标越多,并不意味着考评结果就越全面,但一定意味着考评成本就越高。用三十多个指 标考评政府绩效,往往只具有研究意义,而没有实际应用价值10。 201994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
在收集数据或考评绩效过程中 ,应该注意坚持“SMART 原则”:战略性(Strategic ) 、可测度(Measurable) 、 精确性(Accurate) 、可靠性(Reliable) 和时效性 ( Time - Based) [ 5 ] ( P1) 。费尔法克斯县绩效考评数据的主 要来源包括 : (1) 本机构记录 ; (2) 外机构记录 ; (3) 个人 ; (4) 一般公众 ; (5) 训练有素的观察者 ; (6) 机械测 量。不同来源的数据 ,各有千秋 ,往往优点与缺点并存。比如 ,本机构数据易得 ,但不全 ;个人信息直接 ,但 易于片面 ;测量数据客观 ,但易受仪器精度和操作者熟练程度的影响[ 5 ] ( P7) 。收集数据常用的方法有查阅 摘录、问卷调查、个别访谈和专家评级等。采用不同的方法 ,在花费成本、对数据采集者培训量、完成时间 和回应率等方面有所差异[ 5 ] ( P8) 。收集到的数据 ,应该按照简洁、易懂和满足受众需要原则整理 ,主要以 各种图表的形式表示[ 5 ] ( P19 - 24) 。 简而言之 ,费尔法克斯县绩效考评的根本目的 ,在于确定这四个问题的答案“: (1) 我们现在何处 ? (2) 我们想到什么地方去 ? (3) 我们如何到达那里 ? (4) 我们怎样测度自己取得的进步 ?”[ 6 ] ( Pii)“我们”的存 在与行动 ,是为了向纳税人提供服务。纳税人好比“客户”(Customer) ,是政府机构 (或项目) 的产品或服 务的消费者。识别客户并确定客户的需求 ,对于保持和提高绩效考评工作的效率具有必要性[ 6 ] (P9) 。 “他山之石 ,可以攻玉”。费尔法克斯县绩效考评实践 ,能够为政府绩效考评制度设计者和实施者提供 有益的参考经验。站在中国学者的立场上观察 ,费尔法克斯县的经验可以概括为五点 : 第一 ,目标明确 ,动力十足。费尔法克斯县考评机构和项目绩效 ,具有清晰、确定的目标和强劲、充足 的动力。如其所言 ,县政府“民有、民治、民享”,花纳税人的钱 ,为全县居民服务 ,满足居民日益增长的物质 和精神需求。考评机构与项目绩效 ,是为了追求最佳“结果”———居民最满意的公共服务。决策者或管理 者之所以有动力去追求最优“结果”,主要的或根本的原因 ,应该不是训练有素或“对人民充满爱”,更不是 作为虔诚信徒“按上帝旨意行事”,而是出于对既得个人或党派利益的维护与增进。决策者或管理者的利 益来自公权力的行使 ,而公权力来自选民(议会) ———公共产品与服务的消费者 ;不是上级 ,不是州或联邦 政府。让选民满意、让消费者满意 ,就能保持公权力 ,进而获得或扩大利益 ;否则 ,就会失去权力 ,丧失利 益。在市场经济社会中 ,利益机制是十分有效的机制。设计绩效考评制度 ,首要的问题 ,是解决动力机制 问题。 第二 ,组织合理 ,制度严格。有专门机构负责 ,由多机构人员组成考评工作队 ,严格按照既定的、法权 保障的规则开展工作 ,这一做法值得肯定。建立合理的制度 ,使考评活动有“法”可依 ,有利于节约交易费 用 ,保障考评标准的一致性和结果的稳定性。如果制度残缺 ,考评工作由地方政府主要决策者个人或少数 执行者推动、监控、落实 ,则考评活动的过程、结果、效率难以保证。主要决策者或执行者的个人偏好、领导 (或执行) 能力、利益目标等 ,将对绩效考评工作的客观性和连续性产生决定性的影响。主要决策者工作岗 位的变动 ,往往意味着考评工作方式、内容的改变或整个工作的停止。由此可见 ,依法行政 ,促进行政工作 制度化、程序化、规范化 ,具有必要性和重要意义。 第三 ,程序规范 ,方法科学。在整个绩效管理过程中 ,全面运用了公共部门战略管理学的概念、理论与 技术。绩效考评完全基于组织愿景、战略规划、宏观目标和微观计划进行。对照期望目标 ,评估实际绩效 : 达到 ,则继续 ;不足 ,便矫正。数据的采集与表示方法 ,也完全符合科学性要求。绩效考评活动的参与者 , 一般都具有比较完备的专业知识与技能。显然 ,开展政府部门绩效考评工作 ,决策者和执行者 ,以至操作 者 ,都应该掌握一定的战略管理知识[ 7 ] ( P8 - 13) 。考察美国的组织管理 ,一个显著特点就是对组织使命的 表述非常清楚。然后就是实施战略管理[ 8 ] (P132 - 138) 。 第四 ,指标简明 ,切合实际。费尔法克斯县绩效考评指标体系 ,只由投入、产出、效率、服务质量和结果 五项指标组成。既简单 ,又明了 ,符合政府部门工作绩效考评实际。设计绩效考评指标体系 ,一定要考虑 考评客体性质和指标数据收集与处理成本[ 9 ] ( P9 - 11) 。就政府机构或公共部门绩效考评而言 ,考评指标并 不是越多越好。指标越多 ,并不意味着考评结果就越全面 ,但一定意味着考评成本就越高。用三十多个指 标考评政府绩效 ,往往只具有研究意义 ,而没有实际应用价值[10 ] 。 110 北京师范大学学报(社会科学版) 2005 年第 5 期(总第 191 期)
王建民美国地方政府绩效考评实践与经验 111 第五,措施得力,实施有效。好的计划,好的方案,只有通过好的落实措施,才能够变成理想的现实 为了实施好绩效考评工作,费尔法克斯县在六年时间(1998-2004),八次再版普及版《绩效考评手册》,并 编辑《数据收集手册》和高级版《绩效考评手册》,供参与绩效考评工作的人员学习、查阅,供专业人员参考 同时,对参加数据收集、处理等关键环节的人员,进行反复培训。实施措施比较得力,想必效果良好。 政府绩效考评硏究和实践,在中国刚刚起步。了解国外经验很有必要。了解是为了借鉴,不是照搬 制度环境的差异,往往会使洋制度水土不服、无法生根[91(p45)。以费尔法克斯县为例概括的美国地方政 府绩效考评经验,应该具有一定参考价值。最后,还希望向大家贡献一条信息:美国佛罗里达中央大学 ( University of Central Florida)的一位学者,专门研究了绩效考评对美国地方政府产生的影响。结论要点 是:(1)绩效考评有助于政府行政当局实现服务目标、完成预期项目和落实战略规划;(2)绩效考评有助于 经营者发现日常管理中的问题并找到解决问题的答案;(3)有部分立法者关注绩效考评工作;(4)被调查的 大多数城市中的公众,对绩效考评不感兴趣;(5)大多数地方政府,没有把绩效考评结果作为配置资源的依 据 10](P26-43) 参考文献] []镁〕吴量福.运作决策、信息与应急管理[M]天津:天 uary,2005. 津人民出版社,2004 [6 Performance Measurement Team Department of Ma- [2]镁〕文森特·奥斯特罗姆,等.美国地方政府[M].井 agement and Budget 2004. Fairfax County Measures for 敏,陈幽泓译.北京:北京大学出版社,2004 Results: A Guide to Advanced Performance Measure- [3]暎〕简·莱恩.新公共管理[M]赵成根,等译北京:中 ment[M]. From Harvard University Library e.re- 国青年出版社,2004 [4 Department of Management Budget, Fairfax Coun- ernment, Harvard University y, Virginia, the usa. Fairfax County Measures Up:A[7]王建民战略管理学[M]北京经济科学出版社2003 Manual for performance measurement[M]. Eighth Ed[8]王建民,等国际视野与中国国情的融合—哈佛16位 n, 2004. From Harvard University Library e-re" 学人的中国梦[C]北京:北京出版社,200 sources, in January,2005, at Kennedy School of Gov-[9]刘世昕中国政府绩效评估体系面世33指标将评政府 ernment, Harvard University 绩效[N]中国青年报,2004-08-02 [5 Performance Measurement Team, Department of Man- [ 10] Xiaohu Wang Assessing Performance Measurement gement and Budget 2004. Fairfax County Manual for Impact: A Study of U. S. Local GovernmentsUJI Data Collection for Performance Measurement [M Public Performance Management Review. Vol From Harvard University Library e- reso urces, in Jan- No. 1, September 2002 (责任编辑胡敏中责任校对蒋重跃胡敏中) Performance Measurement in Local American Governments: Practice and Ex perience plar of Fa irfax County, vi WANGJian- min Abstract: The performance- measuring practices by Fairfax County, Virginia, are representative of Ar tical experience, from the perspective of a Chinese scholar, may be summarized into five key points: (i)definite destination with full driving power, (ii) reasonable organization under rigid institutions, (iii)orderly process in scientific met hodology (iv)a family of simple and practical indexes, and (v)powerful implementation in higher efficiency. Yet it must be acknowl- dged that these experiences are merely for reference, not for copy Key words performance measurement; local American government; performances of government departments; Ameri- can experience 2010042009ChinaAcademicjOurnalElectronicPublishinghOuse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
第五 ,措施得力 ,实施有效。好的计划 ,好的方案 ,只有通过好的落实措施 ,才能够变成理想的现实。 为了实施好绩效考评工作 ,费尔法克斯县在六年时间(1998 - 2004) ,八次再版普及版《绩效考评手册》,并 编辑《数据收集手册》和高级版《绩效考评手册》,供参与绩效考评工作的人员学习、查阅 ,供专业人员参考。 同时 ,对参加数据收集、处理等关键环节的人员 ,进行反复培训。实施措施比较得力 ,想必效果良好。 政府绩效考评研究和实践 ,在中国刚刚起步。了解国外经验很有必要。了解是为了借鉴 ,不是照搬。 制度环境的差异 ,往往会使洋制度水土不服、无法生根[ 9 ] ( P4 - 5) 。以费尔法克斯县为例概括的美国地方政 府绩效考评经验 ,应该具有一定参考价值。最后 ,还希望向大家贡献一条信息 :美国佛罗里达中央大学 (University of Central Florida) 的一位学者 ,专门研究了绩效考评对美国地方政府产生的影响。结论要点 是 : (1) 绩效考评有助于政府行政当局实现服务目标、完成预期项目和落实战略规划 ; (2) 绩效考评有助于 经营者发现日常管理中的问题并找到解决问题的答案 ; (3) 有部分立法者关注绩效考评工作 ; (4) 被调查的 大多数城市中的公众 ,对绩效考评不感兴趣 ; (5) 大多数地方政府 ,没有把绩效考评结果作为配置资源的依 据[ 10 ] (P26 - 43) 。 [参考文献] [1 ]〔美〕吴量福. 运作、决策、信息与应急管理[ M ]. 天津 :天 津人民出版社 ,2004. [2 ]〔美〕文森特 ·奥斯特罗姆 ,等. 美国地方政府[ M ]. 井 敏 ,陈幽泓译. 北京 :北京大学出版社 ,2004. [3 ]〔英〕简 ·莱恩. 新公共管理[ M ]. 赵成根 ,等译. 北京 :中 国青年出版社 ,2004. [4 ] Department of Management & Budget , Fairfax Coun2 ty ,Virginia ,the USA. Fairfax County Measures Up : A Manual for Performance Measurement[ M]. Eighth Edi2 tion , 2004. From Harvard University Library e - re2 sources , in J anuary , 2005 , at Kennedy School of Gov2 ernment , Harvard University. [5 ] Performance Measurement Team ,Department of Man2 agement and Budget 2004. Fairfax County Manual for Data Collection for Performance Measurement [ M ]. From Harvard University Library e - resources , in J an2 uary , 2005. [6 ] Performance Measurement Team Department of Man2 agement and Budget 2004. Fairfax County Measures for Results: A Guide to Advanced Performance Measure2 ment [ M ]. From Harvard University Library e - re2 sources , in J anuary , 2005 , at Kennedy School of Gov2 ernment , Harvard University. [7 ]王建民. 战略管理学[ M]. 北京 :经济科学出版社 ,2003. [8 ]王建民 ,等. 国际视野与中国国情的融合 ———哈佛 16 位 学人的中国梦[C]. 北京 :北京出版社 ,2005. [9 ]刘世昕. 中国政府绩效评估体系面世 33 指标将评政府 绩效[ N ]. 中国青年报 , 2004 - 08 - 02. [ 10 ] Xiaohu Wang1 Assessing Performance Measurement Impact : A Study of U. S. Local Governments [J ]. Public Performance & Management Review , Vol. 26 No. 1 , September 2002. (责任编辑 胡敏中 责任校对 蒋重跃 胡敏中) Performance Measurement in Local American Governments : Practice and Experience : An Examplar of Fairfax County , Virginia WAN G Jian - min (School of Management , BNU , Beijing 100875 , China) Abstract :The performance - measuring practices by Fairfax County , Virginia , are representative of America. The prac2 tical experience , from the perspective of a Chinese scholar , may be summarized into five key points: (i) definite destination with full driving power , (ii) reasonable organization under rigid institutions , (iii) orderly process in scientific methodology , (iv) a family of simple and practical indexes , and (v) powerful implementation in higher efficiency. Yet it must be acknowl2 edged that these experiences are merely for reference , not for copy. Key words :performance measurement ; local American government ; performances of government departments; Ameri2 can experience 王建民 美国地方政府绩效考评 :实践与经验 111