英国的政府绩效管理体制和几点启示 廖昆明¨ 摘要:本文全面、深入地探讨了美国中央败府对地方政府进行效管理的历史演变过 程、当前的政府鲼效管理体制、绩效评估的指标体系、鲼效评估对改善地方政府服务质量与管 理水平的作用以及评估结果对中央政府与地方政府关系的影响。文章最后阐迷了我国政 府鲼效管理和评估的几点有益的启示 关键词:英国中央政府地方政府縫效管理背枋评怙审计监指标 最佳价值 cpa BVPIs PSA 人们通常认为,法国是西方囡家中央集权行政制度的典型。但实际上,英国 中央集权的程度比法国有过之而无不及。这一点集中体现在英国中央政府对地 方政府独特的绩效管理体制上 英国中央政府对地方政府的绩效管理经历了长期的历史发展,目前已经形 成了一套完整而严密的体系。这个体系目前主要由两部分组成:“最佳价值绩效 指标”( BVPIs)体系和“全面绩效评估”(CPA)2体系。 、英国政府绩效管理体制的历史发展 19世纪中叶以前,英国中央政府和地方政府的关系是以政治、司法监督和 审计3种传统的责任机制为基础的。但这种监控的责任机制基本上是地方性 作者简介:廖昆明博土,国家行政学院政府绩效评估中心副秘书长,研究员,中国科学院上海分院 客座教授。 st value(姑且译为最佳价值)在这里只是一种称谓。本 考核体系所涉及的所有地方政府和公共服务机构在英国都被称为“最佳价值当局"( Best value Authori o1994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouseAllrightsreservedhtp//www.cnkiner
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118 共管理高层论坛[第5辑] 的。19世纪中叶的改革运动改变了这种地方性的监控责任机制代之以一种在 中央政府和相关的独立委员会监督下,由地方官员履行职责的行政体制。而中 央政府和相关委员会最初使用的监控方法就是监察和审计的方法。这种中央集 权的监控模式影响了此后100多年英国中央政府与地方政府之间的关系。 (一)英国中央政府对地方政府赣效管理功能的演变 在整个20世纪,尽管地方政府由当地选民选举产生,因而首先对当地选民 负责并承担提供公共服务的责任英国中央政府及其代理机构( agency)以及相 关的独立委员会依然保留着对地方政府的高度监控权如受理上诉、审批、监察 审计、指导、任命等。其中监察和审计是英国中央政府对地方政府进行绩效管理 的主要方式。 19世纪以来,英国中央政府对地方政府的监察功能是以效率为核心内容 的。中央政府的监察人员拥有很大的权力。其迄要衰现是如呆蓝察结果表明 某地方政府在某一项或几项职能上的服务率和质延不符合标准他们可以建 议中央政府减少甚至撒销时地方政府这职能的财政拨款或补贴。到20世纪 90年代初,中政府监的主妥内容是教育、治安、消防和社会服务工作。监察 工作主要由中尖政府各部或其代理机构以及相关的独立委员会在其管辖领域内 执衍 英国中央政府对地方政府的审计功能源于1834年通过的“济贫法”(poor law)。该法案规定必须对地方政府进行强制性审计。审计的目的是保证地方政 府财政的公正廉洁和效益。此后,根据1844年的“济贫法”修正案,1846年成 立了独立于地方政府的“县级审计署( District Audit Service),监督检查地方政 府的财政健康状况。100多年以来,尽管审计人员的角色经常受到质疑,但外部 强制审计的基本功能却从未遇到挑战。20世纪70年代的立法将审计人员审计 加裁决的角色改变为审计加检举。裁决的职能转归司法部门。 在英国审计的职能从未仅仅限于检查地方政府财政的违规行为。它还涉 及确保地方政府财政资源明智、有效和谨慎地使用防止资源的浪费。在行使此 类职能的长期过程中,审计部门逐渐开发出一套不仅分析财务状况,而且分析统 计与管理信息的方法和技能。由此,从第二次世界大战后,以研究资金使用效益 (VFM)①为基础的管理审计逐渐发展起来。 ① Value For Money,本意为钱花得值得 o1994-2009chinaAcademicJournalElectronicpUblishingHouseAllrightsreservedhttp://wwww.cnki.ner
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英国的政府绩效管理体制和几点启示 119 然而,管理审计的出现和实行引起了地方政府的不安。它们担心县级审计 署会因此成为中央控制地方民选政府的工具。在地方政府的压力下,1972年的 《地方政府法案》在保留县级审计署的同时,允许地方政府在县级审计署之外 选择其他经中央政府认定的私营审计机构进行审计。1977年,在地方政府要求 建立独立于中央政府的审计机构的压力下,中央政府在英格兰和威尔土成立了 一个咨询性的机构:“地方政府审计咨询委员会”②,但它始终不愿意成立一个独 立于中央政府的更高级的中央审计机构。 在以后的发展中,地方政府要求审计工作分权化的努力导致了事与愿违的 结果。20世纪70年代末,英国议会提出了将县级审计署与财政和审计部合并 的要求。其理由是,既然地方政府从中央政府获得大量财政支持,而中央政府的 财政必须向议会负责,那么,议会就应当有权直接监督地方政府从中央政府得到 的那部分资金的使用。于是,议会于1982年通过《地方政府财政法案》,成立了 审计委员会”。 审计委员会是一个中央集权但独立干中央府的公共机构,是议会、中央 政府和地方政府三方利益妥协的结果。中央政府在此失去了对地方政府的直接 审计权但保留了幸计系统的中央集权性。地方政府获得了审计的独立性,但失 去了其分权性和自主选择审计机构的权利。议会获得了直接监督地方政府来自 中央财政的经费支出的直接监督权,但未能实现其将县级审计署与财政和审计 部合并的要求。这是英国政治中不同的行为主体在利益上达成妥协的一个典型 案例 根据1982年的《地方政府财政法案》审计委员会不仅拥有对地方政府的财 务审计权,而且拥有对它们进行管理审计的法定责任与权力即检查它们所提供 服务的成本效率效益(3E),同时评估中央政策对地方政府提供的各项服务的 影响。审计委员会于1983年在英格兰和威尔士正式成立并履行职责,1988年 在苏格兰正式成立并履行职责 1999年的《地方政府法案》赋予中央政府确定和发布所有“最佳价值当局”5 ①见 Local Government Act(《地方政府法案》,下同),1972 finance(mnd.6813(地方政府财政令》).1977 C Exchequer and Audit Department ④. Part Ill of the Local Government Finance Act(《地方政府财政法案》).1982 ⑤这是对英国政府绩效管理体系所涉及的所有地方政府和公共机构的称谓.见L o1994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouseAlrightsreservedhttp://wwwr.cnki.net
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120一 公共管理高层论坛[第5辑] (以下简称Bv当局)都必须达到的续效目标和标准检查和评估地方政府是否 达到其绩效目标和标准以及确定检查与评估方式的权力。“公共服务协议” ( Public Service Agreement,以下简称PSA),就是确定地方政府绩效目标的主 要形式。 PSA是当前在英国中央政府和地方政府之间通过协商谈判达成的涉及后 者绩效管理目标的法律文件。其中确定的目标分为两类:-类是国家PSA目 标,一类是地方PSA目标。前者是所有BV当局都必须在一定期限内达到的绩 效管理目标;后者是根据各BV当局的具体情况自行制定的、必须在一定期限内 (通常为2~3年)达到的绩效管理目标。这些目标通常涉及地方政府和公共机 构职能的若干方面如财政、住房交通事故教育等。目标的内容十分具体,如 14岁以上中学生的语文数学水平在一定期限内达到某一级标准的比例等。 1999年的《地方政府法案》标志着英国中央政府对地方政府的绩效管理进 入了一个新时代。英国行政体系中央影权的性质得到进一步的强化。 (二)效评供诉仁系的淤变 审计委员余的成立及其法定审计职能的扩大,必然导致审计内容的增加。 审计非员会原先在财务、教育政府采购等个别领域的审计标准已远远不能适应 窜计要。因此审计委员会一成立,就立即着手编制新的、更全面的审计指标 体系 1986年,审计委员会发表了《地方政府绩效检查:地方当局与审计人员手 册》④,第一次较全面地公布了绩效管理的指标。1992年的《地方政府法案》进 步规定公布绩效指标是审计委员会的法定职责并且要求审计委员会对绩效指标 做出适当的说明以便使绩效管理所涉及的地方政府和公共机构能够进行横向和 纵向的比较。② 这样,从1983年以来,英国中央政府和审计委员会密切合作,建立了一整套 现在被称为“ The Family of BⅤPls的绩效评估指标体系。这套指标体系由4 个部分组成。 1.审计委员会绩效指标( Audit Commission Performance Indicators或 "Performance Review in Local Government A Handbook for Auditors and Local Authorities 见英国审计委员会网页;www,audt- commission,.gov.uk/ reports/ ②见 Local Government Act1992的第一部分 ③见注①英国《地方政府绩效检查:地方当局与审计人员手册》 o1994-2009ChinacademicJounalElectronicPublishingHouseAllrightsreservedhttp://nn
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英国的政府绩效管理体制和几点启示 121 ACPIs) 审计委员会绩效指标是最早的绩效指标。其渊源可以追溯到中央政府对地 方政府的审计功能出现之日。这些指标从1994/1995财政年度开始发布,直到 2001/2002财政年度被“最佳价值绩效指标”( BVPIs)取代,共发布了7年。它是 最佳价值绩效指标”的基础和内容的主要来源。目前这类指标依然存在,但主 要是作为后者的补充,覆盖未被后者涉及的领域或提供有助于对后者进行解释 的信息。2003/2004财政年度以来,审计委员会未发布法定的审计委员会绩效 指标。 2.“最佳价值绩效指标”( BVPIs) 最佳价值绩效指标”由2002年成立的副首相办公厅(ODPM)负责研究、 设计、制定和发布,反映中央政府对地方政府为社会所供的涉及国宗利益的 各种服务之关注。它是目前最全面的基础性的桁标体系 3.地方绩效指标(LPIs) 地方绩效指标是在中央政府和咋计委员会的数励和支持下,由各地方政府 自行制定的补充性绩筱指标。它们主要反映各地区的特殊性和特殊需求。地方 绩效指标确定地方特殊的绩效管理目标并为当地政府管理者提供必要的绩效信 息。中央政府和审计委员会在此的作用是对地方政府设计绩效指标进行指导 丶帮助其确定绩效目标并进行监督。 4.其他绩效指标 中央政府各部委也有一些与其特定职能相关的绩效指标,用于计划和资源 的分配。 最佳价值绩效指标”是整个指标体系的核心。其内容基本上都是十分具体 的硬性指标,如地方政府的税收增长率,与全国平均数相比的街道照明耗电量 地方政府在收到企业或个人出具给它的发票后30天内的支付率等。 然而,以硬性指标为基本内容的审计委员会绩效指标和当前的“最佳价值绩 效指标”作为绩效评估的标准体系也引起了一些质疑甚至争论。一方面,由于各 地方政府所处的环境和客观条件不同,许多指标的评估结果只能进行纵向比较, 难以对各地方政府的绩效进行横向比较。而根据1992年《地方政府法案》的要 求,绩效评估的结果必须同时具有横向和纵向的可比性。另一方面硬性指标所 反映的只是某地方政府或公共机构的绩效现状,它们并不必然等同于该政府或 a Office of Deputy Prime Minister o1994-2009chinaAcademicJournalelEctronicPublishingHouseAllrightsreservedhttp://nww.cnki.ner
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公共管理高层论坛[第5辑] 公共机构真实的执政能力服务质量和内外形象。 为了弥补硬性指标体系的这一缺陷,英国中央政府和审计委员会经过多年 研究,在保留和改进“最佳价值绩效指标”的基础上,于2002年引入了一系列如 战略抱负”、“改进能力”等绩效评估的软指标,结合“最佳价值绩效指标”中的 部分硬性指标创造了一个新的绩效评估体系:“全面绩效评估”体系(CPA)。 至此,英国中央政府拥有了两个相互平行又相互联系的地方政府绩效指标 评估体系。前者主要通过静态指标评估地方政府的业绩本身;后者则是在前者 的基础上,对地方政府的发展战略和发展计划、服务能力和质量、改进与创新能 力、效率和效益等内容进行更全面、更深入的动态评估 英国政府绩效管理的体制结构 如前所述,英国中央与地方政府的关系在其历史分展中形成了一种二重性, 即政治上的分权与行政上的集权。前考主要表现在地方政府是民选的而非中央 任命的因而首先对选民负责;后者赠主要表现为中央政府对地方政府的行政行 为进行严巒的监想。①其主要表现形式就是绩效管理。因此,在英国中央政府 和地方府郡设有专门负责绩效管理的部门。英国政府绩效管理的体制结构如 图1所示。 议会 国家审计暑 中央政府 审计委员会 政治性监管 公共服务协议][嫩效评估指标体系] □行政性监管 地方政府与公共机构 图1英国政府赣效管理的体制构 ①这种监控的合法性主要在于中央政府给予地方政府的财政支持远远大于它从地方获得的秒 o1994-2009ChinacademicJounalElectronicPublishingHouseAllrightsreservedhttp://nn
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英国的政府绩效管理体制和几点启示 123 在上面的结构图中,左上部虚线框内的部分表示政治性的监管,即社会通过 议会及其所属的国家审计署对中央政府进行绩效管理和评估。右下部黑色实线 框内的部分表示行政性的监管,即中央政府对地方政府和公共机构的绩效管理 中央政府与地方政府和公共机构通过协商谈判签订公共服务协议,规定后两者 在一定期限内必须达到的绩效目标;然后,中央政府通过审计委员会运用“最佳 价值绩效指标”( BVPIs)和“全面绩效评估CPA)两个指标体系对地方政府和 公共机构进行绩效评估 英国行政性绩效管理体制中的主要行为者有以下几个 (一)中央机构 英国中央政府中始终有一个部委负责与地方政府的关系。2002年5月以 前,这项职能由交通地方政府和地区部①负责。各地方政府就是与它签订涉及 绩效管理目标的PSA。2002年5月以后,该部被分解。其与地万政府关系和对 地方政府进行绩效管理的职能转归新成立的副首相办公厅。副首相办公厅与绩 效管理有关的职能还包括管理些公共服务部门如督察、消防与救助等。在英 国政府的绩效管理结构中,它既是决策部门,又肩负着研究、设计、修正考核体系 的使命、“筇住价值效指标”体系即由副首相办公厅负责研究、设计、制定、修 改和发布。2006年5月,英国副首相普雷斯科特( Prescott)丑闻败露后,副首相 办公厅波撒销。其职能转归新成立的社会和地方政府部( Department of Com munities and Local Government,简称DCLG)。 审计委员会作为全国性的独立公共机构,是绩效评估体系的执行者。它同 时负有搜集信息反馈、研究、设计、制定、修正和发布全面绩效评估(CPA)体系的 使命。尽管审计委员会的委员由中央政府(社会和地方政府部)任命,但其职能 和预算都是由议会通过立法确定的。这就保证了审计委员会的独立性。 此外,政府各部委亦有权了解地方政府和公共机构在各相关领域的服务绩 效并进行指导、监督 (二)地方政府的全国性机构 在地方政府方面应当首先提及的是地方政府联合会( Local government Association或LGA)。该联合会于1997年4月1日成立,代表英格兰和威尔士 ①该部在不同的时期具有不同的称谓 c1994-2009ChinacademicournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.http://wwcnkiner
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124 公共管理高层论坛[第5辑] 的所有地方政府。它的一项基本职能就是帮助地方政府改善公共服务质量 提供咨询、培训等服务),并在国会与中央政府中作为地方政府和其他各种公共 服务机构利益的代表(如警察、消防、交通管理当局等)。 地方政府联合会在绩效管理体系中的作用主要是通过它的一个代理机构 改进与开发署”( Improvement and Development Agency或IDeA)来实现的 该机构由英格兰和威尔士的地方政府共同创立,是一个独立于中央政府和立法 机构的、自主运作的公共机构。它在地方政府绩效管理体系的作用主要是: (1)与审计委员会紧密合作,研究制定全面绩效评估的指标体系和评估方 2)协助地方政府进行全面绩效评估的准备工作,应对中央政府的监察和 审计。 (3)促进、支持地方政府绩效无间断和可持续的改进和开发工作,如加强政 府的整体能力和领导能力的建设改善社会服舒的质量协助地方政府建设可持 续发展的社会 (4)帮助绩效较差的地方政府改进和开发领导与管理能力为其提供与绩 效较好的最方政府进行知识和经验交流的机会等 改进与汗发署”财政来源的25%来自地方政府联合会,75%来自地方政府 提供各种服务的收费。它在地方政府的绩效管理方面不是垄断性的组织,因此 必然面对其他私营咨询机构的竞争。 (三)地方政府 英国的地方政府是政府绩效管理与评估的主要对象。因此,对其结构和职 能的考察是理解英国政府绩效管理体制所必需的。 虽然没有成文宪法,英国地方政府的权力结构仍然基本相同,同时又与国家 的权力结构类似。绝大部分地方政府没有直接民选的行政首长,如市长、县长 等。②其地方权力机构由民选的地方议会( Council)构成。议会内设置若干个专 门委员会,负责制定地方性的法规;议会的多数党或掌握议会多数的政党联盟推 举若干个代表(除大城市外通常不超过10个)组成议会内阁,即真正意义上的 地方政府。每一位阁员负责若干个政府职能。内阁成员推举1名内阁领袖,通 ①其管辖与服务的国民超过5000万人。 有些地方政府虽拥有行政首长但只是礼仪性的职位并无实权,如伦敦市长 o1994-2009chinaAcademicJournalelEctronicPublishingHouseAllrightsreservedhttp://nww.cnki.ner
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英国的政府绩效管理体制和几点启示 常由议会多数党的领袖担任。内阁领袖与其他阁员之间没有法律上的等级关 系,主要负责地方政府各职能和内阁成员之间的协调工作。议会内阁聘任一名 首席执行官。首席执行官对内周负责,执行内阁的方针政策,代表内阁履行地方 政府职能并管理日常行政事务(见图2)。 政治层 地方议会:各政党 议会内阁(地方政府) 多数党或政党联盟 议会专门委员会 首席执行官( Chief Executive) 行政层 各司局( Strategic Di: ections) 各处(s 图4英国地方政府结构图 因此,英国的地方政府在某种程度上可以说是议政合一的。这也就是为什 么英国人谈到地方政府时通常使用地方议会( Council)一词。这是英国地方行 政体系的一大特色 英国的地方政府具有不同的类型。不同类型的地方政府具有不同的行政机 构和不同的职能。郡与县之间,市与区之间的隶属主要是地域上的隶属,而不是 政治与行政上的等级隶属。它们的职能与其上级或下级政府是互补性的,而不 是对应性的。这是英国地方行政体系的第二大特色。 概括起来,英国的地方政府有5类9种,具体见表1。 寝1英国地方政府的类型 数 传统类型 郡政府( County Cour 县政府( District Councils) 隶属于上述郡政府 北爱尔兰地方政府( Northern ireland councils) o1994-2009ChinaacademicJournalElectronicPublishingHouseAllrightsreservedhttp
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公共管理高层论坛[第5辑] 类型数量备注 [三单级类型( UnitaryLocalAuthority) 匚英格兰单级政府( EnglishUnitaryGovermments)OD 部分地方政府 威尔士单级政府( Walsh Unitary Governments) 全部地方政府 匚苏格兰单级政府( Scottish Unitary Governments 全部地方政府 三、都市类型( Metropolitan Councils) 36大中城市如利物浦 四、伦教行政区政府( London borough Councils) 五、伦敦市政府( London Corporation Council) 467 此外,还有两种较小的行政单位:教区政府( Parish Councils)相镇政府 ( Town Council)。它们数量少,规模小,职能亦少,故目前不是中央政的绩效 管理对象 目前英国中央政府对地方政府的绒评怯钟系( BVPIs和CPA)只涉及英 格兰和威尔土的49个地方政府和消防、警察、交通、医疗等公共服务机构。苏 格兰和北爱尔茫是否接受中央政府的绩效管理由其立法当局自行决定。 英到地方政府的基本职能主要包括:①教育;②社会服务;③本地交通;④ 图书馆;⑤消防与救助;⑥地方计划;⑦规划与更新;⑧住房和土地使用;⑨旅 游、休闲、娱乐、艺术;⑩垃圾与废品回收;①环境与公共卫生;0公园与绿化 如前所述,英国不同级的地方政府行使不同的职能。一般来说,单级和都市 地方政府行使上述全部职能,而郡县地方政府则分别行使上述职能。通常,前五 项职能由郡级地方政府行使,后五项职能属于县级地方政府。“计划”职能两级 地方政府都有而“规划与更新”的职能或者属于郡级政府,或者属于县级政府 伦敦市政府与各行政区政府的职能分配比较特殊。伦敦各区政府行使除公 共交通与消防救助以外的上述全部职能,而伦敦市政府除了行使公共交通和消 防救助的职能外还行使治安②等特殊职能以及在某些特定领域行使与区政府 相同的职能如计划地方整治与更新、属于市政府的公园、图书馆的管理等。 英国地方政府实行企业化的管理模式。首席执行官及其以下官员没有公务 ①即只有一个行敢层级没有上级和下级地方政府。英国中央政府曾试图将英国所有地方政府变 为单级政府,但在英格兰部分地区受到习惯于传统行政体制的居民反对面未能实行 ②伦敦市拥有自己的警察系统。 o1994-2009chinaAcademicJournalelEctronicPublishingHouseAllrightsreservedhttp://nww.cnki.ner
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