《公共部门绩效管理》课程拓展资料：英国的政府绩效管理体制和几点启示（廖昆明）.pdf_大学文库

118 共管理高层论坛[第5辑] 的。19世纪中叶的改革运动改变了这种地方性的监控责任机制代之以一种在中央政府和相关的独立委员会监督下,由地方官员履行职责的行政体制。而中央政府和相关委员会最初使用的监控方法就是监察和审计的方法。这种中央集权的监控模式影响了此后100多年英国中央政府与地方政府之间的关系。 (一)英国中央政府对地方政府赣效管理功能的演变在整个20世纪,尽管地方政府由当地选民选举产生,因而首先对当地选民负责并承担提供公共服务的责任英国中央政府及其代理机构( agency)以及相关的独立委员会依然保留着对地方政府的高度监控权如受理上诉、审批、监察审计、指导、任命等。其中监察和审计是英国中央政府对地方政府进行绩效管理的主要方式。 19世纪以来,英国中央政府对地方政府的监察功能是以效率为核心内容的。中央政府的监察人员拥有很大的权力。其迄要衰现是如呆蓝察结果表明某地方政府在某一项或几项职能上的服务率和质延不符合标准他们可以建议中央政府减少甚至撒销时地方政府这职能的财政拨款或补贴。到20世纪 90年代初,中政府监的主妥内容是教育、治安、消防和社会服务工作。监察工作主要由中尖政府各部或其代理机构以及相关的独立委员会在其管辖领域内执衍英国中央政府对地方政府的审计功能源于1834年通过的“济贫法”(poor law)。该法案规定必须对地方政府进行强制性审计。审计的目的是保证地方政府财政的公正廉洁和效益。此后,根据1844年的“济贫法”修正案,1846年成立了独立于地方政府的“县级审计署( District Audit Service),监督检查地方政府的财政健康状况。100多年以来,尽管审计人员的角色经常受到质疑,但外部强制审计的基本功能却从未遇到挑战。20世纪70年代的立法将审计人员审计加裁决的角色改变为审计加检举。裁决的职能转归司法部门。在英国审计的职能从未仅仅限于检查地方政府财政的违规行为。它还涉及确保地方政府财政资源明智、有效和谨慎地使用防止资源的浪费。在行使此类职能的长期过程中,审计部门逐渐开发出一套不仅分析财务状况,而且分析统计与管理信息的方法和技能。由此,从第二次世界大战后,以研究资金使用效益 (VFM)①为基础的管理审计逐渐发展起来。 ① Value For Money,本意为钱花得值得 o1994-2009chinaAcademicJournalElectronicpUblishingHouseAllrightsreservedhttp://wwww.cnki.ner

英国的政府绩效管理体制和几点启示 119 然而,管理审计的出现和实行引起了地方政府的不安。它们担心县级审计署会因此成为中央控制地方民选政府的工具。在地方政府的压力下,1972年的《地方政府法案》在保留县级审计署的同时,允许地方政府在县级审计署之外选择其他经中央政府认定的私营审计机构进行审计。1977年,在地方政府要求建立独立于中央政府的审计机构的压力下,中央政府在英格兰和威尔土成立了一个咨询性的机构:“地方政府审计咨询委员会”②,但它始终不愿意成立一个独立于中央政府的更高级的中央审计机构。在以后的发展中,地方政府要求审计工作分权化的努力导致了事与愿违的结果。20世纪70年代末,英国议会提出了将县级审计署与财政和审计部合并的要求。其理由是,既然地方政府从中央政府获得大量财政支持,而中央政府的财政必须向议会负责,那么,议会就应当有权直接监督地方政府从中央政府得到的那部分资金的使用。于是,议会于1982年通过《地方政府财政法案》,成立了审计委员会”。审计委员会是一个中央集权但独立干中央府的公共机构,是议会、中央政府和地方政府三方利益妥协的结果。中央政府在此失去了对地方政府的直接审计权但保留了幸计系统的中央集权性。地方政府获得了审计的独立性,但失去了其分权性和自主选择审计机构的权利。议会获得了直接监督地方政府来自中央财政的经费支出的直接监督权,但未能实现其将县级审计署与财政和审计部合并的要求。这是英国政治中不同的行为主体在利益上达成妥协的一个典型案例根据1982年的《地方政府财政法案》审计委员会不仅拥有对地方政府的财务审计权,而且拥有对它们进行管理审计的法定责任与权力即检查它们所提供服务的成本效率效益(3E),同时评估中央政策对地方政府提供的各项服务的影响。审计委员会于1983年在英格兰和威尔士正式成立并履行职责,1988年在苏格兰正式成立并履行职责 1999年的《地方政府法案》赋予中央政府确定和发布所有“最佳价值当局”5 ①见 Local Government Act(《地方政府法案》,下同),1972 finance(mnd.6813(地方政府财政令》).1977 C Exchequer and Audit Department ④. Part Ill of the Local Government Finance Act(《地方政府财政法案》).1982 ⑤这是对英国政府绩效管理体系所涉及的所有地方政府和公共机构的称谓.见L o1994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouseAlrightsreservedhttp://wwwr.cnki.net

120一公共管理高层论坛[第5辑] (以下简称Bv当局)都必须达到的续效目标和标准检查和评估地方政府是否达到其绩效目标和标准以及确定检查与评估方式的权力。“公共服务协议” ( Public Service Agreement,以下简称PSA),就是确定地方政府绩效目标的主要形式。 PSA是当前在英国中央政府和地方政府之间通过协商谈判达成的涉及后者绩效管理目标的法律文件。其中确定的目标分为两类:-类是国家PSA目标,一类是地方PSA目标。前者是所有BV当局都必须在一定期限内达到的绩效管理目标;后者是根据各BV当局的具体情况自行制定的、必须在一定期限内 (通常为2~3年)达到的绩效管理目标。这些目标通常涉及地方政府和公共机构职能的若干方面如财政、住房交通事故教育等。目标的内容十分具体,如 14岁以上中学生的语文数学水平在一定期限内达到某一级标准的比例等。 1999年的《地方政府法案》标志着英国中央政府对地方政府的绩效管理进入了一个新时代。英国行政体系中央影权的性质得到进一步的强化。 (二)效评供诉仁系的淤变审计委员余的成立及其法定审计职能的扩大,必然导致审计内容的增加。审计非员会原先在财务、教育政府采购等个别领域的审计标准已远远不能适应窜计要。因此审计委员会一成立,就立即着手编制新的、更全面的审计指标体系 1986年,审计委员会发表了《地方政府绩效检查:地方当局与审计人员手册》④,第一次较全面地公布了绩效管理的指标。1992年的《地方政府法案》进步规定公布绩效指标是审计委员会的法定职责并且要求审计委员会对绩效指标做出适当的说明以便使绩效管理所涉及的地方政府和公共机构能够进行横向和纵向的比较。② 这样,从1983年以来,英国中央政府和审计委员会密切合作,建立了一整套现在被称为“ The Family of BⅤPls的绩效评估指标体系。这套指标体系由4 个部分组成。 1.审计委员会绩效指标( Audit Commission Performance Indicators或 "Performance Review in Local Government A Handbook for Auditors and Local Authorities 见英国审计委员会网页;www,audt- commission,.gov.uk/ reports/ ②见 Local Government Act1992的第一部分 ③见注①英国《地方政府绩效检查:地方当局与审计人员手册》 o1994-2009ChinacademicJounalElectronicPublishingHouseAllrightsreservedhttp://nn

英国的政府绩效管理体制和几点启示 121 ACPIs) 审计委员会绩效指标是最早的绩效指标。其渊源可以追溯到中央政府对地方政府的审计功能出现之日。这些指标从1994/1995财政年度开始发布,直到 2001/2002财政年度被“最佳价值绩效指标”( BVPIs)取代,共发布了7年。它是最佳价值绩效指标”的基础和内容的主要来源。目前这类指标依然存在,但主要是作为后者的补充,覆盖未被后者涉及的领域或提供有助于对后者进行解释的信息。2003/2004财政年度以来,审计委员会未发布法定的审计委员会绩效指标。 2.“最佳价值绩效指标”( BVPIs) 最佳价值绩效指标”由2002年成立的副首相办公厅(ODPM)负责研究、设计、制定和发布,反映中央政府对地方政府为社会所供的涉及国宗利益的各种服务之关注。它是目前最全面的基础性的桁标体系 3.地方绩效指标(LPIs) 地方绩效指标是在中央政府和咋计委员会的数励和支持下,由各地方政府自行制定的补充性绩筱指标。它们主要反映各地区的特殊性和特殊需求。地方绩效指标确定地方特殊的绩效管理目标并为当地政府管理者提供必要的绩效信息。中央政府和审计委员会在此的作用是对地方政府设计绩效指标进行指导丶帮助其确定绩效目标并进行监督。 4.其他绩效指标中央政府各部委也有一些与其特定职能相关的绩效指标,用于计划和资源的分配。最佳价值绩效指标”是整个指标体系的核心。其内容基本上都是十分具体的硬性指标,如地方政府的税收增长率,与全国平均数相比的街道照明耗电量地方政府在收到企业或个人出具给它的发票后30天内的支付率等。然而,以硬性指标为基本内容的审计委员会绩效指标和当前的“最佳价值绩效指标”作为绩效评估的标准体系也引起了一些质疑甚至争论。一方面,由于各地方政府所处的环境和客观条件不同,许多指标的评估结果只能进行纵向比较, 难以对各地方政府的绩效进行横向比较。而根据1992年《地方政府法案》的要求,绩效评估的结果必须同时具有横向和纵向的可比性。另一方面硬性指标所反映的只是某地方政府或公共机构的绩效现状,它们并不必然等同于该政府或 a Office of Deputy Prime Minister o1994-2009chinaAcademicJournalelEctronicPublishingHouseAllrightsreservedhttp://nww.cnki.ner

英国的政府绩效管理体制和几点启示 123 在上面的结构图中,左上部虚线框内的部分表示政治性的监管,即社会通过议会及其所属的国家审计署对中央政府进行绩效管理和评估。右下部黑色实线框内的部分表示行政性的监管,即中央政府对地方政府和公共机构的绩效管理中央政府与地方政府和公共机构通过协商谈判签订公共服务协议,规定后两者在一定期限内必须达到的绩效目标;然后,中央政府通过审计委员会运用“最佳价值绩效指标”( BVPIs)和“全面绩效评估CPA)两个指标体系对地方政府和公共机构进行绩效评估英国行政性绩效管理体制中的主要行为者有以下几个 (一)中央机构英国中央政府中始终有一个部委负责与地方政府的关系。2002年5月以前,这项职能由交通地方政府和地区部①负责。各地方政府就是与它签订涉及绩效管理目标的PSA。2002年5月以后,该部被分解。其与地万政府关系和对地方政府进行绩效管理的职能转归新成立的副首相办公厅。副首相办公厅与绩效管理有关的职能还包括管理些公共服务部门如督察、消防与救助等。在英国政府的绩效管理结构中,它既是决策部门,又肩负着研究、设计、修正考核体系的使命、“筇住价值效指标”体系即由副首相办公厅负责研究、设计、制定、修改和发布。2006年5月,英国副首相普雷斯科特( Prescott)丑闻败露后,副首相办公厅波撒销。其职能转归新成立的社会和地方政府部( Department of Com munities and Local Government,简称DCLG)。审计委员会作为全国性的独立公共机构,是绩效评估体系的执行者。它同时负有搜集信息反馈、研究、设计、制定、修正和发布全面绩效评估(CPA)体系的使命。尽管审计委员会的委员由中央政府(社会和地方政府部)任命,但其职能和预算都是由议会通过立法确定的。这就保证了审计委员会的独立性。此外,政府各部委亦有权了解地方政府和公共机构在各相关领域的服务绩效并进行指导、监督 (二)地方政府的全国性机构在地方政府方面应当首先提及的是地方政府联合会( Local government Association或LGA)。该联合会于1997年4月1日成立,代表英格兰和威尔士 ①该部在不同的时期具有不同的称谓 c1994-2009ChinacademicournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.http://wwcnkiner

124 公共管理高层论坛[第5辑] 的所有地方政府。它的一项基本职能就是帮助地方政府改善公共服务质量提供咨询、培训等服务),并在国会与中央政府中作为地方政府和其他各种公共服务机构利益的代表(如警察、消防、交通管理当局等)。地方政府联合会在绩效管理体系中的作用主要是通过它的一个代理机构改进与开发署”( Improvement and Development Agency或IDeA)来实现的该机构由英格兰和威尔士的地方政府共同创立,是一个独立于中央政府和立法机构的、自主运作的公共机构。它在地方政府绩效管理体系的作用主要是: (1)与审计委员会紧密合作,研究制定全面绩效评估的指标体系和评估方 2)协助地方政府进行全面绩效评估的准备工作,应对中央政府的监察和审计。 (3)促进、支持地方政府绩效无间断和可持续的改进和开发工作,如加强政府的整体能力和领导能力的建设改善社会服舒的质量协助地方政府建设可持续发展的社会 (4)帮助绩效较差的地方政府改进和开发领导与管理能力为其提供与绩效较好的最方政府进行知识和经验交流的机会等改进与汗发署”财政来源的25%来自地方政府联合会,75%来自地方政府提供各种服务的收费。它在地方政府的绩效管理方面不是垄断性的组织,因此必然面对其他私营咨询机构的竞争。 (三)地方政府英国的地方政府是政府绩效管理与评估的主要对象。因此,对其结构和职能的考察是理解英国政府绩效管理体制所必需的。虽然没有成文宪法,英国地方政府的权力结构仍然基本相同,同时又与国家的权力结构类似。绝大部分地方政府没有直接民选的行政首长,如市长、县长等。②其地方权力机构由民选的地方议会( Council)构成。议会内设置若干个专门委员会,负责制定地方性的法规;议会的多数党或掌握议会多数的政党联盟推举若干个代表(除大城市外通常不超过10个)组成议会内阁,即真正意义上的地方政府。每一位阁员负责若干个政府职能。内阁成员推举1名内阁领袖,通 ①其管辖与服务的国民超过5000万人。有些地方政府虽拥有行政首长但只是礼仪性的职位并无实权,如伦敦市长 o1994-2009chinaAcademicJournalelEctronicPublishingHouseAllrightsreservedhttp://nww.cnki.ner

公共管理高层论坛[第5辑] 类型数量备注 [三单级类型( UnitaryLocalAuthority) 匚英格兰单级政府( EnglishUnitaryGovermments)OD 部分地方政府威尔士单级政府( Walsh Unitary Governments) 全部地方政府匚苏格兰单级政府( Scottish Unitary Governments 全部地方政府三、都市类型( Metropolitan Councils) 36大中城市如利物浦四、伦教行政区政府( London borough Councils) 五、伦敦市政府( London Corporation Council) 467 此外,还有两种较小的行政单位:教区政府( Parish Councils)相镇政府 ( Town Council)。它们数量少,规模小,职能亦少,故目前不是中央政的绩效管理对象目前英国中央政府对地方政府的绒评怯钟系( BVPIs和CPA)只涉及英格兰和威尔土的49个地方政府和消防、警察、交通、医疗等公共服务机构。苏格兰和北爱尔茫是否接受中央政府的绩效管理由其立法当局自行决定。英到地方政府的基本职能主要包括:①教育;②社会服务;③本地交通;④ 图书馆;⑤消防与救助;⑥地方计划;⑦规划与更新;⑧住房和土地使用;⑨旅游、休闲、娱乐、艺术;⑩垃圾与废品回收;①环境与公共卫生;0公园与绿化如前所述,英国不同级的地方政府行使不同的职能。一般来说,单级和都市地方政府行使上述全部职能,而郡县地方政府则分别行使上述职能。通常,前五项职能由郡级地方政府行使,后五项职能属于县级地方政府。“计划”职能两级地方政府都有而“规划与更新”的职能或者属于郡级政府,或者属于县级政府伦敦市政府与各行政区政府的职能分配比较特殊。伦敦各区政府行使除公共交通与消防救助以外的上述全部职能,而伦敦市政府除了行使公共交通和消防救助的职能外还行使治安②等特殊职能以及在某些特定领域行使与区政府相同的职能如计划地方整治与更新、属于市政府的公园、图书馆的管理等。英国地方政府实行企业化的管理模式。首席执行官及其以下官员没有公务 ①即只有一个行敢层级没有上级和下级地方政府。英国中央政府曾试图将英国所有地方政府变为单级政府,但在英格兰部分地区受到习惯于传统行政体制的居民反对面未能实行 ②伦敦市拥有自己的警察系统。 o1994-2009chinaAcademicJournalelEctronicPublishingHouseAllrightsreservedhttp://nww.cnki.ner