CPAc中国行政管理绩效管理 构建公共部门绩效管理体系 胡宁生 摘要]本文认为,必须从系统的观点来思考中国公共部门绩效管理的培育和推行。公共部门绩效管理的发展必 须培育坚实的社会管理基础,也必须和政府的治道变革相配合。公共部门绩效管理自身是有许多 要素和环节构成的体系合理到位的公共部门绩效管理还必须分层次地进行。 [关键词]绩效管理生态;绩效管理体系;绩效管理层次 [中图分类号]D035文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2006)03-001804 、培育公共部门绩效管理的生态环境学习管理,并充分利用市场的力量来提升提供公 与企业绩效管理正在蓬勃开展的良好势头形共物品和公共服务的效率和效益。当时的这些西 成鲜明对比的是,中国公共部门的绩效管理至今方国家已经在企业中普遍实施了绩效管理,在企 在很大程度上还停留在大学的课堂中,盘旋在专业的人力资源管理中,也建立了以绩效为中心的 家学者的脑海里,或偶尔挂在某些政府部门领导考评、激励、培训制度,从而在全社会形成了以 者的口头上。中国公共部门推行绩效管理之所以绩效评价企业和领导者及员工的规则、惯例和传 举步维艰,其中一个重要原因是还没有形成一个统。这种私域中牢固的以客观、真实的绩效为标 有利于公共部门和公共组织机构实施绩效管理的准议事评人的做法一旦推广运用到公共部门,就 社会生态环境。 能见到实效 公共部门绩效管理是公共管理的一个非常重 如果一个社会在管理中仍然通行着以资历、 要的组成部分。它植根于发育良好的公共管理的以当权者关系的亲疏、以某些摆不上台面的潜规 土壤之中,也植根于社会这一更大的土壤之中。则做为选人议事的准则、规矩和惯例,那么,公 公共部门绩效管理只能在一定的生态环境下才能共部门的绩效管理就不可能在脱离整个社会体系 孕育、发展。犹如一棵树,必须从合适的土壤中的情况下孤立地进行。即使有些政府部门的领导 自然地生长出来,而不能凭借行政和政治的力者想凭借自己的威信和胆略作一些突破性的尝 量,从外面强行地、人为地“制造出来”,也不试,也会感到孤军奋战,坚持不下去。因此,培 能任意地拔苗助长 育、倡导企业的绩效管理,努力在全社会形成良 从西方一些比较早就实行政府部门绩效管理好绩效评价习惯乃是促成公共部门开展绩效管理 的国家来考察,无论是英国,还是美国,之所以的重要社会条件。 在上世纪70年代就推行公共部门的绩效管理, 同时,一个国家、一个地区要推行公共部门 其重要的基础是政府实行治道变革,努力向企业的绩效管理,这决不是某些管理者或学者心血来潮 本文是作者主持的国家社会科学基金项目(02BZZ008)研究成果之 2006年3期总第249期 o1994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse,Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
CPA 中国行政管理 CH IN ESE PUBL IC ADM IN ISTRAT ION 绩效管理 18 2006年 3期 总第 249期 3 本文是作者主持的国家社会科学基金项目 (02BZZ008)研究成果之一。 胡 宁 生 构建公共部门绩效管理体系 3 [摘 要 ] 本文认为 ,必须从系统的观点来思考中国公共部门绩效管理的培育和推行。公共部门绩效管理的发展必 须培育坚实的社会管理基础 ,也必须和政府的治道变革相配合。公共部门绩效管理自身是有许多 要素和环节构成的体系 ,合理到位的公共部门绩效管理还必须分层次地进行。 [关键词 ] 绩效管理生态 ;绩效管理体系 ;绩效管理层次 [中图分类号 ] D035 [文献标识码 ] A [文章编号 ]1006 - 0863 (2006 ) 03 - 0018 - 04 一、培育公共部门绩效管理的生态环境 与企业绩效管理正在蓬勃开展的良好势头形 成鲜明对比的是 , 中国公共部门的绩效管理至今 在很大程度上还停留在大学的课堂中 , 盘旋在专 家学者的脑海里 , 或偶尔挂在某些政府部门领导 者的口头上。中国公共部门推行绩效管理之所以 举步维艰 , 其中一个重要原因是还没有形成一个 有利于公共部门和公共组织机构实施绩效管理的 社会生态环境。 公共部门绩效管理是公共管理的一个非常重 要的组成部分。它植根于发育良好的公共管理的 土壤之中 , 也植根于社会这一更大的土壤之中。 公共部门绩效管理只能在一定的生态环境下才能 孕育、发展。犹如一棵树 , 必须从合适的土壤中 自然地生长出来 , 而不能凭借行政和政治的力 量 , 从外面强行地、人为地 “制造出来 ”, 也不 能任意地拔苗助长。 从西方一些比较早就实行政府部门绩效管理 的国家来考察 , 无论是英国 , 还是美国 , 之所以 在上世纪 70年代就推行公共部门的绩效管理 , 其重要的基础是政府实行治道变革 , 努力向企业 学习管理 , 并充分利用市场的力量来提升提供公 共物品和公共服务的效率和效益。当时的这些西 方国家已经在企业中普遍实施了绩效管理 , 在企 业的人力资源管理中 , 也建立了以绩效为中心的 考评、激励、培训制度 , 从而在全社会形成了以 绩效评价企业和领导者及员工的规则、惯例和传 统。这种私域中牢固的以客观、真实的绩效为标 准议事评人的做法一旦推广运用到公共部门 , 就 能见到实效。 如果一个社会在管理中仍然通行着以资历、 以当权者关系的亲疏、以某些摆不上台面的潜规 则做为选人议事的准则、规矩和惯例 , 那么 , 公 共部门的绩效管理就不可能在脱离整个社会体系 的情况下孤立地进行。即使有些政府部门的领导 者想凭借自己的威信和胆略作一些突破性的尝 试 , 也会感到孤军奋战 , 坚持不下去。因此 , 培 育、倡导企业的绩效管理 , 努力在全社会形成良 好绩效评价习惯乃是促成公共部门开展绩效管理 的重要社会条件。 同时 , 一个国家、一个地区要推行公共部门 的绩效管理 ,这决不是某些管理者或学者心血来潮
绩效管理CP 中国行政管理 就能鼓动起来的,也不能象搞运动那样通过普遍主体必须预先要清楚地知道实行绩效管理究竟要 动员就能推广开来。在这一点上,认真考察英美达到什么目的。这种目标取向一般可分为两个层 两国和其它发达国家政府推行绩效管理的历程是面:一个层面是持续的、长久的目标,另一个层 有好处的。英国直至20世纪70年代末撒切尔夫面是阶段性的具体的目标。前者是保证绩效管理 人上台担任首相后才开始推行包括公共部门绩效的稳定性,后者是保证绩效管理的权变性。 管理在内的政府管理改革。从1979年至1992年 就公共部门而言,其绩效管理的持续的、长 其间进行了“私有化、分权化、竞争机制、企业久的目标取向则是“3E+2”。这里的“3E”分 精神、非管制化、服务质量、对工会力量的限制”别是 Economy(经济)、 Efficiency(效率)和 等7个“主题”的行政改革,正是在这一连串的Efet(效益)。“2”指的是还需要加上公平性和 改革之中,才确立起英国公共部门的绩效管理制回应性。这表明,一方面,政府部门在向全社会 度。美国的公共部门绩效管理也是在经过20世纪提供公共物品和公共服务时要追求经济、效率和 70年代末到1992年的近15年的持续行政改革的效益,这一点与营利性企业的绩效目标并无多大 基础上,到1993年克林顿上台,才结出了丰硕的差别。另一方面,政府不是企业,政府的绩效管 成果。1978年美国制定了《文官改革法》,表明理也不是企业的绩效管理,在满足3E的同时 新一轮政府改革启动;到1993年畋府绩效和结作为政府部门还需要将提供公共物品和公共服务 果法》的颁布,表明公共部门绩效管理走向规范的公平性与回应性作为基本前提。在公共部门 化、法制化。中国公共部门绩效管理要能够健康绩效管理的目标取向中还应当包括阶段性的具体 发展,并迎头赶上国外先行国家的水平,现在就的目标。因为政府在不同时期会为了特定的发展 需要认真总结20多年以来公共行政改革的得失成战略和社会治理任务而提供特殊质量的公共物品 败,抓住政府深化改革的机遇,特别注重加强公和公共服务,如果没有或忽视公共部门绩效管理 共部门在提供公共物品和公共服务中的全面质量中具体历史阶段上的具体目标,这种绩效管理就 管理,大力推进政务电子化,才能为公共部门绩会出现下列两种不能令人满意的状态:或者停留 效管理的发展提供条件。 在抽象的理论上,可说的多能真正去做的少;或 公共部门绩效管理的主体是政府的各个组织者盲目地从国外“拿来”,从而失去本土化和时 机构。因此,要让公共部门的绩效管理自然地成代感。 长起来,就必须强化政府自身治理模式的转换 正因为如此,在中国社会转型、体制转轨和 从西方国家政府治理模式的转换来看,原先的统制度建设发展到目前这一特殊的历史时期或特殊 治型政府运行模式向多个新模式发展。盖.彼得的历史机遇期时,在公共部门中推行和开展绩效 斯提出了4种未来政府治理模式即市场式、参与管理就必须考虑将“3E+2”作为持续、长久的 式、弹性式、解制式。从中国改革开放和政府目标。在当前特别要强调公共部门在提供公共产 改革的实际过程分析,政府治理模式在超越统治品和公共服务上的公平性和适合公众需求的回应 型以后,经历了一种半统治型与半经营型的混合性。同时,要把绩效管理与当前执政党和政府提 模式。目前大家比较认可的今后需要构建的政府出的带有全局性的发展战略和特殊治理任务有机 治理模式是服务型政府。这种政府治理模式把结合起来,将提供公共物品和公共服务的经济 “以人为本”作为基本价值取向,以责任性、回性、效率性、效益性、公平性、回应性一步一步 应性、公平性、节约性、高效性、廉洁性为基本地落实到构建和谐社会与节约型社会上来。每个 特征。因此,公共部门绩效管理的推行与实施必层次的政府部门都必须围绕建设和谐社会和节约 须和服务型政府的构建紧密地联系起来。 型社会来确定绩效战略、制定绩效计划、实施绩 、确立公共部门绩效管理的目标取向 效型领导、进行绩效考评、开展基于绩效的培训 任何绩效管理都有确定的目标取向,即管理与激励 2006年第3期总第249期 201994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
绩效管理 CPA 中国行政管理 CH INESE PUBL IC ADM IN ISTRAT ION 2006年第 3期 总第 249期 19 就能鼓动起来的 , 也不能象搞运动那样通过普遍 动员就能推广开来。在这一点上 , 认真考察英美 两国和其它发达国家政府推行绩效管理的历程是 有好处的。英国直至 20世纪 70年代末撒切尔夫 人上台担任首相后才开始推行包括公共部门绩效 管理在内的政府管理改革。从 1979年至 1992年 , 其间进行了 “私有化、分权化、竞争机制、企业 精神、非管制化、服务质量、对工会力量的限制 ” 等 7个 “主题 ”的行政改革 , [ 1 ]正是在这一连串的 改革之中 , 才确立起英国公共部门的绩效管理制 度。美国的公共部门绩效管理也是在经过 20世纪 70年代末到 1992年的近 15年的持续行政改革的 基础上 , 到 1993年克林顿上台 , 才结出了丰硕的 成果。1978年美国制定了 《文官改革法 》, 表明 新一轮政府改革启动 ; 到 1993年 《政府绩效和结 果法 》的颁布 , 表明公共部门绩效管理走向规范 化、法制化。 [ 2 ]中国公共部门绩效管理要能够健康 发展 , 并迎头赶上国外先行国家的水平 , 现在就 需要认真总结 20多年以来公共行政改革的得失成 败 , 抓住政府深化改革的机遇 , 特别注重加强公 共部门在提供公共物品和公共服务中的全面质量 管理 , 大力推进政务电子化 , 才能为公共部门绩 效管理的发展提供条件。 [ 3 ] 公共部门绩效管理的主体是政府的各个组织 机构。因此 , 要让公共部门的绩效管理自然地成 长起来 , 就必须强化政府自身治理模式的转换。 从西方国家政府治理模式的转换来看 , 原先的统 治型政府运行模式向多个新模式发展。盖. 彼得 斯提出了 4种未来政府治理模式即市场式、参与 式、弹性式、解制式。 [ 4 ]从中国改革开放和政府 改革的实际过程分析 , 政府治理模式在超越统治 型以后 , 经历了一种半统治型与半经营型的混合 模式。目前大家比较认可的今后需要构建的政府 治理模式是服务型政府。这种政府治理模式把 “以人为本 ”作为基本价值取向 , 以责任性、回 应性、公平性、节约性、高效性、廉洁性为基本 特征。因此 , 公共部门绩效管理的推行与实施必 须和服务型政府的构建紧密地联系起来。 二、确立公共部门绩效管理的目标取向 任何绩效管理都有确定的目标取向 , 即管理 主体必须预先要清楚地知道实行绩效管理究竟要 达到什么目的。这种目标取向一般可分为两个层 面 : 一个层面是持续的、长久的目标 , 另一个层 面是阶段性的具体的目标。前者是保证绩效管理 的稳定性 , 后者是保证绩效管理的权变性。 就公共部门而言 , 其绩效管理的持续的、长 久的目标取向则是 “3E + 2”。这里的 “3E”分 别是 Economy (经 济 )、 Efficiency (效 率 ) 和 Effect (效益 )。“2”指的是还需要加上公平性和 回应性。这表明 , 一方面 , 政府部门在向全社会 提供公共物品和公共服务时要追求经济、效率和 效益 , 这一点与营利性企业的绩效目标并无多大 差别。另一方面 , 政府不是企业 , 政府的绩效管 理也不是企业的绩效管理 , 在满足 3E的同时 , 作为政府部门还需要将提供公共物品和公共服务 的公平性与回应性作为基本前提。 [ 5 ]在公共部门 绩效管理的目标取向中还应当包括阶段性的具体 的目标。因为政府在不同时期会为了特定的发展 战略和社会治理任务而提供特殊质量的公共物品 和公共服务 , 如果没有或忽视公共部门绩效管理 中具体历史阶段上的具体目标 , 这种绩效管理就 会出现下列两种不能令人满意的状态 : 或者停留 在抽象的理论上 , 可说的多能真正去做的少 ; 或 者盲目地从国外 “拿来 ”, 从而失去本土化和时 代感。 正因为如此 , 在中国社会转型、体制转轨和 制度建设发展到目前这一特殊的历史时期或特殊 的历史机遇期时 , 在公共部门中推行和开展绩效 管理就必须考虑将 “3E + 2”作为持续、长久的 目标。在当前特别要强调公共部门在提供公共产 品和公共服务上的公平性和适合公众需求的回应 性。同时 , 要把绩效管理与当前执政党和政府提 出的带有全局性的发展战略和特殊治理任务有机 结合起来 , 将提供公共物品和公共服务的经济 性、效率性、效益性、公平性、回应性一步一步 地落实到构建和谐社会与节约型社会上来。每个 层次的政府部门都必须围绕建设和谐社会和节约 型社会来确定绩效战略、制定绩效计划、实施绩 效型领导、进行绩效考评、开展基于绩效的培训 与激励
CPAc中国行政管理 理绩效管理 三、完善公共部门绩效管理的配套体系 监督,努力构建完善的基于绩效的公共预算体 公共部门的绩效管理除了上面所论述的必须系,从而为公共部门绩效管理提供基础 在一个合适的土壤即良好的生态环境中才能孕 第三,要尽快建立包括国家审计、社会审 育、发展外,还需要有一个与实际的绩效管理相计、内部审计和Ⅱ审计在内的绩效审计体系。 辅相成的支撑体系。这里所讲的支撑体系特指有公共部门绩效管理与审计是分不开的。审计为公 利于政府部门开展绩效管理的配套管理系统。在共部门绩效管理提供制度和技术保障,而公共部 这一特定的支撑体系中,至少应包含下列方面 门的绩效管理又为审计系统顺利开展工作创造条 首先,需要建立一个规范的、合法的、真实件。从我国现行的实践来看,日前的审计体制中 的统计数据系统。由于长期计划体制的影响,缺主要包括国家审计、内部审计和社会审计,国家 乏科学合理的统计法规,统计的口径、指标也不审计是专门负责对国家机关、国有企业、事业单 能与国际接轨。改革开放后这种局面并没有得到位的项目经费、预算开支等方面进行的审计;内 彻底的改变,虽然也相继出台了相关的法规,但部审计是专门对除国有企业外的其它各类企业进 是在相当长时间中由于实行以P增长速度为行的审计;社会审计指的是通过社会中介机构进 主要标准甚至是唯一标准的所谓政绩考核体系,行的审计。近年来,国外立足于信息和计算机技 其结果是,一些地方政府或者是迫于上级的压术,建立了一套体系,用以审查一个机构或一个 力,或者是为了职位升迁,遵循着的是“数字出企业的经费获得和使用有没有纳入法定的监控系 官、官出数字”的潜规则,虚报绩效、夸大成统,这种依靠新的技术手段的审计被称为m审 绩。有些地方政府则相反,害怕鞭打快牛,故意计。前两年,我国国家审计加大执法,对重大项 瞒报、少报,这些都导致统计数据的不严肃、不目和一些国家机关、国有企业、事业单位的审计 准确。一旦正式的统计数据是不真实的,公共部结果进行客观的分析、公布于众,在社会上引起 门的绩效管理就失去了基础 强烈反响,刮起了令人振奋的审计风暴。但是 其次,应当逐步导入基于绩效的公共预算体我国审计要走的路还很长,要构建完整的审计体 系。公共部门的运行资金,即用于提供公共物品系,并充分运用新的技术,把审计的重心转向绩 和公共服务的经费,以及部门内部的管理费用,效审计还需要下大功夫。 从原则上讲都来源于国家主要是通过税收和发行 当然,公共部门绩效管理发育、发展与支撑 定量的国债所构成的公共财政。但是从公共财它的社会体系之间是一种互动关系,并不能等到 政要转变为公共部门可以支配的费用,又必须通支撑的社会体系完备了,我们才去实行公共部门 过公共权力机构,依据一定的规则并经过一定程的绩效管理。在实践中,两者应互助互长 序形成公共预算这一重要环节。在计划经济体制 四、构建公共部门绩效管理的自身体系 下,我国各级政府的费用都是通过行政的渠道下 公共部门的绩效管理本身也是一个体系。完 拨的,不存在严格意义上的预算。改革开放后,备的、动态的、权变的公共部门绩效管理是系统 我国的预算体制开始走向规范化和法制化。目前和过程的统一。从系统的角度来思考公共部门绩 各级人大都普遍实行了零基预算,相对过去靠主效管理,它包含一系列管理要素及其相互间的关 管领导批条子,政府花钱没章法而言,这无疑是系,其中较为重要的管理要素有绩效战略,个人 大进步。但是,从市场经济发展比较早、预算及其团队和组织的绩效计划,绩效领导,绩效考 也比较严格的国家来考察,它们己经普遍建立基评,绩效申诉,绩效激励,绩效培训等。这些管 于绩效的预算体制,而且国会最为重要的职能和理要素的功能都由整体管理的目标取向来规定, 权力表现就是讨论、审定和通过政府预算方案,通过每个要素的作用,形成管理的合力。 从而确保公共部门从经费来源上就纳入绩效管理 绩效管理的各个要素之间通过相互制约、相 体系。因此,要加强各级人大对政府预算审定和互作用,产生出绩效管理过程。对于公共部门和 2006年3期总第249期 201994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
CPA 中国行政管理 CH IN ESE PUBL IC ADM IN ISTRAT ION 绩效管理 20 2006年 3期 总第 249期 三、完善公共部门绩效管理的配套体系 公共部门的绩效管理除了上面所论述的必须 在一个合适的土壤即良好的生态环境中才能孕 育、发展外 , 还需要有一个与实际的绩效管理相 辅相成的支撑体系。这里所讲的支撑体系特指有 利于政府部门开展绩效管理的配套管理系统。在 这一特定的支撑体系中 , 至少应包含下列方面 : 首先 , 需要建立一个规范的、合法的、真实 的统计数据系统。由于长期计划体制的影响 , 缺 乏科学合理的统计法规 , 统计的口径、指标也不 能与国际接轨。改革开放后这种局面并没有得到 彻底的改变 , 虽然也相继出台了相关的法规 , 但 是在相当长时间中由于实行以 GDP增长速度为 主要标准甚至是唯一标准的所谓政绩考核体系 , 其结果是 , 一些地方政府或者是迫于上级的压 力 , 或者是为了职位升迁 , 遵循着的是 “数字出 官、官出数字 ”的潜规则 , 虚报绩效、夸大成 绩。有些地方政府则相反 , 害怕鞭打快牛 , 故意 瞒报、少报 , 这些都导致统计数据的不严肃、不 准确。一旦正式的统计数据是不真实的 , 公共部 门的绩效管理就失去了基础。 其次 , 应当逐步导入基于绩效的公共预算体 系。公共部门的运行资金 , 即用于提供公共物品 和公共服务的经费 , 以及部门内部的管理费用 , 从原则上讲都来源于国家主要是通过税收和发行 一定量的国债所构成的公共财政。但是从公共财 政要转变为公共部门可以支配的费用 , 又必须通 过公共权力机构 , 依据一定的规则并经过一定程 序形成公共预算这一重要环节。在计划经济体制 下 , 我国各级政府的费用都是通过行政的渠道下 拨的 , 不存在严格意义上的预算。改革开放后 , 我国的预算体制开始走向规范化和法制化。目前 各级人大都普遍实行了零基预算 , 相对过去靠主 管领导批条子 , 政府花钱没章法而言 , 这无疑是 一大进步。但是 , 从市场经济发展比较早、预算 也比较严格的国家来考察 , 它们已经普遍建立基 于绩效的预算体制 , 而且国会最为重要的职能和 权力表现就是讨论、审定和通过政府预算方案 , 从而确保公共部门从经费来源上就纳入绩效管理 体系。因此 , 要加强各级人大对政府预算审定和 监督 , 努力构建完善的基于绩效的公共预算体 系 , 从而为公共部门绩效管理提供基础。 第三 , 要尽快建立包括国家审计、社会审 计、内部审计和 IT审计在内的绩效审计体系。 公共部门绩效管理与审计是分不开的。审计为公 共部门绩效管理提供制度和技术保障 , 而公共部 门的绩效管理又为审计系统顺利开展工作创造条 件。从我国现行的实践来看 , 目前的审计体制中 主要包括国家审计、内部审计和社会审计 , 国家 审计是专门负责对国家机关、国有企业、事业单 位的项目经费、预算开支等方面进行的审计 ; 内 部审计是专门对除国有企业外的其它各类企业进 行的审计 ; 社会审计指的是通过社会中介机构进 行的审计。近年来 , 国外立足于信息和计算机技 术 , 建立了一套体系 , 用以审查一个机构或一个 企业的经费获得和使用有没有纳入法定的监控系 统 , 这种依靠新的技术手段的审计被称为 IT审 计。前两年 , 我国国家审计加大执法 , 对重大项 目和一些国家机关、国有企业、事业单位的审计 结果进行客观的分析、公布于众 , 在社会上引起 强烈反响 , 刮起了令人振奋的审计风暴。但是 , 我国审计要走的路还很长 , 要构建完整的审计体 系 , 并充分运用新的技术 , 把审计的重心转向绩 效审计还需要下大功夫。 当然 , 公共部门绩效管理发育、发展与支撑 它的社会体系之间是一种互动关系 , 并不能等到 支撑的社会体系完备了 , 我们才去实行公共部门 的绩效管理。在实践中 , 两者应互助互长。 四、构建公共部门绩效管理的自身体系 公共部门的绩效管理本身也是一个体系。完 备的、动态的、权变的公共部门绩效管理是系统 和过程的统一。从系统的角度来思考公共部门绩 效管理 , 它包含一系列管理要素及其相互间的关 系 , 其中较为重要的管理要素有绩效战略 , 个人 及其团队和组织的绩效计划 , 绩效领导 , 绩效考 评 , 绩效申诉 , 绩效激励 , 绩效培训等。这些管 理要素的功能都由整体管理的目标取向来规定 , 通过每个要素的作用 , 形成管理的合力。 绩效管理的各个要素之间通过相互制约、相 互作用 , 产生出绩效管理过程。对于公共部门和
绩效管理CP 中国行政管理 组织机构来说,这一管理过程的基础不是个体,府的最高层面的绩效管理耦合起来,形成整个政 而是组织群体。公共部门虽然也是由个体结合而府系统的网络式的绩效管理体系 成的,但是由于其物质的来源是公共财政,其赖 在对这三个层面的绩效管理加以思考和协调 以管理的权力是公共的,其运行的主要内容是提时,决不能简单地把在某个层面上的绩效状况作 供公共物品和公共服务,因此,合作可能更为重为一个定量延伸到另一个管理层面上,比如把 要。公共部门中的个体由于工作的稳定性、规范个人在个体层面上的绩效状况简单地延伸到他在 性和薪资报酬差距不宜过大且多实行相对固定的团队中的绩效状况。事实上,人们在个体状态时 结构性工资制,因而个体的作用在公共部门管理的行为表现和产生的实际效果与他进入一个团队 中不应成为基础。相反,团队才是公共部门内部以后的行为表现和产生在的实际效果常常是不 和外部管理的基础。正因为如此,公共部门绩效样的。在分层次的管理中,管理者需要的是细心 管理的基础不是个体,而是一个部门、一个机和具体分析。美国有位学者在谈到处理政治比较 构 的不同层次时,曾经给予人们方法上的指导。他 但是,即使公共部门的管理是以整体出现认为遇到这种情况应“心地连结不同的单元 的,实际管理中的行为却是发生在每个具体的公建立个人与其他个人之间、个人与初级团体、初 职人员身上,而且在公共部门工作的人员具有双级团体与次级团体、次级团体与次级团体、次级 重性,他或她在执行公务时,具有裁量权,从而团体与组织、组织与组织等单元间交互关系的锁 带有了个体性。因此,公共部门的绩效管理必须链”。这种耐心的,不是简单延伸而是层层衔接 依据三个层次来考虑。作为最底层的,也是微观式的管理对于处理公共部门中不同层次的绩效管 的层次是对政府部门公职人员个体的绩效管理。理是有启发作用的。 目前企业界的绩效管理,大多集中在对个体绩效 加以考核的管理层面上。我国原先的干部考核也参考文献 是以个体考核为主 [1] P Thamposn Public Secbr Management in a Pernd of 公共部门绩效管理的第二个层面应当是对团 Rad ical Change: 1979-1992 [A). in N. Flynn, 队或群体的绩效活动加以管理。这是公共部门绩 (ed )Change in the Civil Service [C]. London CPFA,1994.33-38 效管理的重要方面,也是绩效管理的中观层面。 [2]罗纳德·桑德斯,美国的公务员队伍:是改革还是 仅有个体的绩效管理,会让人们专注于个体的发 转型[A]·国家行政学院国际合作交流部编译 展,而个体的发展必须在一定的群体中即在一定 西方国家行政改革述评[C].国家行政学院出版 的团队中才能实现。真正的绩效管理应当提倡和 社,1998.259 引导个体与群体结合起来。由于公共部门工作的[3]台湾行政院考研会编,政府绩效评估[M]红蚂 配合性比较重要,因此,公共部门的绩效管理应 蚁图书有限公司,2004.7 当将重点放在团队绩效的管理上。 [4] Guy B. Peters, The Future of Goveming Four Eme 公共部门绩效管理的第三个层面是作为整个 ging Models [M]. Lawrence, University of Kansas 部门的组织绩效管理。这一层次的管理不仅是以51黄佩华中国事业单位改革的一个经济学分析框架 个体的绩效管理、团队的绩效管理为基础,更重 要的是它具有超过个体绩效和团体绩效累加之和 R].比较[C].中信出版社,2004.19,20 的特殊绩效。也许个体的绩效和团体的绩效只是[6]盖·彼得斯.比较政治的理论与方法[M].陈永 芳译,台湾韦伯文化国际出版有限公司,2003.45 组织绩效的不可缺少的前提,但是,组织绩效则 (作者系南京审计学院公共管理与绩效评估研究院院 是宏观管理的结果。公共部门绩效管理中的组织长、教授,南京210029) 层面的即宏观层面的绩效管理又和其它更低级政 责任编辑张定安) 2006年第3期总第249期 201994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhtp//www.cnki.net
绩效管理 CPA 中国行政管理 CH INESE PUBL IC ADM IN ISTRAT ION 2006年第 3期 总第 249期 21 组织机构来说 , 这一管理过程的基础不是个体 , 而是组织群体。公共部门虽然也是由个体结合而 成的 , 但是由于其物质的来源是公共财政 , 其赖 以管理的权力是公共的 , 其运行的主要内容是提 供公共物品和公共服务 , 因此 , 合作可能更为重 要。公共部门中的个体由于工作的稳定性、规范 性和薪资报酬差距不宜过大且多实行相对固定的 结构性工资制 , 因而个体的作用在公共部门管理 中不应成为基础。相反 , 团队才是公共部门内部 和外部管理的基础。正因为如此 , 公共部门绩效 管理的基础不是个体 , 而是一个部门、一个机 构。 但是 , 即使公共部门的管理是以整体出现 的 , 实际管理中的行为却是发生在每个具体的公 职人员身上 , 而且在公共部门工作的人员具有双 重性 , 他或她在执行公务时 , 具有裁量权 , 从而 带有了个体性。因此 , 公共部门的绩效管理必须 依据三个层次来考虑。作为最底层的 , 也是微观 的层次是对政府部门公职人员个体的绩效管理。 目前企业界的绩效管理 , 大多集中在对个体绩效 加以考核的管理层面上。我国原先的干部考核也 是以个体考核为主。 公共部门绩效管理的第二个层面应当是对团 队或群体的绩效活动加以管理。这是公共部门绩 效管理的重要方面 , 也是绩效管理的中观层面。 仅有个体的绩效管理 , 会让人们专注于个体的发 展 , 而个体的发展必须在一定的群体中即在一定 的团队中才能实现。真正的绩效管理应当提倡和 引导个体与群体结合起来。由于公共部门工作的 配合性比较重要 , 因此 , 公共部门的绩效管理应 当将重点放在团队绩效的管理上。 公共部门绩效管理的第三个层面是作为整个 部门的组织绩效管理。这一层次的管理不仅是以 个体的绩效管理、团队的绩效管理为基础 , 更重 要的是它具有超过个体绩效和团体绩效累加之和 的特殊绩效。也许个体的绩效和团体的绩效只是 组织绩效的不可缺少的前提 , 但是 , 组织绩效则 是宏观管理的结果。公共部门绩效管理中的组织 层面的即宏观层面的绩效管理又和其它更低级政 府的最高层面的绩效管理耦合起来 , 形成整个政 府系统的网络式的绩效管理体系。 在对这三个层面的绩效管理加以思考和协调 时 , 决不能简单地把在某个层面上的绩效状况作 为一个定量延伸到另一个管理层面上 , 比如把一 个人在个体层面上的绩效状况简单地延伸到他在 团队中的绩效状况。事实上 , 人们在个体状态时 的行为表现和产生的实际效果与他进入一个团队 以后的行为表现和产生在的实际效果常常是不一 样的。在分层次的管理中 , 管理者需要的是细心 和具体分析。美国有位学者在谈到处理政治比较 的不同层次时 , 曾经给予人们方法上的指导。他 认为遇到这种情况应 “耐心地连结不同的单元 , 建立个人与其他个人之间、个人与初级团体、初 级团体与次级团体、次级团体与次级团体、次级 团体与组织、组织与组织等单元间交互关系的锁 链 ”。这种耐心的 , 不是简单延伸而是层层衔接 式的管理对于处理公共部门中不同层次的绩效管 理是有启发作用的。 [ 6 ] [参考文献 ] [ 1 ] P. Thomposon1Public SectorManagement in a Period of Radical Change: 1979 - 1992 [ A ] 1in N. Flynn, ( ed. ) Change in the Civil Service [ C ] 1London: CIPFA, 1994133 - 381 [ 2 ] 罗纳德 ·桑德斯 1美国的公务员队伍 : 是改革还是 转型 [A ] 1国家行政学院国际合作交流部编译 1 西方国家行政改革述评 [ C ] 1国家行政学院出版 社 , 199812591 [ 3 ] 台湾行政院考研会编 1政府绩效评估 [M ] 1红蚂 蚁图书有限公司 , 2004171 [ 4 ] Guy B. Peters, The Future of Governing: Four Emer2 ging Models [M ] 1Lawrence; University of Kansas Press, 1996. [ 5 ] 黄佩华 1中国事业单位改革的一个经济学分析框架 [R ] 1比较 [C ] 1中信出版社 , 2004119, 201 [ 6 ] 盖 ·彼得斯 1比较政治的理论与方法 [M ] 1陈永 芳译 1台湾韦伯文化国际出版有限公司 , 2003145 (作者系南京审计学院公共管理与绩效评估研究院院 长、教授 , 南京 210029) (责任编辑 张定安 )