GP中国行政管理》绩效管理 终结果出现的管理制度、程序和要素上。过程取向的 因而,以一级政府或综合性派出机关作为评估对 设计哲学是明确的过程决定结果,或过程保证结果。象,与将某个专业部门或职位作为评估对象,其指标 既然政府目标和活动结果是很难测评的,因而,若要的设计应当是不同的。前者我们称之为“集体取向” 测评的话,只有将评估的重点内容置于那些为了目标的指标设计,后者称为“个体取向指标设计。在 和结果的实现而采取的管理措施上。全面质量管理日标责任制广泛推广的情况下,实践界对于前者的操 中的质量保证体系( quality assurance system)也许是作已经熟悉。大家普遍为难的是,随着政府绩效管理 过程取向的设计思路的最好说明。一些学者倡导的制度的发展,绩效管理己经普遍适用到机关内部,但 平衡积分卡,其原理也是一样的。1 对于内部机构以及各个职位,如何设计合理的指标进 过程取向的绩效指标比较符合政府对手段、程序行评估?从实践看,做法主要有三:一是采用集体取 正当性的要求。然而,在理论上,也存在一些难题。向的基本思路,尽量将上级目标进行分解,落实到具 由于指标主要针对实现绩效的过程和条件,因而,对体的部门和职位;二是沿用组织和人事部门传统的考 绩效结果的表征相对较弱。其次,在究竟选取哪些指核办法,以民主评议等主观定性方法考核特定部门和 标作为良好管理过程的指针,实际上也存在困难。目人员履行职责的情况;三是借鉴现代人力资源管理与 前较为常见的做法是根据管理理论模型或从良好管开发领域的研究成果,以人员的素质和行为为中心寻 理的实践中总结,但其结果很难具有说服力。 求相应的指标来源。从效果上看,上述三种做法,第 二、集体取向与个体取向 种和第二种具有较长的历史,操作相对简单,但是 集体取向与个体取向主要是基于对评估对象的成效不彰;第三种做法相对来说比较科学,但仍然面 考虑。目前的一个普遍做法是,将一级政府和行使一临不少的技术难题,如人员素质(结构)与工作绩效 级政府行政管理职能的综合性派出机关(如行政公的关联性,人员关键绩效因素或绩效事件的选取,工 署、管委会、街道办事处)作为基本的考核单位,然后作投入与产出的测量等等,目前在理论和实践上均无 按照目标分解的方式,将政府和综合性派出机关的指法提供有力的证明或方法 标逐项分解到所属下级政府或部门,以至于部门的内 集体取向和个体取向的指标设计,除了各自存在 部机构和个人。这种方式,在各级政府之间大致是没的问题和困难之外,二者之间的整合也存在问题。若 有什么问题的。因为,中国各级政府基本上是同构性以整体性目标作为一级政府或综合性派出机关的绩 的,各级政府的职能内容大致相同。这样,上级政府效指标来源,而以素质类和行为类指标作为专业部门 就可以将经济和社会发展指标分摊到下级政府,通过和行政人员绩效的指标来源,则将会出现整体绩效与 下级政府绩效的整合形成整个区域性政府的绩效。个体绩效不一致的情况,也可能会出现每个部门乃至 然而,在本级政府各部门之间,这种目标分解的方式每个人员的绩效均高,但政府的总体绩效下降的局 的局限性就很大。虽然,在理论上,每个部门行使的面。 都是专项职能,但在现实中这些职能目标的实现往往 三规范取向与个案取向 需要众多部门的共同努力。比如,招商局引来了外 在上世纪50年代中期以后,管理学界出现了 商,但外商考察的主要内容涉及的是其他部门(如外个我们称之为“般管理”( generic management)的流 贸、交通、环境、公安等)的管理状况。若以招商额度派,其主要观点是否认公共管理和工商管理之间存在 作为招商局的绩效评估指标,显然不妥。若将目标以根本性差别,强调管理规律的普遍性。这个流派的 分解的方式分解到部门内部乃至职位,则更不妥。现观点后来被西方新公共管理运动的践行者所采纳,成 代政府机构在某种意义上都是韦伯所言的“官僚制”为其要求政府在管理上师法企业的理论基础。若 机构,等级制和分工是其机构设计的基本原则,流水根据一般管理的观点,不仅公共管理与企业管理没有 线是其流程设计的基本思路。在这种体制下,每一个本质的区别,在政府内部,各机构之间的管理也应该 机构、职位只负责行政流程中的一个环节,很难承担共性大于个性。因而,应从政府管理的共同规律出 个完整的功能。而且,上下环节是依次相联的,上发,以一套共同的指标体系来考核各个具体的部门和 下游之间容易产生相互影响。既然难以说清具体部人员。这种设计指标的思路,我们称之为“规范取 门和职位对目标实现的具体贡献,以目标实现度或相向”。反过来,那些强调政府部门和职位差异性,主 关指标来考核它们,就没有充分的依据。 张应根据各部门和职位的具体工作性质特点而分别 2007年第5期总第263期 c1994-2009chinaAcademicournalElectronicPublishingHousealLrightsreservedhttp://n© 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 绩效管理 36 2007年第 5期 总第 263期 终结果出现的管理制度、程序和要素上。过程取向的 设计哲学是明确的 :过程决定结果 ,或过程保证结果。 既然政府目标和活动结果是很难测评的 ,因而 ,若要 测评的话 ,只有将评估的重点内容置于那些为了目标 和结果的实现而采取的管理措施上。全面质量管理 中的质量保证体系 ( quality assurance system)也许是 过程取向的设计思路的最好说明。一些学者倡导的 平衡积分卡 ,其原理也是一样的。 [ 5 ] 过程取向的绩效指标比较符合政府对手段、程序 正当性的要求。然而 ,在理论上 ,也存在一些难题。 由于指标主要针对实现绩效的过程和条件 ,因而 ,对 绩效结果的表征相对较弱。其次 ,在究竟选取哪些指 标作为良好管理过程的指针 ,实际上也存在困难。目 前较为常见的做法是根据管理理论模型或从良好管 理的实践中总结 ,但其结果很难具有说服力。 二、集体取向与个体取向 集体取向与个体取向主要是基于对评估对象的 考虑。目前的一个普遍做法是 ,将一级政府和行使一 级政府行政管理职能的综合性派出机关 (如行政公 署、管委会、街道办事处 )作为基本的考核单位 ,然后 按照目标分解的方式 ,将政府和综合性派出机关的指 标逐项分解到所属下级政府或部门 ,以至于部门的内 部机构和个人。这种方式 ,在各级政府之间大致是没 有什么问题的。因为 ,中国各级政府基本上是同构性 的 ,各级政府的职能内容大致相同。这样 ,上级政府 就可以将经济和社会发展指标分摊到下级政府 ,通过 下级政府绩效的整合形成整个区域性政府的绩效。 然而 ,在本级政府各部门之间 ,这种目标分解的方式 的局限性就很大。虽然 ,在理论上 ,每个部门行使的 都是专项职能 ,但在现实中这些职能目标的实现往往 需要众多部门的共同努力。比如 ,招商局引来了外 商 ,但外商考察的主要内容涉及的是其他部门 (如外 贸、交通、环境、公安等 )的管理状况。若以招商额度 作为招商局的绩效评估指标 ,显然不妥。若将目标以 分解的方式分解到部门内部乃至职位 ,则更不妥。现 代政府机构在某种意义上都是韦伯所言的“官僚制 ” 机构 ,等级制和分工是其机构设计的基本原则 ,流水 线是其流程设计的基本思路。在这种体制下 ,每一个 机构、职位只负责行政流程中的一个环节 ,很难承担 一个完整的功能。而且 ,上下环节是依次相联的 ,上 下游之间容易产生相互影响。既然难以说清具体部 门和职位对目标实现的具体贡献 ,以目标实现度或相 关指标来考核它们 ,就没有充分的依据。 因而 ,以一级政府或综合性派出机关作为评估对 象 ,与将某个专业部门或职位作为评估对象 ,其指标 的设计应当是不同的。前者我们称之为“集体取向 ” 的指标设计 ,后者称为“个体取向 ”的指标设计。在 目标责任制广泛推广的情况下 ,实践界对于前者的操 作已经熟悉。大家普遍为难的是 ,随着政府绩效管理 制度的发展 ,绩效管理已经普遍适用到机关内部 ,但 对于内部机构以及各个职位 ,如何设计合理的指标进 行评估 ? 从实践看 ,做法主要有三 :一是采用集体取 向的基本思路 ,尽量将上级目标进行分解 ,落实到具 体的部门和职位 ;二是沿用组织和人事部门传统的考 核办法 ,以民主评议等主观定性方法考核特定部门和 人员履行职责的情况 ;三是借鉴现代人力资源管理与 开发领域的研究成果 ,以人员的素质和行为为中心寻 求相应的指标来源。从效果上看 ,上述三种做法 ,第 一种和第二种具有较长的历史 ,操作相对简单 ,但是 成效不彰 ;第三种做法相对来说比较科学 ,但仍然面 临不少的技术难题 ,如人员素质 (结构 )与工作绩效 的关联性 ,人员关键绩效因素或绩效事件的选取 ,工 作投入与产出的测量等等 ,目前在理论和实践上均无 法提供有力的证明或方法。 集体取向和个体取向的指标设计 ,除了各自存在 的问题和困难之外 ,二者之间的整合也存在问题。若 以整体性目标作为一级政府或综合性派出机关的绩 效指标来源 ,而以素质类和行为类指标作为专业部门 和行政人员绩效的指标来源 ,则将会出现整体绩效与 个体绩效不一致的情况 ,也可能会出现每个部门乃至 每个人员的绩效均高 ,但政府的总体绩效下降的局 面。 三、规范取向与个案取向 在上世纪 50年代中期以后 ,管理学界出现了一 个我们称之为“一般管理 ”( generic management)的流 派 ,其主要观点是否认公共管理和工商管理之间存在 根本性差别 ,强调管理规律的普遍性。 [ 6 ]这个流派的 观点后来被西方新公共管理运动的践行者所采纳 ,成 为其要求政府在管理上师法企业的理论基础。 [ 7 ]若 根据一般管理的观点 ,不仅公共管理与企业管理没有 本质的区别 ,在政府内部 ,各机构之间的管理也应该 共性大于个性。因而 ,应从政府管理的共同规律出 发 ,以一套共同的指标体系来考核各个具体的部门和 人员。这种设计指标的思路 ,我们称之为“规范取 向 ”。反过来 ,那些强调政府部门和职位差异性 ,主 张应根据各部门和职位的具体工作性质、特点而分别