张委璃等：论南海区域渔业活动所面临的困境与解决方案 除此之外，双边渔业协定的签订和落实并没有从根本上消除缔约方之间的渔业利益冲突，以中越为 例，尽管中越之间签订了《中越北部湾渔业合作协定》和其后的《补充议定书》，并规定了共同渔区及相应 的具体管理措施，越南渔船仍经常侵入我国海域非法抽鱼.仅2020年1月下句，越南就有34艘渔船进 入海南岛附近海域，大部分在12海里领海以内活动：2月累计有311艘越南渔船进入广东、广西和海 南的内水、领海及专属经济区活动，这些渔船一方面在中国近海非法捕鱼，另一方面则可能进行情报搜 集和间谍活动®。 在多边层面上，与渔业相关的多边法律文件存在于中国与东盟之间，如中国与东盟在2002年签订 了《中国-东盟全面经济合作框架协议》，将农业（包含渔业）列为重点合作领域，并在2006年签订了相关 的凉解备录.2017年答订的《中国-东题未来十年南海海岸和海洋环保宣言(2017一2027)》漏双方 应加强渔业、环保、生本方面的合作，此外，双方在0们4年然署的《中国-东全面经济合作框架协议角 端解决机制协议)为包括渔业纠纷在内的区域冲突规定了详细的争端解决程序 目前，在南海尚没有一个域内所有国家都参与的渔业合作协定，周边国家大多通过双边协定进行渔 业合作管理，但双边协定难以满足南海渔业可持续发展的需求。首先，渔业资源具有流动性，双边协定的 缔约方管辖海域是固定的，但鱼类活动范围不是围定的，也不受人类海域划界的限制，南海渔业资源多 为跨越多个国家管精海域的鱼群，或者是洄游距高更远的高度洄游鱼群.双边的渔业合作形式事实上在 南海形成了若干个渔业管理区域，且管理措施和标准也不尽相同，缺乏统一性。 其次，过度捕描浩成的海洋环墙恶化，并不是单一国家的责任，据要周边国家共同应对，松而目前 的双边渔业合作大多局限于渔业资源的分配，其内容更多的是调整共同开发渔业资源关系，而少有年 款直接协调共同管制非法捕捞行为，这在一定程度上为非法捕捞行为提供了生存的空间，导致非法捕 捞的猬源和渔业正常生产秩序的破坏，换言之，这些协定未能从生态系统的角度出发，对南海渔业进 行整体，宏观上的考忠，较少关注对渔业资源的养护和可持铁发展，更速论规制渔业活动对海洋环的 影响 再次，双边协定易受其他国家的干扰，从而难以发生预期的效果，其覆盖面太窄，无法约束缔约双方 以外的第三方，当缔约双方之外的国家在争议海域从事非法捕角行为时，双边协定无法调整，从而未能 在渔业共同管理与养护上取得明显效果， 最后，现有的双边渔业合作协定参与者范围仅仅局限在双方政府部门和一部分研究渔业问题的专 家学者，南海渔业资源的最重要使用者，即在南海有关海域捕鱼的渔民，却往往处于渔业合作的边缘，局 部的渔民参与也常常处于被动状态，“从上而下”的协定模式，忽视了其他利益相关者的参与，这使协定 本身的规定是否合理以及日后能否落实都打上了问号 (四)缺乏统一有效的协调机构 建立区域渔业组织的行为，由来已久。理论和实战已经证明，区域渔业组织能够帮助周边国家更好 地 千展合作，妥普处理跨界鱼类问愿，南海区域也存在着类似的区域渔业合作机制（见表1）。 由表1可以看出，南海地区现有的渔业组织多边与双边并存。几个双边组织多是落实双边渔业协定 的实施机构，管辖范围也仅限于缔的双方的海域，在多边组织中，软、硬性组织兼具，软性组织如亚太渔 业委品会、东南亚渔业发展中心、东暖渔业协调组第，它们只具有政笛碳商与济询职能，缺于实际的兼找 管理权力：硬性组织如中西太平洋渔业委员会，该组织有权制定养护管理措，且对成员方具有强制拭 行力，但其管糟范围过大，并不专门面向南海区域。 8 感知计划：燃有船包圈海岛抛南海南非祛活动情况报香(1)》，p 68.h m202 南渔船入中国大陆及海南岛海 一糖南海船海南非法活动情况报告(2)》bcc ⑤裙晚本：认类命运共同体视域下南海渔业资潭养护管遭合作研充，《位太安全与海洋所究)2020年第1期，第87-9页· 13 C)1994-020China Academie Joumal Eleetronie Publishing House.All rights reserved. http://www.cnki.ne张晏瑲等：论南海区域渔业活动所面临的困境与解决方案 除此之外，双边渔业协定的签订和落实并没有从根本上消除缔约方之间的渔业利益冲突。以中越为 例，尽管中越之间签订了《中越北部湾渔业合作协定》和其后的《补充议定书》，并规定了共同渔区及相应 的具体管理措施，越南渔船仍经常侵入我国海域非法捕鱼。仅 2020 年 1 月下旬，越南就有 34 艘渔船进 入海南岛附近海域，大部分在 12 海里领海以内活动①；2 月累计有 311 艘越南渔船进入广东、广西和海 南的内水、领海及专属经济区活动，这些渔船一方面在中国近海非法捕鱼，另一方面则可能进行情报搜 集和间谍活动②。 在多边层面上，与渔业相关的多边法律文件存在于中国与东盟之间。如中国与东盟在 2002 年签订 了《中国-东盟全面经济合作框架协议》，将农业(包含渔业) 列为重点合作领域，并在 2006 年签订了相关 的谅解备忘录；2017 年签订的《中国-东盟未来十年南海海岸和海洋环保宣言（2017—2027）》强调双方 应加强渔业、环保、生态方面的合作。此外，双方在 2004 年签署的《中国-东盟全面经济合作框架协议争 端解决机制协议》为包括渔业纠纷在内的区域冲突规定了详细的争端解决程序。 目前，在南海尚没有一个域内所有国家都参与的渔业合作协定，周边国家大多通过双边协定进行渔 业合作管理，但双边协定难以满足南海渔业可持续发展的需求。首先，渔业资源具有流动性，双边协定的 缔约方管辖海域是固定的，但鱼类活动范围不是固定的，也不受人类海域划界的限制。南海渔业资源多 为跨越多个国家管辖海域的鱼群，或者是洄游距离更远的高度洄游鱼群。双边的渔业合作形式事实上在 南海形成了若干个渔业管理区域，且管理措施和标准也不尽相同，缺乏统一性。 其次，过度捕捞造成的海洋环境恶化，并不是单一国家的责任，需要周边国家共同应对。然而目前 的双边渔业合作大多局限于渔业资源的分配，其内容更多的是调整共同开发渔业资源关系，而少有条 款直接协调共同管制非法捕捞行为，这在一定程度上为非法捕捞行为提供了生存的空间，导致非法捕 捞的猖獗和渔业正常生产秩序的破坏③。换言之，这些协定未能从生态系统的角度出发，对南海渔业进 行整体、宏观上的考虑，较少关注对渔业资源的养护和可持续发展，更遑论规制渔业活动对海洋环境的 影响。 再次，双边协定易受其他国家的干扰，从而难以发生预期的效果。其覆盖面太窄，无法约束缔约双方 以外的第三方。当缔约双方之外的国家在争议海域从事非法捕鱼行为时，双边协定无法调整，从而未能 在渔业共同管理与养护上取得明显效果。 最后，现有的双边渔业合作协定参与者范围仅仅局限在双方政府部门和一部分研究渔业问题的专 家学者，南海渔业资源的最重要使用者，即在南海有关海域捕鱼的渔民，却往往处于渔业合作的边缘，局 部的渔民参与也常常处于被动状态④。“从上而下”的协定模式，忽视了其他利益相关者的参与，这使协定 本身的规定是否合理以及日后能否落实都打上了问号。 （四）缺乏统一有效的协调机构 建立区域渔业组织的行为，由来已久。理论和实践已经证明，区域渔业组织能够帮助周边国家更好 地开展合作，妥善处理跨界鱼类问题。南海区域也存在着类似的区域渔业合作机制（见表 1）。 由表 1 可以看出，南海地区现有的渔业组织多边与双边并存。几个双边组织多是落实双边渔业协定 的实施机构，管辖范围也仅限于缔约双方的海域。在多边组织中，软、硬性组织兼具。软性组织如亚太渔 业委员会、东南亚渔业发展中心、东盟渔业协调组等，它们只具有政策磋商与咨询职能，缺乏实际的养护 管理权力; 硬性组织如中西太平洋渔业委员会，该组织有权制定养护管理措施，且对成员方具有强制执 行力⑤，但其管辖范围过大，并不专门面向南海区域。 ① 南海战略态势感知计划：《越南渔船包围海南岛？越南渔船海南非法活动情况报告（１）》，https://scspi.pku.edu.cn/dtfx/501468.htm,2020 年 4 月 29 日访问。 ② 南海战略态势感知计划：《2 月，311 艘越南渔船侵入中国大陆及海南岛海域——越南渔船海南非法活动情况报告（2）》,https://scspi. pku.edu.cn/dtfx/501584.htm,2020 年 4 月 29 日访问。 ③ 陈明宝：《南中国海渔业资源养护与管理措施及效果分析》，《产业观察》2013 年第 10 期，第 98-101 页。 ④ 葛红亮，鞠海龙：《南中国海地区渔业合作与管理机制分析——以功能主义为视角》，《昆明理工大学学报 (社会科学版)》2013 年第 1 期，第 18-26 页。 ⑤ 褚晓琳：《人类命运共同体视域下南海渔业资源养护管理合作研究》，《亚太安全与海洋研究》2020 年第 1 期，第 87-99 页。 13