次要标准的概念。他认为,对于一项政策的整体评估是建立在若干单元评估基础上的。所以, 他把用于整体评估的标准称为首要标准,把用于单元评估的标准称为次要标准。在这个意义 上,他得出的结论是:总量评估和首要标准是自变量,而单元评估和次要标准就成了因变量。 但他对首要标准和次要标准的具体内容没有进行阐释。这样,他就从立体的角度构建了一个 评估标准的架构。①台湾学者朱志宏也提出了“次级标准”的概念。② 在公共决策过程中,由于客观条件所限,找到最优决策方案是相当困难的,所以,人们 往往退而求其次,在现有条件下,选定一种较为满意的方案,做出一种“满意决策”。同理, 在进行政策评估的实践过程中,要寻求一种近乎完美的、放之四海而皆准的评估标准也是相 当困难的。因为“选择什么样的评估标准,不仅取决于评估目的、评价者,而且还决定于评 价的技术与方法”。因此,在大多数的情况下,人们在评估实践中所依据的也仅仅是一种在 此时此地较为满意的评估标准。 我们认为,一般而言,政策评估有如下五个标准:生产力标准、效益标准、效率标准、 公正标准和政策回应度(我们将“政策分析过程各步中常用的方法”一章中对这个问题加以 讨论)。 四、政策评估的意义 政策评估作为一种对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为,是政策 运行过程这一有机链条中的重要一环。但是,长期以来,人们只顾无休止地制定、颁布这样 或那样的政策,对政策的效果如何,所知甚少,缺乏关心。这种只问耕耘,不问收获的态度 固然有体制的原因,但是也与人缺乏对政策评估重要性认识有密切关系。事实上,政策评估 对于改进政策制定系统,克服政策运行中的弊端和障碍,增强政策的活力和效益,提高政策 水平具有重要作用,意义深远。概括地讲主要表现于以下几个方面: 1.政策评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径 任何政策,如果投入运行后,就再没有人去做相关的评估反馈工作,那它的效果如何我 们就不得而知。尤其是一项构思精良,经多方论证认定是无懈可击的政策投入运行以后,究 竟有没有达到预期目标,产生预期效果,或产生了哪些非预期的连带的效果,这都需要我们 进行科学的评估工作。也就是说,评估人员要密切关注政策执行的动向,搜集相关的资料和 信息,再加以科学的分析、论证,得出可靠的结论,以确定该项政策是否有好的效果,执行 过程是否效率很高以及其效益所在。比如计划生育这一作为我国基本国策的全国性政策,在 执行过程中,就需要我们密切关注它的发展状况,以便了解该项政策执行的情况。我们可以 通过定期的人口普査以及年度的人口统计资料来确定,通过实行计划生育政策,我国在几年 内少增加多少人口,与原始人口数据进行对比,从而可以判定计划生育政策是否被有效执行, 哪些地区执行得较好,哪些地区稍差一些。 2.政策评估是决定政策去向的重要依据 项政策在执行过程中总会呈现出一定的走向。伴随着政策目标实现程度的不断推进, 该项政策是应该继续、调整、革新还是终止?这都必须依据一定的客观资料。能够提供这种 客观资料的有效活动,只有政策评估。政策的走向一般分为三种情况:第一,政策继续,即 通过科学的评估,发现该政策所指向的问题还未得到解决,其政策环境也没有发生大的变化。 基于这种情况,还适宜用原来的政策继续指导这个问题的解决。如上面我们提到的计划生育 政策,目前我国通过第五次人口普査,确定该项政策的执行已经取得了显著效果,但我国人 ①张国庆现代公共政策学导论北京:北京大学出版社,1997: 2朱志宏公共政策台北:三民书局,1995:299页 ③陈庆云公共政策分析北京:中国经济出版社,1996:257页4 次要标准的概念。他认为，对于一项政策的整体评估是建立在若干单元评估基础上的。所以， 他把用于整体评估的标准称为首要标准，把用于单元评估的标准称为次要标准。在这个意义 上，他得出的结论是：总量评估和首要标准是自变量，而单元评估和次要标准就成了因变量。 但他对首要标准和次要标准的具体内容没有进行阐释。这样，他就从立体的角度构建了一个 评估标准的架构。①台湾学者朱志宏也提出了“次级标准”的概念。② 在公共决策过程中，由于客观条件所限，找到最优决策方案是相当困难的，所以，人们 往往退而求其次，在现有条件下，选定一种较为满意的方案，做出一种“满意决策”。同理， 在进行政策评估的实践过程中，要寻求一种近乎完美的、放之四海而皆准的评估标准也是相 当困难的。因为“选择什么样的评估标准，不仅取决于评估目的、评价者，而且还决定于评 价的技术与方法”。③因此，在大多数的情况下，人们在评估实践中所依据的也仅仅是一种在 此时此地较为满意的评估标准。 我们认为，一般而言，政策评估有如下五个标准：生产力标准、效益标准、效率标准、 公正标准和政策回应度（我们将“政策分析过程各步中常用的方法”一章中对这个问题加以 讨论）。 四、政策评估的意义 政策评估作为一种对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，是政策 运行过程这一有机链条中的重要一环。但是，长期以来，人们只顾无休止地制定、颁布这样 或那样的政策，对政策的效果如何，所知甚少，缺乏关心。这种只问耕耘，不问收获的态度 固然有体制的原因，但是也与人缺乏对政策评估重要性认识有密切关系。事实上，政策评估 对于改进政策制定系统，克服政策运行中的弊端和障碍，增强政策的活力和效益，提高政策 水平具有重要作用，意义深远。概括地讲主要表现于以下几个方面： 1．政策评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径 任何政策，如果投入运行后，就再没有人去做相关的评估反馈工作，那它的效果如何我 们就不得而知。尤其是一项构思精良，经多方论证认定是无懈可击的政策投入运行以后，究 竟有没有达到预期目标，产生预期效果，或产生了哪些非预期的连带的效果，这都需要我们 进行科学的评估工作。也就是说，评估人员要密切关注政策执行的动向，搜集相关的资料和 信息，再加以科学的分析、论证，得出可靠的结论，以确定该项政策是否有好的效果，执行 过程是否效率很高以及其效益所在。比如计划生育这一作为我国基本国策的全国性政策，在 执行过程中，就需要我们密切关注它的发展状况，以便了解该项政策执行的情况。我们可以 通过定期的人口普查以及年度的人口统计资料来确定，通过实行计划生育政策，我国在几年 内少增加多少人口，与原始人口数据进行对比，从而可以判定计划生育政策是否被有效执行， 哪些地区执行得较好，哪些地区稍差一些。 2．政策评估是决定政策去向的重要依据 一项政策在执行过程中总会呈现出一定的走向。伴随着政策目标实现程度的不断推进， 该项政策是应该继续、调整、革新还是终止？这都必须依据一定的客观资料。能够提供这种 客观资料的有效活动，只有政策评估。政策的走向一般分为三种情况：第一，政策继续，即 通过科学的评估，发现该政策所指向的问题还未得到解决，其政策环境也没有发生大的变化。 基于这种情况，还适宜用原来的政策继续指导这个问题的解决。如上面我们提到的计划生育 政策，目前我国通过第五次人口普查，确定该项政策的执行已经取得了显著效果，但我国人 ① 张国庆.现代公共政策学导论.北京：北京大学出版社，1997： ② 朱志宏.公共政策.台北：三民书局，1995：299 页. ③ 陈庆云.公共政策分析.北京：中国经济出版社，1996：257 页