留原则可以从立法和执法两个层面来认识。 (一)立法上的法律保留 从立法来看，法律保留原则的“法律”是狭义上的法律，即仅指最高国家权力机关所制 定的法律。根据宪法及其修正案和《立法法》的规定，下列事项只能制定为法律或者说只能 由法律加以规定，即为法律所保留：国家主权的事项，各级人大、政府、法院和检察院的产 生、组织和职权，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度，犯罪和刑罚， 对公民基本权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，对非国有财产的征收，民事基本 制度，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，诉讼和仲裁制度，以 及必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。对上述事项尚未制定法律的，全国人大 及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法 规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法 制度等事项除外。也就是说，有关公民自由的立法为法律所绝对保留。这一原则支配着最高 国家权力机关与行政机关、地方国家权力机关之间的立法权限分工。 法院在司法实践中捍卫了法律保留原则。最高法院《关于人民法院审理行政案件对缺乏 法律和法规依据的规章的规定应如何参照问题的答复》'强调，没有法律法规的依据，行政 规章不得创设扣留驾驶证、行车证和车辆等财产的行政强制措施，行政主体实施此类行为为 违法。任建国案[最典行1993-3]一、二审判决对法律保留原则都作了成功的运用，指出： 有关劳动教养的法律规范“没有授权地方人民政府另定执行措施”，“对于那些不是根据法律 和行政法规制定的规章，或者其内容与法律和行政法规相抵触的规章，则不在人民法院参照 之列”。 (二)执法上的法律保留 从执法层面来看，法律保留原则的“法律”包括法律、法规和规章。这一原则的实质是 无法律即无行政，法无明文禁止即公民自由。它的要求比法律优先原则更为严格。法律优先 原则只是消极地禁止违反现行行政法规范的行政作用，而法律保留原则却积极地要求行政作 用具有法律依据。法律优先原则所要求的是法对行政的支配性。然而，在法律规范缺位时， 对行政也就无能为力、无法支配和约束了。对法律保留原则来说，法律缺位意味着法律未作、 不作规定，意味着法律未赋予行政权力，因而就必须排除任何行政作用的存在，就不得侵害 个人自由。法律优先原则所要解决的是法律对行政的监控力度，法律保留原则所要确定的是 法律对行政的监控范围。 无法律即无行政原则不是从行政和法的产生历史，而是从依法行政和法治的角度来解释 的。从人类历史的发展进程来考察，行政早于法就存在了，但这只能说明在行政先于法存在 的情况下行政随意性的必然性，以及用法的合理性来约束行政随意性的必要性。从法治的角 度考察，则只有先制定了法，才能根据法来设置行政机构、任命公务员，由法律赋予其行政 权，然后行政机构才能实施行政行为。没有法律的规定，一个行政组织就缺乏存在的法律基 础即合法性，就不具有法律上的行政权力，也就不可能有经法律规制的行政活动。 无法律即无行政原则，在《行政复议法》和《行政诉讼法》中体现在对适用法律依据错 误的行政决定应当撤销的规定中，因为适用法律依据错误包括没有适用任何法律依据作出行 政决定的情形。在我国司法审判中，这一原则也己得到成功实践。海南凯立案[(2000)一中 行初字第118号]判决认为：《证券法》、《中国证监会股票发行核准程序》“均未规定不予核 准的，可以退回申报材料。故被告作出的退回原告申报材料的行为，缺乏法律依据。且由于 被告的退回行为是在上述法律规范生效之后作出的，按照有关溯及力的规定，被告的审批行 为亦应适用并符合生效的法定程序。被告称其退回行为系依照旧有的程序规范作出的，缺乏 事实依据和法律依据，本院应确认该退回行为违法，由被告予以重作。”从表面上看，一审 11994年1月13日，法行复字(1993)第5号。 33 留原则可以从立法和执法两个层面来认识。 （一）立法上的法律保留 从立法来看，法律保留原则的“法律”是狭义上的法律，即仅指最高国家权力机关所制 定的法律。根据宪法及其修正案和《立法法》的规定，下列事项只能制定为法律或者说只能 由法律加以规定，即为法律所保留：国家主权的事项，各级人大、政府、法院和检察院的产 生、组织和职权，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度，犯罪和刑罚， 对公民基本权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，对非国有财产的征收，民事基本 制度，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，诉讼和仲裁制度，以 及必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。对上述事项尚未制定法律的，全国人大 及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法 规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法 制度等事项除外。也就是说，有关公民自由的立法为法律所绝对保留。这一原则支配着最高 国家权力机关与行政机关、地方国家权力机关之间的立法权限分工。 法院在司法实践中捍卫了法律保留原则。最高法院《关于人民法院审理行政案件对缺乏 法律和法规依据的规章的规定应如何参照问题的答复》 1强调，没有法律法规的依据，行政 规章不得创设扣留驾驶证、行车证和车辆等财产的行政强制措施，行政主体实施此类行为为 违法。任建国案[最典行 1993-3]一、二审判决对法律保留原则都作了成功的运用，指出： 有关劳动教养的法律规范“没有授权地方人民政府另定执行措施”，“对于那些不是根据法律 和行政法规制定的规章，或者其内容与法律和行政法规相抵触的规章，则不在人民法院参照 之列”。（二）执法上的法律保留 从执法层面来看，法律保留原则的“法律”包括法律、法规和规章。这一原则的实质是 无法律即无行政，法无明文禁止即公民自由。它的要求比法律优先原则更为严格。法律优先 原则只是消极地禁止违反现行行政法规范的行政作用，而法律保留原则却积极地要求行政作 用具有法律依据。法律优先原则所要求的是法对行政的支配性。然而，在法律规范缺位时， 对行政也就无能为力、无法支配和约束了。对法律保留原则来说，法律缺位意味着法律未作、 不作规定，意味着法律未赋予行政权力，因而就必须排除任何行政作用的存在，就不得侵害 个人自由。法律优先原则所要解决的是法律对行政的监控力度，法律保留原则所要确定的是 法律对行政的监控范围。 无法律即无行政原则不是从行政和法的产生历史，而是从依法行政和法治的角度来解释 的。从人类历史的发展进程来考察，行政早于法就存在了，但这只能说明在行政先于法存在 的情况下行政随意性的必然性，以及用法的合理性来约束行政随意性的必要性。从法治的角 度考察，则只有先制定了法，才能根据法来设置行政机构、任命公务员，由法律赋予其行政 权，然后行政机构才能实施行政行为。没有法律的规定，一个行政组织就缺乏存在的法律基 础即合法性，就不具有法律上的行政权力，也就不可能有经法律规制的行政活动。 无法律即无行政原则，在《行政复议法》和《行政诉讼法》中体现在对适用法律依据错 误的行政决定应当撤销的规定中，因为适用法律依据错误包括没有适用任何法律依据作出行 政决定的情形。在我国司法审判中，这一原则也已得到成功实践。海南凯立案[(2000)一中 行初字第 118 号]判决认为：《证券法》、《中国证监会股票发行核准程序》“均未规定不予核 准的，可以退回申报材料。故被告作出的退回原告申报材料的行为，缺乏法律依据。且由于 被告的退回行为是在上述法律规范生效之后作出的，按照有关溯及力的规定，被告的审批行 为亦应适用并符合生效的法定程序。被告称其退回行为系依照旧有的程序规范作出的，缺乏 事实依据和法律依据，本院应确认该退回行为违法，由被告予以重作。”从表面上看，一审 1 1994 年 1 月 13 日，法行复字（1993）第 5 号