蘇州大摩謦報哲学社会科学版2014 救助制度体系。截至2013年底,全国城乡低保共象并存。五是缺乏专业技能。社会救助以家计调 救助了7443万人,全年支出资金1566亿元:农查为基础,政策性、技术性强。基层社会救助经 村五保供养人数538万,支出资金174亿元:医办机构的缺失和从业人员的能力水平限制了社会 疗救助共实施1亿人次,支出资金257亿元:临救助的专业性,进而影响了社会救助的管理水平 时救助实施3937万户次,支出资金934亿元 社会救助之所以产生上述问题,除了受救助 住房、教育、就业等方面的救助对象和支出资金理念、制度环境、社会发展阶段影响外,社工服 都在同步增长。2007—2013年,我国用于最低务的缺失是重要原因。从国际上看,社会工作与 生活保障、农村五保供养、医疗救助方面的资金社会救助具有同源性,也可以说是伴随着近现代 支出达到8749.4亿元,占全国财政支出总额的社会救助事业的发展而萌芽、发育,并逐步走向 134%。①经过多年努力,社会救助已经发展为我专业化服务道路的。社会救助是社会工作的原 国贫困治理领域最重要的制度安排,在保障困难点,也是其核心理念。早在18、19世纪,德国的 群众基本生活、维护基层社会稳定、促进社会公汉堡市和爱尔伯福市就先后建立了家庭探访( 平正义等方面发挥着越来越重要的作用。 视为家计调查的前身)、定期回访、鼓励就业、最 但从发生学上看,我国的社会救助具有明显低救助、根据收入提供救助等制度,并且请当地 的功利性色彩。也就是说,每一个项目的实施,熟悉情况的居民担任义务赈济员,政府与民间共 每一项制度的建立都是为了解决最突出的现实问同研究贫困家庭的不同情况,有针对性地提出救 题,缺乏长远的战略规划和顶层制度设计。例如,助方案。从18世纪中叶开始,英美各国相继建立 1999年全面推行城市低保制度是为了配合经济慈善组织会社,开展睦邻组织运动。慈善组织会 结构调整,为下岗失业人员提供基本生活保障:社是民间组织,通过构筑组织网络,协调相关慈 2007年全面建立农村低保制度是为了增加农民收善资源,从物质、教育、就业、心理等各个方面 入、缓解城乡收入差距:2009年全面推行医疗救为穷人提供救助:睦邻组织运动则以社区改造为 助是为了配合实施新一轮医药卫生体制改革,解前提,把发放款物的简单型社会救助发展为对贫 决穷人的看病就医问题:等等。近年来,随着社困者精神的关怀和对贫困者社区环境的改造。由 会环境的发展变化,个人权利意识不断张扬,低此,社会救助和社会工作均得到了长足发展。特 保等公共服务的社会关注度越来越高,城镇化及别是慈善组织会社运用统一的理念协调组织慈 户籍制度改革持续推进等,都对社会救助提出了善救济事业,为形成具有共同价值和统一概念范 新的挑战,折射出制度本身的内在缺陷。一是缺畴的社会工作专业体系创造了条件,是社会工作 乏制度整合。虽然建立了低保、五保、医疗、教育、实现专业化的一个重要实践基础。[3331发展到 住房、就业等方面的救助制度,但没有统一的部今天,社会工作已经形成多层次、宽领域、广覆 门管理,各项制度之间衔接配套不够,从救助对盖的学科体系,以贫困群体或极易陷入贫困的弱 象到救助标准,从救助程序到救助管理,制度“碎势人群为对象,通过个案工作、小组工作、社区 片化”明显。二是缺乏社会参与。以低保为核心的工作等专业方法,提升个人能力、增进社会资本 社会救助由政府制定政策并负责实施,慈善组织、促进社会融入、摆脱或避免陷入贫困等。但就我 社工机构等社会力量发挥的作用相当有限。政府国而言,社会工作与社会救助没能实现有效的结 在最初实施社会救助时就缺乏引导、培育、发展合。我国的社会救助从一开始就将社会工作排除 民间救助性社会资源的意识,没有广泛动员社会在外,主要由政府承担责任,且以直接的现金救 力量共同参与贫困治理。三是缺乏城乡统筹。各助为主,忽视了社工服务的价值和功能。由此带 项社会救助制度在建立时,都是基于城乡分割的来多方面的不利影响。一是社工服务的缺失使得 现状,不仅城市居民和农村居民享受不同的社会政府救助仅关注物质层面的帮扶,少有心理抚 救助待遇,而且居民一旦离开户籍地,基本上就慰。大量研究表明,贫困人群易形成封闭、自卑、 脱离了社会救助的视野,很难被纳入救助范围。不求进取的心理趋向,进而在价值观念、工作态 是缺乏就业激励。基于补差型低保制度设计 救助对象退出机制不健全,有劳动能力的救助对 ①根据民政部网站(htp:WW,mca. goV. cn)有关统计数据 象就业动力不足,“贫困陷阱”和“福利依赖”现计算·30· 哲学社会科学版 2014.4 救助制度体系。截至2013年底，全国城乡低保共 救助了7 443万人，全年支出资金1 566亿元；农 村五保供养人数538万，支出资金174亿元；医 疗救助共实施1亿人次，支出资金257亿元；临 时救助实施 3 937 万户次，支出资金 93.4 亿元。 住房、教育、就业等方面的救助对象和支出资金 都在同步增长。2007—2013 年，我国用于最低 生活保障、农村五保供养、医疗救助方面的资金 支出达到 8 749.4 亿元，占全国财政支出总额的 1.34%。①经过多年努力，社会救助已经发展为我 国贫困治理领域最重要的制度安排，在保障困难 群众基本生活、维护基层社会稳定、促进社会公 平正义等方面发挥着越来越重要的作用。 但从发生学上看，我国的社会救助具有明显 的功利性色彩。也就是说，每一个项目的实施， 每一项制度的建立都是为了解决最突出的现实问 题，缺乏长远的战略规划和顶层制度设计。例如， 1999年全面推行城市低保制度是为了配合经济 结构调整，为下岗失业人员提供基本生活保障； 2007年全面建立农村低保制度是为了增加农民收 入、缓解城乡收入差距；2009年全面推行医疗救 助是为了配合实施新一轮医药卫生体制改革，解 决穷人的看病就医问题；等等。近年来，随着社 会环境的发展变化，个人权利意识不断张扬，低 保等公共服务的社会关注度越来越高，城镇化及 户籍制度改革持续推进等，都对社会救助提出了 新的挑战，折射出制度本身的内在缺陷。一是缺 乏制度整合。虽然建立了低保、五保、医疗、教育、 住房、就业等方面的救助制度，但没有统一的部 门管理，各项制度之间衔接配套不够，从救助对 象到救助标准，从救助程序到救助管理，制度“碎 片化”明显。二是缺乏社会参与。以低保为核心的 社会救助由政府制定政策并负责实施，慈善组织、 社工机构等社会力量发挥的作用相当有限。政府 在最初实施社会救助时就缺乏引导、培育、发展 民间救助性社会资源的意识，没有广泛动员社会 力量共同参与贫困治理。三是缺乏城乡统筹。各 项社会救助制度在建立时，都是基于城乡分割的 现状，不仅城市居民和农村居民享受不同的社会 救助待遇，而且居民一旦离开户籍地，基本上就 脱离了社会救助的视野，很难被纳入救助范围。 四是缺乏就业激励。基于补差型低保制度设计， 救助对象退出机制不健全，有劳动能力的救助对 象就业动力不足，“贫困陷阱”和“福利依赖”现 象并存。五是缺乏专业技能。社会救助以家计调 查为基础，政策性、技术性强。基层社会救助经 办机构的缺失和从业人员的能力水平限制了社会 救助的专业性，进而影响了社会救助的管理水平。 社会救助之所以产生上述问题，除了受救助 理念、制度环境、社会发展阶段影响外，社工服 务的缺失是重要原因。从国际上看，社会工作与 社会救助具有同源性，也可以说是伴随着近现代 社会救助事业的发展而萌芽、发育，并逐步走向 专业化服务道路的。社会救助是社会工作的原 点，也是其核心理念。早在 18、19 世纪，德国的 汉堡市和爱尔伯福市就先后建立了家庭探访（可 视为家计调查的前身）、定期回访、鼓励就业、最 低救助、根据收入提供救助等制度，并且请当地 熟悉情况的居民担任义务赈济员，政府与民间共 同研究贫困家庭的不同情况，有针对性地提出救 助方案。从18世纪中叶开始，英美各国相继建立 慈善组织会社，开展睦邻组织运动。慈善组织会 社是民间组织，通过构筑组织网络，协调相关慈 善资源，从物质、教育、就业、心理等各个方面 为穷人提供救助；睦邻组织运动则以社区改造为 前提，把发放款物的简单型社会救助发展为对贫 困者精神的关怀和对贫困者社区环境的改造。由 此，社会救助和社会工作均得到了长足发展。特 别是慈善组织会社运用统一的理念协调组织慈 善救济事业，为形成具有共同价值和统一概念范 畴的社会工作专业体系创造了条件，是社会工作 实现专业化的一个重要实践基础。［3］30-31发展到 今天，社会工作已经形成多层次、宽领域、广覆 盖的学科体系，以贫困群体或极易陷入贫困的弱 势人群为对象，通过个案工作、小组工作、社区 工作等专业方法，提升个人能力、增进社会资本、 促进社会融入、摆脱或避免陷入贫困等。但就我 国而言，社会工作与社会救助没能实现有效的结 合。我国的社会救助从一开始就将社会工作排除 在外，主要由政府承担责任，且以直接的现金救 助为主，忽视了社工服务的价值和功能。由此带 来多方面的不利影响。一是社工服务的缺失使得 政府救助仅关注物质层面的帮扶，少有心理抚 慰。大量研究表明，贫困人群易形成封闭、自卑、 不求进取的心理趋向，进而在价值观念、工作态 ①根据民政部网站（http：//www.mca.gov.cn）有关统计数据 计算